Reguły, według których funkcjonowała dotąd Unia, zostały ustalone przy istotnym udziale Niemiec i dobrze odpowiadają ich interesom oraz kulturze politycznej. Tymczasem polityka Unii Europejskiej została rzucona na zupełnie nową ścieżkę. Francja jest krajem dużo lepiej przygotowanym do działania w tych warunkach − pisze Piotr Buras.
W czerwcu 2018 roku w brandenburskim Mesebergu, w pałacyku należącym do urzędu kanclerskiego, Angela Merkel spotkała się z Emmanuelem Macronem. Oboje podpisali deklarację nakreślającą ramy reformy Unii Europejskiej, nad którą Francja i Niemcy miały odtąd wspólnie pracować.
Deklaracja meseberska została przyjęta z nadzieją przez tych, którzy liczyli, że po latach kryzysów Unia stanie wreszcie na trwalszym fundamencie instytucjonalnym i skieruje uwagę na ambitne przedsięwzięcia integracyjne. Jednocześnie rewitalizacja osi niemiecko-francuskiej po wyborze Macrona na prezydenta Francji (dokument z Mesebergu był jej szczytowym przejawem) wzbudziła obawy. Paryż i Berlin, jak mówiono, nie tyle inicjować będą proces reform Unii, ile próbować narzucić reszcie krajów wizję uzgodnioną wcześniej we własnym gronie.
czytaj także
Perspektywa „kondominium francusko-niemieckiego” wydawała się tym bardziej realna, że po spodziewanym wyjściu Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej waga – nie tylko polityczna, lecz także głosu w Radzie UE – obydwu krajów zostanie wyraźnie wzmocniona. Dość powiedzieć, że po brexicie Francja i Niemcy potrzebować będą tylko niewielkiego wsparcia, by wspólnie móc zablokować decyzje podejmowane zwykłą większością głosów (około 80 procent decyzji w Radzie).
Nieco ponad rok później widać wyraźnie, że ani wspomniane nadzieje, ani obawy nie są bliskie spełnienia. Przeciwnie, stosunki między Niemcami a Francją znajdują się – w połowie kadencji Macrona i u schyłku rządów Merkel – w głębokim kryzysie. Postęp w realizacji planów nakreślonych w Mesebergu jest minimalny i niewiele wskazuje na to, by miał w przewidywalnej przyszłości przyspieszyć. Co więcej, w Paryżu odczuwalna jest frustracja spowodowana brakiem zaangażowania Niemiec w głębsze zmiany w Unii.
czytaj także
Z kolei w Berlinie aktywność Macrona jako samozwańczego lidera Europy budzi irytację, podobnie jak wiele jego konkretnych propozycji uważanych za nieprzemyślane lub szkodliwe. Dzisiaj więc bardziej niż tego, że Niemcy i Francja wspólnie przerobią Unię na swoją modłę, obawiać trzeba się przeciwnego scenariusza: że oto z powodu dzielących je głębokich nieporozumień ważne dla całej Unii sprawy nie zostaną załatwione.
Nowy rozdział
Historia integracji europejskiej jest w istocie historią niemiecko-francuskiego „przeciągania liny”. Interesy i pomysły obydwu krajów nigdy nie były w pełni zbieżne, a budowa Unii postępowała w rytmie godzenia sprzecznych często poglądów Paryża i Berlina. Z tej perspektywy z pozoru nie ma w obecnych napięciach niczego nowego. Nowa jest jednak sytuacja, w jakiej znajduje się sama Unia – zagrożona, jeśli nie w swojej egzystencji, to przynajmniej w zdolności do reagowania na pozbawione precedensu wyzwania geopolityczne i ekonomiczne.
Główną stawką w toczącej się rozgrywce nie jest już pytanie, czy kraje Unii powinny objąć integracją ten czy inny nowy obszar. Albo: jak lepiej pogodzić ponadnarodowe i międzyrządowe elementy w układzie instytucjonalnym UE. Te „odwieczne” pytania zachowują ważność, ich znaczenie blednie jednak w obliczu dużo bardziej doniosłych dylematów.
czytaj także
Groźba utraty wpływu przez UE na arenie światowej – wskutek geopolitycznej rywalizacji USA i Chin, kryzysu porządku międzynarodowego i konsekwencji globalizacji – uruchomiła dyskusję o suwerenności europejskiej i autonomii strategicznej UE. Jej sednem jest pytanie, za pomocą jakich instrumentów Unia Europejska jako całość może bronić swoich interesów – ekonomicznych i bezpieczeństwa – w świecie, w którym rosną zagrożenia, a coraz mniej liczyć można na wspólnotę transatlantycką jako gwaranta stabilności i dobrobytu.
Groźba utraty wpływu przez UE na arenie światowej uruchomiła dyskusję o europejskiej suwerenności i autonomii strategicznej.
Po latach względnie dobrej koniunktury na horyzoncie widać zarys spowolnienia gospodarczego – groźba nowego kryzysu stawia pytanie o odporność gospodarki UE (zwłaszcza strefy euro) na szok podobny do tego, z którym musiała się zmierzyć na początku mijającej dekady.
Wreszcie zmiany klimatyczne i problem migracji wymagają działań natychmiastowych – związane z nimi ryzyko środowiskowe, polityczne i społeczne jest nieporównywalne z niczym, co Unia (w tym także Niemcy i Francja) musiała przechodzić w ubiegłych dekadach.
Do tego dochodzi jeszcze jeden ważny czynnik. Jak pisze znakomity holenderski znawca integracji Luuk van Middelaar, sposób funkcjonowania Unii w ostatnich latach głęboko się zmienił. W przeszłości, twierdzi autor Przejścia do Europy, dominującym modus operandi UE była „polityka reguł”: w kolejnych traktatach kraje członkowskie uzgadniały zakres integracji i metody współpracy w różnych obszarach, a później w tych ramach rozgrywała się polityka europejska. Te reguły bywały zmieniane, krytykowane lub nawet łamane, ale kluczowe jest to, że to one wyznaczały zakres polityki uprawianej przez Unię, jej instytucje i państwa członkowskie.
czytaj także
Ostatnie kryzysy (euro, migracyjny, transatlantycki, brexit…) i wspomniane już nowe wyzwania zasadniczo zmieniły tę rzeczywistość. Przede wszystkim dlatego, że wprowadziły na agendę unijną tematy i problemy, dla których próżno szukać stosownych reguł i przepisów w unijnych traktatach.
Unia – rozumiana właśnie jako zespół instytucji i spisanych procedur – nie miała (i w dużej mierze nadal nie ma) odpowiednich kompetencji do tego, by rozwiązywać problemy w wymienionych obszarach. W konsekwencji Unią Europejską zawładnęła polityka wydarzeń: sytuacja, w której przywódcy państw członkowskich musieli reagować na wyzwania wymagające w oczywisty sposób ich wspólnych decyzji (działania nieskoordynowane byłyby z góry skazane na porażkę i pozbawione sensu), nieopartych wszakże na żadnych ustalonych wcześniej wzorach postępowania czy zasadach prawnych.
Ten zwrot, skłaniający do improwizacji, wymagający nowych metod działania i stawiający problem przywództwa jak nigdy wcześniej, nie ma charakteru przejściowego, lecz – wszystko na to wskazuje – trwały.
Unią Europejską zawładnęła polityka wydarzeń, wymagająca podejmowania wspólnych decyzji, nieopartych wszakże na żadnych ustalonych wcześniej wzorach postępowania czy zasadach prawnych.
Innymi słowy, polityka Unii Europejskiej wyrwana została z ustalonych niegdyś torów określających bieg integracji europejskiej i rzucona pod wpływem wydarzeń na zupełnie nową ścieżkę.
Improwizacja i obrona status quo
Ta nowa rzeczywistość istotnie wpływa na charakter relacji między Francją a Niemcami oraz politykę każdego z tych krajów z osobna. Co ważne, Francja jest krajem dużo lepiej przygotowanym do działania w tych nowych warunkach niż Niemcy. Jej system polityczny jest scentralizowany, prezydent dysponuje szeroką władzą oraz formalnym autorytetem do sprawowania przywództwa i wydawania dyskrecjonalnych decyzji. Ambicja do przewodzenia i nadawania tonu jest wpisana nie tylko w prezydencki system polityczny Francji, lecz także w tradycję polityczną, w której autorytet jednostek zawsze miał ogromną wagę.
Co więcej, szerszy zakres swobody prezydenta Francji powoduje, że Paryż łatwiej odnajduje się w działaniach opartych na improwizacji i pozbawionych sztywnych reguł. To zatem nie przypadek, że Emmanuel Macron jest dzisiaj autorem rozlicznych, często nie do końca przemyślanych i spójnych inicjatyw oraz projektów reform UE – ten styl działania po prostu odpowiada modelowi polityki francuskiej (i nowym realiom Unii). Jednocześnie jest sprzeczny z modus operandi Berlina. Nie tylko Merkel znana jest z ostrożności w podejmowaniu ryzyka i projektowania polityki „od końca” (vom Ende her).
czytaj także
Podczas gdy Macron skłonny jest do ponoszenia ryzyka i wychodzenia z propozycjami, z których tylko część ma szanse na realizację, w Niemczech wyraźna jest skłonność do precyzyjnego planowania kolejnych kroków. Unika się za wszelką cenę sytuacji, w których prowadzić mogą one donikąd. W niemieckim podejściu istotną rolę odgrywa też struktura tamtejszego federalnego i parlamentarnego systemu politycznego. Jego naczelną zasadą jest dążenie do szerokiego kompromisu, a nie forsowanie jednostronnych stanowisk.
Jest to szczególnie trudne w sytuacji wielkiej koalicji CDU/CSU–SPD – rządów dwóch partii mających przeciwstawne poglądy na szereg problemów UE (zwłaszcza strefy euro i polityki obronnej) i jednocześnie znajdujących się w coraz głębszym kryzysie (spadek poparcia, rozdrobnienie systemu partyjnego). To bardzo niekorzystne warunki do sprawowania przywództwa, wyznaczania nowych ścieżek integracji i formułowania niekonwencjonalnych, związanych z wymogami chwili propozycji.
Trzymając się metafory van Middelaara, Niemcy znacznie lepiej czują się w świecie zdominowanym przez „politykę reguł” niż w nieprzejrzystej rzeczywistości „polityki wydarzeń”. Nie mniej ważnym powodem tego stanu rzeczy jest fakt, że reguły, według których funkcjonowała dotąd Unia i jej polityki, zostały ustalone przy istotnym udziale samych Niemiec i dobrze odpowiadają ich wyobrażeniom, interesom oraz kulturze politycznej. Unia w dzisiejszym kształcie jest w dużej mierze „niemiecka”. Przykłady? Po pierwsze, konstrukcja unii walutowej zapisana w traktatach odzwierciedla niemiecką ortodoksję w polityce gospodarczej (zakaz bailoutu, mandat Europejskiego Banku Centralnego wzorowany na Bundesbanku, brak wspólnych obligacji europejskich, nacisk na konwergencję i konkurencyjność). Po drugie, polityka azylowa (konwencja dublińska) przerzuca odpowiedzialność za przyjmowanie uchodźców de facto na kraje Południa. Po trzecie, indolencja UE w sprawach polityki bezpieczeństwa jest odzwierciedleniem m.in. niemieckiej wstrzemięźliwości w sprawach militarnych.
Ta kompatybilność niemieckiego modelu państwa i polityki z kształtem obecnej Unii jest bardzo ważnym powodem, dla którego Niemcom niełatwo jest wejść na ścieżkę reform. Kryzys UE w istocie jest bowiem kryzysem „niemieckiej’” Europy. Wszystkie dyskutowane dzisiaj na szczeblu unijnym (i proponowane przez Paryż) projekty zmian w konstrukcji i polityce UE – będące odpowiedzią na kryzysy i nowe wyzwania – wymagają od Niemiec rewizji nie tylko narodowych interesów, lecz całych tradycji politycznych i ekonomicznych, na których powojenne Niemcy zbudowały swoją tożsamość i sukces. Dotyczy to zwłaszcza sfery wspólnej waluty i polityki bezpieczeństwa.
czytaj także
Pomysły na naprawę strefy euro, nie tylko francuskie, lecz także te przedstawiane w raportach unijnych instytucji i think tanków, zawierają w większości propozycje będące anatemą dla filozofii „modelu niemieckiego”. Wystarczy wymienić nacisk na inwestycje zamiast fetyszu dyscypliny budżetowej, elementy unii transferowej, wreszcie aktywną rolę EBC w stymulowaniu gospodarki (a nie tylko dbanie o stabilność pieniądza). Nie inaczej jest z działaniami na rzecz wzmocnienia europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Dyskusje nad rozwojem struktur i mechanizmów prowadzących do użycia wojskowych zdolności interwencyjnych przez UE są wysoce niewygodne dla Berlina. W niemieckiej kulturze strategicznej traktuje się bowiem wymiar militarny jako zło konieczne, a nie podstawowy instrument polityki bezpieczeństwa.
Jest oczywiste, że zmiany zachodzące w UE w ostatnich latach oznaczały pod wieloma względami odchodzenie od niemieckich dogmatów – obrona europejskiego status quo przez Niemcy niekoniecznie kończy się sukcesem. Niemniej to napięcie między kierunkiem zmian w Unii a przywiązaniem Berlina do sposobu, w jaki działała ona do tej pory, jest bardzo wyraźne. I to ono stanowi klucz do zrozumienia miejsca, w którym znalazły się dzisiaj stosunki francusko-niemieckie i cała Unia.
Good Bye, Merkel! Koniec Niemiec, jakie znamy [rozmowa z Burasem]
czytaj także
Nowy układ współrzędnych, w jakim znalazła się Unia, jest dla współpracy Francji i Niemiec testem, jakiego dotąd nie było, może z wyjątkiem okresu zjednoczenia Niemiec i decyzji o wprowadzeniu wspólnej waluty. Odmienność perspektyw, strategii i politycznych instynktów między oboma krajami jest w dużej mierze przyczyną aktualnego paraliżu decyzyjnego w UE.
Napięcie między kierunkiem zmian w Unii a przywiązaniem Berlina do sposobu, w jaki działała ona do tej pory, jest bardzo wyraźne. I to ono stanowi klucz do zrozumienia miejsca, w którym znalazła się dzisiaj Unia.
Pogłębia go jeszcze fakt, na który zwraca uwagę ekspertka Francuskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (IFRI) Barbara Kunz, że „Francja chce przewodzić [w UE], ale nie ma popleczników. Niemcy zaś mają potencjalnych zwolenników, ale nie chcą przewodzić”. Ambitne pomysły zgłaszane przez Emmanuela Macrona nie spotykają się takim poparciem w innych krajach UE, które pozwoliłoby im zyskać masę krytyczną. Pod tym względem Niemcy sytuują się raczej w środkowym nurcie poglądów na przyszłość UE, ale ich ostrożność i wstrzemięźliwość nie pozwala na wyjście poza politykę status quo.
Strefa euro: góra, która urodziła mysz
Reforma strefy euro była bodaj największym i najbardziej ambitnym projektem europejskim Macrona, do którego realizacji prezydent Francji zamierzał przekonać Niemcy. Wierzył on, że jego gotowość do reform wewnętrznych, zwłaszcza rynku pracy i polityki socjalnej, które zwiększą konkurencyjność francuskiej gospodarki, będzie wystarczającym argumentem do przezwyciężenia oporu Berlina.
Deklaracja z Mesebergu, nakreślająca wspólną francusko-niemiecką wizję refom, nie była, co prawda, przełomem na miarę francuskich oczekiwań. Oba kraje znalazły się jednak mniej więcej w połowie drogi, jeśli chodzi o uwzględnienie ich odmiennych preferencji. Ale nawet tamte postanowienia nie zostały dotąd zrealizowane.
czytaj także
Oczywiście, reforma strefy euro uzgodniona na szczycie UE w grudniu 2018 roku to największa zmiana w funkcjonowaniu wspólnej waluty od kryzysu z lat 2010–2015. W istocie odsuwa ona jednak najważniejsze decyzje na przyszłość. Nie zostały przyjęte żadne ustalenia dotyczące wspólnego systemu gwarancji depozytów bankowych, do czego parły Komisja, EBC i Francja – przy twardym sprzeciwie Niemiec. Berlin boi się bowiem, że to niemieccy podatnicy będą ponosić koszty błędów w zarządzaniu bankami w innych krajach.
Ważną poruszoną wtedy kwestią było wzmocnienie wiarygodności unii bankowej poprzez możliwość udostępnienia linii kredytowych Europejskiego Mechanizmu Stabilności na użytek Jednolitego Mechanizmu Likwidacyjnego (czyli procedury uporządkowanej upadłości banków). Wygląda jednak na to, że wprowadzenie tego mechanizmu w życie zajmie jeszcze kilka dobrych lat – właśnie ze względu na niemiecki warunek uprzedniej redukcji „złych długów” w bankach strefy euro.
Z punktu widzenia Francji największą porażką były jednak postanowienia dotyczące budżetu strefy euro. Paryżowi zależało na dużym, osobnym (tzn. wyłączonym z budżetu UE) funduszu, którego celem byłaby stabilizacja (poprzez inwestycje, czyli wydatki) strefy euro w sytuacjach kryzysowych grożących załamaniem gospodarczym, ale żaden z tych warunków nie został spełniony. Holenderski minister finansów, jeden z największych oponentów tego pomysłu, mówił, że idea budżetu strefy euro miała z początku rozmiary słonia, a została z biegiem czasu zmniejszona do wielkości myszy, którą ostatecznie zamknięto w klatce… Zgodnie z wyobrażeniami niemieckimi (oraz krajów Europy Północnej) budżet strefy euro będzie jedynie częścią „dużego” unijnego budżetu, jego rozmiary będą bardzo skromne (ok. 17 mld euro na 7 lat), pieniądze zaś wydatkowane nie na inwestycje, lecz na promowanie „konwergencji i konkurencyjności”.
Unia suwerenna w dziedzinie obrony?
Wysiłki na rzecz pogłębienia europejskiej współpracy w polityce bezpieczeństwa to drugi ważny obszar będący źródłem francusko-niemieckich frustracji. Oba kraje zdają się podzielać opinię, że Unia powinna mieć większe możliwości autonomicznego działania w sytuacjach, gdy nie może liczyć na Stany Zjednoczone, a pogłębiona integracja (wojskowa i przemysłów obronnych) to właściwe remedium na nieracjonalny charakter krajowych wydatków zbrojeniowych i słabość zdolności wojskowych w UE. Niemniej na poziomie konkretnej polityki ich drogi diametralnie się rozchodzą.
czytaj także
Dla Niemiec postęp integracji w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony ma przede wszystkim charakter polityczny: działania w tym zakresie mają służyć wzmocnieniu politycznej spoistości Unii, której kraje członkowskie mają coraz mniej wspólnych projektów. Francji przyświeca zgoła odmienny cel: chodzi o stworzenie rzeczywistych zdolności do reagowania militarnego (zwłaszcza tam, gdzie Francja widzi zagrożenia, czyli w południowym sąsiedztwie UE), z wykorzystaniem potencjału tych krajów, które są do tego zdolne i chętne. Te odmienne priorytety kształtowały podejście obu krajów do inicjatyw podejmowanych przez UE w ostatnich latach – i stanowią o fiasku niemiecko-francuskiego przywództwa w tym obszarze.
Dla Niemiec postęp integracji w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony ma przede wszystkim charakter polityczny. Francji chodzi o stworzenie rzeczywistych zdolności do reagowania militarnego.
W grudniu 2017 roku 25 krajów Unii podpisało deklarację o utworzeniu PESCO, czyli stałej współpracy strukturalnej. To niewątpliwie największy dotąd krok w kierunku pogłębienia integracji w dziedzinie obrony. Na PESCO składa się fundusz obronny, z którego będą finansowane projekty zbrojeniowe o znaczeniu ogólnoeuropejskim, przegląd zdolności wojskowych krajów UE służący lepszej koordynacji planowania ich rozwoju, a także szereg konkretnych projektów współpracy w dziedzinie logistyki, polityki przemysłowej czy współdziałania sił zbrojnych.
W przyjętym kształcie „inkluzywnej i ambitnej” współpracy PESCO bliskie jest więc wyobrażeniom Berlina, odległe zaś od ambicji francuskich. Wartość ściśle militarna PESCO jest bowiem znikoma, a jego inkluzywność ogranicza efektywność (w imię dbania o polityczną jedność UE Niemcy forsowały włączenie do tej współpracy nawet tak sceptycznych krajów jak Polska).
Zgodnie z niemieckimi wyobrażeniami PESCO służyć ma bowiem w dłuższej perspektywie wzmacnianiu europejskich zdolności wojskowych, nie ma natomiast żadnego znaczenia z punktu widzenia potencjalnych interwencji wojskowych na wypadek nagłych zagrożeń.
To właśnie dlatego w swoim przemówieniu na Sorbonie jesienią 2017 roku Macron wystąpił z innym pomysłem z zakresu polityki obronnej: stworzenia Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej (EI2), która stanowiłaby platformę współdziałania najbardziej chętnych i gotowych. Nie ma być ona projektem unijnym, lecz formą współpracy międzyrządowej otwartej także na współpracę np. z Wielką Brytanią po jej wyjściu z UE. Powołana do życia w czerwcu 2018 roku, nie ma sztywnych ram instytucjonalnych ani budżetu, nie mówiąc o wspólnych siłach zbrojnych. Celem jest koordynacja myśli strategicznej, wymiana informacji oraz interakcja przedstawicieli wojsk zainteresowanych stron, która służyć ma przygotowaniu do wspólnych reakcji w razie sytuacji kryzysowych.
Niemcy przystąpiły do inicjatywy Macrona, ale pozostają sceptyczne (podobnie jak wiele innych krajów) co do jej sedna i zakresu. Berlin obawia się, że tworzenie tak elitarnego klubu w dziedzinie obrony będzie rozsadnikiem jedności UE i konkurencją dla PESCO. Wątpliwości budzi też fakt, że Francja wyraźnie skupia się na zagrożeniach z południa, zaniedbując inne obszary, oraz daje priorytet zdolnościom interwencyjnym (poza Europą), nie wspominając w zasadzie w ogóle o odstraszaniu konwencjonalnym (potrzebnym do obrony samego terytorium UE). Ale różny jest także stopień ambicji obu krajów. Niemcy zdają się usatysfakcjonowane skromnymi postępami w ramach PESCO, podczas gdy dla Macrona zmiana jakościowa za pomocą EI2 jest priorytetem politycznym.
Apel Macrona o europejskie odrodzenie nie może zostać bez odpowiedzi
czytaj także
Na tym nie koniec francusko-niemieckich rozbieżności w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Obszarem generującym najwięcej napięć są kwestie eksportu uzbrojenia i narodowych kryteriów, według których może on się odbywać. Jest to kluczowa sprawa z punktu widzenia ambicji „wspólnej europejskiej obrony”, której elementem ma być integracja i współpraca przemysłów zbrojeniowych różnych krajów członkowskich. Francja i Niemcy odgrywają w niej czołową rolę.
Tymczasem różnice między nimi są znaczące, zagrażając powodzeniu wspólnych projektów zbrojeniowych. Nie chodzi tylko o to, że niemieckie regulacje są bardziej restrykcyjne, a opór w klasie politycznej (zwłaszcza na lewicy) tego kraju wobec zawierania kontraktów z krajami autorytarnymi lub uwikłanymi w konflikty zbrojne – większy. Przypomnijmy, że w styczniu 2019 roku SPD zablokowała przygotowany kompromis w tej sprawie.
Ze strony francuskiej największe zastrzeżenia budzi jednak nieprzewidywalność Berlina, zdolnego wycofać się z wcześniej zawartych porozumień. W marcu 2019 roku francuska ambasador posunęła się do bezprecedensowego kroku i w publicznie ogłoszonym tekście skrytykowała Niemcy za ich postawę podważającą zaufanie do wzajemnej współpracy.
Nowa strategia Paryża
Także w marcu 2019 roku nowa szefowa CDU Annegret Kramp-Karrenbauer opublikowała tekst w „Die Welt”, w którym odniosła się do wcześniejszych propozycji zmian w UE zgłaszanych przez Macrona (m.in. w głośnym liście skierowanym do obywateli UE przed wyborami do Parlamentu Europejskiego). „Centralizm europejski, etatyzm europejski, uwspólnotowienie długów, europeizacja systemów społecznych i płacy minimalnej byłyby fałszywą drogą“ – napisała Kramp-Karrenbauer, kładąc za to nacisk na wyrównywanie różnic gospodarczych między krajami drogą poprawy konkurencyjności.
Podczas gdy sprzeciw Niemiec wobec tych konkretnych pomysłów Macrona nie był zaskoczeniem, to już fakt, że niemiecka odpowiedź nie zawierała żadnych (!) nowych, konstruktywnych pomysłów, odebrany został jako wyjątkowo niedyplomatyczne odrzucenie francuskiej inicjatywy naprawy UE. Dla Paryża tak wyrażone stanowisko Niemiec było rozczarowaniem, które, jak się zdaje, doprowadziło Francuzów do zmiany strategii w UE.
Dla otoczenia Macrona tekst Kramp-Karrenbauer stał się bowiem sygnałem, że Francja zbyt jednoznacznie, jak pisał jego doradca Shahin Vallée w kwietniu 2019 roku na łamach „Guardiana”, postawiła wyłącznie na Niemcy, zaniedbując inne kraje. Korekta tej polityki została dokonana szybko. W wygłoszonym w końcu sierpnia br. przemówieniu dla ambasadorów Macron podkreślał, że odwiedził w ostatnim czasie 20 krajów (nie było wśród nich Polski), z których część nie gościła francuskiego prezydenta od wielu lat.
Tradycyjne francuskie (ale także niemieckie) podejście zakładało dotąd, że to znalezienie porozumienia na osi Paryż–Berlin powinno być punktem wyjścia do działań na poziomie UE i pozyskiwania poparcia u reszty krajów. To się jednak zmienia, gdyż model stracił swoją skuteczność. Macron po dwóch latach prób nie wierzy już, że wspólna francusko-niemiecka inicjatywa, jaką planował w przemówieniu na Sorbonie, legnie u podstaw wielkiej reformy Unii Europejskiej. Kwestia reformy strefy euro została przecież do odwołania (czytaj: zmiany rządu w Berlinie?) zawieszona na kołku.
czytaj także
Nowe podejście nie polega jednak na odwrocie od partnerstwa z Niemcami czy prowadzeniu przez Francję polityki skierowanej przeciwko Berlinowi. Opiera się raczej na przekonaniu, że sojusz z Niemcami jest warunkiem koniecznym do przeprowadzenia jakichkolwiek zmian w Europie, ale nie wystarczy, by plan ten uczynić możliwym. Co więcej, oddziaływanie na Berlin wymaga innych metod niż utarte ścieżki tandemu francusko-niemieckiego. W ostatnich miesiącach widać, że Francja próbuje innej drogi: budowania nacisku na Berlin poprzez jednostronne działania lub formowanie koalicji z innymi państwami w istotnych dla Paryża sprawach, co stawia niejako Berlin przed faktem dokonanym.
Francja próbuje naciskać na Berlin poprzez jednostronne działania lub formowanie koalicji z innymi państwami, co stawia niejako Berlin przed faktem dokonanym.
Przykładów takich inicjatyw było co najmniej kilka. Przed szczytem UE w maju 2019 roku Francja razem z wieloma innymi krajami (głównie Europy Północnej) podpisała wspólne stanowisko opowiadające się za zaostrzeniem celów klimatycznych UE tak, aby w 2050 Unia stała się gospodarką bezemisyjną.
Niemiec nie było wśród sygnatariuszy apelu, a według Berlina nie były nawet poinformowane o inicjatywie. Była ona w dużej mierze konsekwencją zbliżenia Francji i Holandii w kontekście zmieniającej się równowagi sił w UE po brexicie oraz planowej współpracy liberalnych przywódców obu krajów (Macrona i Rutte) w wyborach europejskich. Ale była to też udana próba nawiązania bliższych relacji z krajami skandynawskimi, które podobnie jak Macron są zwolennikami ambitnej polityki klimatycznej. Niemcy zostały więc postawione przed faktem dokonanym. Kilka tygodni później, nolens volens, zgłosiły swoje poparcie dla tego pomysłu.
Brak jest też francusko-niemieckiego konsensusu w sprawie unijnego podatku cyfrowego. Ponieważ uderzyłby on przede wszystkim w firmy amerykańskie, Niemcy obawiają się odwetu USA w formie np. zwiększonych ceł na niemiecki przemysł samochodowy. Niemieckie obawy nie powstrzymały jednak Macrona od wprowadzenia takiego podatku we Francji – ani od bilateralnych rozmów na ten temat z Trumpem podczas szczytu G7 w Biarritz. Także tym razem Berlin został pominięty.
Ten nowy model uprawiania polityki przez Paryż widoczny jest także w innych przypadkach: groźbach sprzeciwu wobec umowy z Mercosur (w odwecie za brak współpracy Bolsonaro w kwestii wypalania lasów Amazonii), polityce wobec Rosji, polityce obronnej. Podczas gdy w ubiegłych latach to Merkel była kluczowym graczem nadającym ton Unii, dzisiaj kanclerz Niemiec szybkim krokiem schodzi ze sceny, pozostawioną zaś po niej pustkę stara się wypełnić Macron. Dla stosunków między Francją i Niemcami i dla roli tego tandemu w Unii oznacza to głęboką zmianę.
Co dalej?
Wiele wskazuje na to, że nowy układ nie jest zjawiskiem przejściowym, lecz będzie wpływał na politykę europejską przez najbliższe lata. Świadczy o tym sytuacja polityczna w Niemczech, gdzie albo dojdzie wiosną do nowych wyborów, albo też kontynuowana będzie aktualna koalicja wzajemnie blokujących się CDU/CSU i SPD. Znaczy to tyle, że w 2020 roku (a może i dłużej) trudno liczyć na powrót Niemiec do gry i nowe, śmiałe inicjatywy. Tym bardziej że ich sytuacja gospodarcza się pogarsza, zostawiając politykom coraz węższe pole manewru.
Berlin siłą bezwładu bronić będzie więc dalej status quo, gdyż każda poważniejsza zmiana w UE (polityka podatkowa, strefa euro, obrona, polityka przemysłowa…) wymagałaby nie tylko politycznej energii, lecz także rewizji zasad bardzo głęboko zakorzenionych w niemieckim modelu gospodarczym i kulturze politycznej. W tej chwili Niemcy nie są jeszcze do tego zdolne.
czytaj także
Czy Francja będzie w stanie wymusić na Berlinie istotną korektę kursu za pomocą koalicji okrążającej lub omijającej Niemcy, jest również wątpliwe. Macron stoi w swoich wysiłkach u początku drogi. Zmiana rządu we Włoszech stwarza dla niego szansę na pozyskanie ważnego partnera, ale by przewodzić Europie, Francja nie może być tylko liderem „Południa”. Brak masy krytycznej wystarczającej do realizacji jego celów łagodzi więc irytację Berlina. Kluczowy projekt Macrona, czyli reforma strefy euro, został odłożony na półkę. O dynamice politycznej w UE decydować będą raczej działania w innych obszarach: polityce przemysłowej, polityce podatkowej (podatek cyfrowy, podatek węglowy), polityce klimatycznej, a także obronnej.
O dynamice politycznej w UE decydować będą działania w polityce przemysłowej, polityce podatkowej, klimatycznej i obronnej.
Niemniej kryzys francusko-niemieckiego tandemu stwarza dla Unii ryzyko. Akcjonizm Macrona i jego skłonność do jednostronnych działań (zarówno z konieczności, jak i z „gaullistowskiego” nawyku), które nie są w konstruktywny sposób miarkowane przez pasywny Berlin, w poważny sposób naruszają równowagę w Europie. Dotychczas względna „hegemonia” Niemiec była przyczyną reformatorskiego zastoju, ale też gwarancją stabilności i spójności unijnego systemu, natomiast przywództwo Francji może prowadzić do jego rozhuśtania i nowych podziałów.
Pomimo podpisania przez Niemcy i Francję na początku 2019 roku symbolicznego układu akwizgrańskiego – w nawiązaniu do słynnego układu elizejskiego z 1963 roku – budowa nowej karolińskiej Europy jest bardziej odległa niż kiedykolwiek. To z jednej strony dobra wiadomość dla państw takich jak Polska, które zawsze obawiały się dominacji tych dwóch wielkich krajów.
czytaj także
Ta sytuacja stawia jednak Warszawę przed trudnymi decyzjami. Status quo symbolizowane przez Niemcy nie jest adekwatną odpowiedzią na problemy Europy. Jednocześnie wiele pomysłów i sposób działania Macrona są trudne do zaakceptowania. Polska mogłaby i powinna być jednym z tych krajów, które popychać będą Niemcy do większej aktywności w celu stworzenie konstruktywnej – nie blokującej – przeciwwagi dla Paryża. Wzrost zainteresowania Berlina współpracą z krajami Europy Środkowo-Wschodniej jest w ostatnich miesiącach wyraźny. Ale przeszkody, wynikające głównie z polityki wewnętrznej, są na tyle duże, że szanse takiej koalicji na odgrywanie pozytywnej roli w UE są dzisiaj mocno ograniczone.
**
Piotr Buras jest dyrektorem Warszawskiego Biura Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych (ECFR).
Artykuł powstał w związku z seminarium w ramach cyklu „Zmiana kursu, przyspieszenie czy katastrofa? Niemiecki okręt na unijnym morzu a polskie dylematy w Europie”, organizowanego przy współpracy z Fundacją im. Róży Luksemburg. Artykuł na spotkaniu 7 października br. komentowali dr Agnieszka Cianciara oraz Adam Traczyk.
