Przy realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju kraje rozwijające się w coraz większym stopniu muszą liczyć na siebie – a więc na własne systemy podatkowe. A sprawne pobieranie podatków zależy od tego, czy władza wykonawcza podlega instytucjonalnym ograniczeniom.
MANCHESTER. Cele Zrównoważonego Rozwoju (SDG), z szeroko zakrojonymi zadaniami takimi jak położenie kresu wszelkim formom ubóstwa oraz zapewnienie wartościowej edukacji do 2030 roku, są bardzo ambitne – znacznie bardziej niż Milenijne Cele Rozwoju, które je poprzedzały. Ich osiągnięcie przez społeczność międzynarodową będzie zależeć przede wszystkim od pieniędzy – w szczególności od finansów publicznych.
Zazwyczaj kluczową rolę w finansowaniu takiego programu jak Agenda na Rzecz Zrównoważonego Rozwoju 2030, która obejmuje 17 celów, odgrywałaby Oficjalna Pomoc Rozwojowa (ODA). Jednak dzisiaj, kiedy nacjonalistyczna retoryka i izolacjonistyczna polityka zyskują na popularności w krajach, które tradycyjnie były największymi darczyńcami – począwszy od Stanów Zjednoczonych – ODA nie będzie wystarczającym źródłem finansowania.
czytaj także
W ostatnich kilku latach pomoc zagraniczna albo była coraz mniejsza, albo – w najlepszym wypadku – pozostała na dawnym poziomie, i nic nie zapowiada, że się to zmieni. Wprost przeciwnie: widmo światowej recesji, przybliżone przez wojnę handlową Donalda Trumpa, sprawia, że wyraźnie rysuje się możliwość zmniejszenia dochodów państw darczyńców, któremu będzie towarzyszyć wzrost krajowych wydatków publicznych.
W związku z tym przy realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju kraje rozwijające się będą musiały w coraz większym stopniu polegać na własnych zasobach. Agenda ONZ 2030 faktycznie przewiduje tę konieczność: pierwszym podpunktem Celu 17 jest „zwiększenie mobilizacji krajowych środków (…) dla poprawienia zdolności poboru podatków i innych przychodów w kraju”. Pytanie, w jaki sposób wdrożyć ten cel, pozostaje otwarte.
Ułomne zarządzanie budżetem powoduje, że kraje rozwijające się – szczególnie w Afryce, gdzie znajduje się 28 najbiedniejszych państw świata – często zmagają się z kryzysami zadłużeniowymi i inflacją, a także są uzależnione od huśtawki cen surowców. Nakładanie podatków jest dla tych gospodarek poważnym wyzwaniem: wpływy podatkowe w krajach o niskich dochodach stanowią średnio od 10 do 20 procent ich PKB, podczas gdy w krajach o wysokich dochodach ten wskaźnik wynosi 40 procent.
Jednym z głównych powodów tej sytuacji jest duży udział działalności nieformalnej w gospodarkach krajów rozwijających się. Kolejną przyczyną jest niski poziom inwestycji w infrastrukturę niezbędną do pobierania podatków od osób fizycznych – bez niej kraje rozwijające się uzyskują przychody jedynie z podatków od sprzedaży, które są łatwiejsze do wprowadzenia, jednak wnoszą do budżetu mniejsze środki. Zważywszy na słabe zarządzanie tymi i tak już skromnymi środkami, kraje rozwijające się wciąż nie są w stanie zapewnić koniecznych dóbr i usług publicznych, nie mówiąc już o osiągnięciu stabilności budżetowej.
czytaj także
Jak wykazują nasze badania, skuteczność pobierania podatków i wytrzymałość systemów budżetowych zależą przede wszystkim od zakresu ograniczeń nakładanych przez instytucje polityczne na władzę wykonawczą. Rządy z wiarygodnym, zinstytucjonalizowanym systemem równowagi i wzajemnej kontroli zwykle uzyskują większe dochody z podatków, a przy tym mają bardziej przejrzyste i przewidywalne procedury budżetowe.
Skuteczność pobierania podatków zależy przede wszystkim od ograniczeń nakładanych przez instytucje polityczne na władzę wykonawczą.
Główną przyczyną tej zależności są mechanizmy egzekwowania odpowiedzialności. Niekontrolowana władza nad rządowymi środkami finansowymi skupiona w rękach jednego organu wykonawczego zwiększa ryzyko nagłych zmian w priorytetach budżetowych i tworzy pokusę wydania pieniędzy na projekty, które służą bogaceniu się nielicznych kosztem dobra publicznego. Kiedy jednak przywódcom politycznym uniemożliwi się uznaniowe sięganie do państwowej kasy – na przykład w celu wzbogacenia siebie bądź swoich popleczników – częściej inwestują we wzmocnienie mechanizmów fiskalnych państwa, między innymi w planowanie, wykonywanie i nadzorowanie budżetu.
W dobrze funkcjonujących systemach parlamentarnych budżet państwa jest nadzorowany przez organy, które zostały wybrane w relatywnie przejrzysty sposób. Nie ma nikogo, kto mógłby w pojedynkę sterować tym procesem we własnym interesie – przeciwnie: politycy czują nacisk, by odpowiadać na potrzeby i preferencje wyborców.
W takiej sytuacji opodatkowanie staje się świadomą i dobrowolną wymianą między obywatelami a państwem. Zaufanie do instytucji publicznych wzrasta, a dzięki temu dochody państwa sa większe i poprawia się stabilność całego systemu społeczno-politycznego.
czytaj także
Według naszych badań nałożenie instytucjonalnych ograniczeń na władzę wykonawczą prowadzi w ciągu dziewięciu lat do wzrostu udziału zarówno całkowitych dochodów, jak i wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych w PKB o 2,4 pkt procentowych. Powyższe zmiany prowadzą także do poprawy jakości planowania budżetowego – tj. większej dokładności prognozowania przychodów budżetowych – oraz do zwiększenia skuteczności wykonania budżetu i zarządzania zadłużeniem powyżej światowej średniej.
Otrzymane w ten sposób korzyści mogą się przełożyć na więcej podręczników w miejscowych szkołach, więcej szczepionek dla miejscowej ochrony zdrowia, a także więcej środków dla programów zmniejszania ubóstwa. Innymi słowy, ograniczony instytucjonalnie system podatkowy, który zapewnia przejrzystość i egzekwuje odpowiedzialność, może wspierać postęp w kierunku realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju.
czytaj także
Oczywiście efekty nie pojawią się z dnia na dzień. Reformy instytucjonalne przebiegają stopniowo, a zmiany w prawodawstwie wymagają czasu, zanim wywołają zmianę w zachowaniach ludzi. Wbudowanie mechanizmów równowagi i wzajemnej kontroli w systemy zarządzania państwem – zwłaszcza w celu ograniczenia uznaniowego korzystania z państwowych środków przez władzę kontrolującą budżet – jest niezbędne do osiągnięcia wymaganych przekształceń strukturalnych, które zapewnią krajom rozwijającym się bardziej stabilną i pomyślną przyszłość, wykraczającą dalece poza rok 2030.
**
Tania Masi jest badaczką na Uniwersytecie Milano-Bicocca. Roberto Ricciuti jest profesorem nadzwyczajnym Uniwersytetu w Weronie. Antonio Savoia jest starszym wykładowcą Uniwersytetu w Manchesterze. Kunal Sen jest profesorem Uniwersytetu w Manchesterze i dyrektorem Uniwersytetu Narodów Zjednoczonych (UNU-WIDER).
Copyright: Project Syndicate, 2019. www.project-syndicate.org. Z angielskiego przełożył Olgierd J. Fudali.
