Decyzja Komisji Europejskiej to ważny krok wobec postępującej autokratyzacji Węgier. Lata bezczynności pozwoliły Orbánowi zbudować kleptokratyczny reżim wykorzystujący unijne fundusze jako instrumenty dla utrzymania stabilności struktury władzy. Zamrożenie środków może zachwiać tym modelem.
W niedzielę 18 września Komisja Europejska podjęła przełomową decyzję w sprawie kolejnego kroku wobec węgierskich naruszeń praworządności. Unijna władza wykonawcza zarekomendowała zawieszenie znacznej części funduszy UE w związku z nieprawidłowościami w ich wydatkowaniu.
To pierwszy przypadek, w którym wprowadzony na początku 2021 roku mechanizm warunkowości może pokazać zęby. Co ciekawe, decyzja kolegium komisarzy zapadła jednogłośnie, czyli formalnie sprzeciwu nie zgłosili komisarze z Węgier i Polski, Olivér Várhelyi i Janusz Wojciechowski.
Demografia, migracja i gender to zdaniem Orbána główne wyzwania stojące przed Węgrami
czytaj także
Czym jest mechanizm warunkowości budżetowej?
Decyzję Komisji Europejskiej należy postrzegać przez pryzmat działań podjętych w ramach sprzeciwu wobec naruszeń praworządności w państwach członkowskich, w szczególności w Polsce i Węgrzech. Dzięki tzw. rozporządzeniu w sprawie warunkowości Unia dysponuje środkami, które wspierają ją w tej walce.
Gdy naruszenia zasad państwa prawnego zagrażają interesom finansowym UE, czyli przykładowo istnieje duże ryzyko defraudacji funduszy unijnych, rozporządzenie zapewnia możliwość zdecydowanych działań w celu ochrony budżetu, takich jak zawieszenie płatności do danego kraju członkowskiego czy wprowadzenie korekt finansowych. Mimo skarg Węgier i Polski Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał ten mechanizm za zgodny z traktatami unijnymi.
W kwietniu 2022 roku właśnie ten mechanizm oficjalnie uruchomiono wobec Węgier. Niedzielna decyzja została zatem podjęta po kilkumiesięcznym dialogu, podczas którego Komisja przedstawiła swoje obawy w kontekście wykorzystania funduszy unijnych. Węgierska strona miała też szansę przedstawić swoje propozycje rozwiązań wskazanych problemów.
Dlaczego mechanizm został zastosowany wobec Węgier?
Rząd Orbána wielokrotnie starał się pokazać działania Brukseli jako akty walki z narodową suwerennością i węgierskim konserwatyzmem. Ministra sprawiedliwości Judit Varga nazwała je nawet wprost „szantażem politycznym” i „polowaniem na czarownice”.
Nie da się przy tym ukryć, że wiele decyzji Budapesztu rzeczywiście jest sprzecznych z unijną agendą. Potwierdza to zresztą zeszłotygodniowe głosowanie Parlamentu Europejskiego, w którym przyjęto sprawozdanie podkreślające „celowe i systematyczne wysiłki rządu węgierskiego zmierzające do podważenia podstawowych wartości Unii zapisanych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej”. Zatem mimo oczywistej zasadności zarzutów wobec rządu Orbána spór na linii Bruksela–Budapeszt nie jest jedynie figurą retoryczną.
Węgierska opozycja zapomniała, że wyborcy chcą lepszego życia
czytaj także
Jednocześnie należy podkreślić, że rekomendacja wstrzymania wypłaty ma obiektywne przesłanki. Komisja uzasadniała swoją decyzję koniecznością „ochrony budżetu i interesów finansowych UE”. Przykłady niewłaściwego zarządzania i nadużyć w zakresie wykorzystania funduszy unijnych sięgające ponad dekadę wstecz sprawiają, że trudno uznać to stanowisko za niezasadne.
Rząd węgierski został ukarany grzywną w wysokości 1,5 mld euro w ramach korekt finansowych już na zakończenie wieloletnich ram finansowych na lata 2007–2013, a więc na długo, zanim zaostrzył się konflikt z Brukselą. Od tamtej pory Węgry nie tylko nie wdrożyły mechanizmów, które zwiększyłyby transparentność i uczciwość przetargów publicznych, ale wykorzystały je do zbudowania systemu opartego na klientelizmie i nepotyzmie.
Jak wskazują analizy węgierskich zamówień publicznych, w latach 2011–2021 prawdopodobieństwo wygrania przetargu było kilkukrotnie wyższe dla firm związanych z partią rządzącą niż dla tych bez podobnych powiązań. Plagą są przetargi, w których bierze udział tylko jeden, często z góry ustalony, oferent.
W latach 2015–2019 Węgry były również przedmiotem najwyższego wskaźnika dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości. Takie wnioski wyciągnięto wobec prawie 4 proc. płatności – ponad siedmiokrotnie częściej niż w przypadku drugiej w tym niechlubnym rankingu Słowacji.
Budapeszt i wtórująca mu Warszawa mogą starać się przedstawiać unijne starania jako walkę ideologiczną. Jednak praworządność w kontekście funduszy UE nie jest, jak mogłoby się wydawać, abstrakcyjnym pojęciem. Istnieje wiele dowodów na systemowy charakter korupcji i wykorzystywanie tych funduszy jako narzędzia politycznego wpływu. Dlatego batalia o praworządność to bardzo konkretna walka o to, aby unijne środki poprawiały jakość życia obywatelek i obywateli Węgier, a nie wzbogacały kieszenie węgierskich oligarchów.
Co zarekomendowała Komisja Europejska?
Komisja Europejska zaleciła zawieszenie 65 proc. środków, które miały trafić do Węgier w ramach trzech programów operacyjnych polityki spójności w latach 2021–2027. Proponowana blokada dotyczy obszarów, które w dużym stopniu opierają się na zamówieniach publicznych i są tym samym najbardziej podatne na korupcję w węgierskim wykonaniu.
Zagrożone są zatem środki, które w teorii miały być przeznaczone na ochronę środowiska i zwiększenie efektywności energetycznej, rozbudowę zintegrowanego transportu czy rozwój terytorialny. Należy przy tym pamiętać, że ze względu na systemową korupcję prawdopodobnie nigdy nie spełniłyby swojej funkcji. Zgodnie z szacunkami Komisji Węgry mogą stracić nawet 7,5 mld euro, czyli mniej więcej jedną trzecią środków przewidzianych dla kraju w ramach unijnej polityki spójności do 2027.
Co dalej?
Ostateczna decyzja w sprawie blokady środków zależy od Rady Unii Europejskiej, która standardowo ma miesiąc na ustosunkowanie się do propozycji Komisji. Czas ten może zostać wydłużony maksymalnie o kolejne dwa miesiące. Dla przyjęcia rozwiązania konieczne jest osiągnięcie większości kwalifikowanej w głosowaniu Rady, czyli realizacji zasady „podwójnej większości”.
W uproszczeniu procedura wymaga spełnienia dwóch warunków: propozycja musi otrzymać poparcie 55 proc. państw członkowskich (w praktyce 15 z 27 państw), a państwa głosujące „za” powinny reprezentować co najmniej 65 proc. populacji Unii Europejskiej.
Polityczne piekło nad Dunajem. Cała opozycja nie dała rady Orbánowi
czytaj także
Premier Mateusz Morawiecki już zapowiedział, że „Polska będzie z całą mocą przeciwstawiała się jakimkolwiek działaniom instytucji europejskich, które mają zamiar w sposób nieuprawniony pozbawić środków jakiekolwiek kraje członkowskie, w tym przypadku w szczególności Węgry”. Warszawa i Budapeszt łącznie reprezentują mniej niż 11 proc. ludności Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę, że propozycja powinna dostać poparcie największych unijnych krajów, do zapewnienia mniejszości blokującej (co najmniej czterech członków Rady reprezentujących ponad 35 proc. obywateli UE) droga jest daleka. Dlatego wydaje się mało prawdopodobne, żeby Węgrom udało się zatrzymać blokadę na drodze głosowania.
Propozycja Komisji zostawia jednak furtkę dla kompromisu. Jak podkreślał unijny komisarz ds. budżetu i administracji Johannes Hahn, w ostatnich tygodniach Węgry poczyniły kroki we właściwym kierunku i zobowiązały się do przyjęcia 17 środków zaradczych, które „w teorii mogłyby umożliwić rozwiązanie problemów opisanych w zgłoszeniu”. Przewidziane jest m.in. utworzenie nowego zespołu zadaniowego ds. korupcji, angażującego organizacje pozarządowe, zmiana Kodeksu karnego w celu umożliwienia sądowej kontroli decyzji prokuratorskich czy wzmocnienie współpracy z Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Szansą dla rządu Orbána może być zatem przekonanie Komisji i krajów członkowskich o autentyczności woli reformy. Do tego konieczne są jednak legislacja oraz skuteczne wdrożenie przewidzianych środków.
Czy decyzja Komisji może przynieść pozytywne rezultaty?
Decyzja Komisji to ważny krok wobec postępującej autokratyzacji Węgier. Lata bezczynności pozwoliły Orbánowi zbudować kleptokratyczny reżim, wykorzystujący unijne fundusze jako instrumenty dla utrzymania stabilności struktury władzy. Zamrożenie środków, odbierając reżimowi możliwość używania ich do wynagradzania sprzyjających mu wpływowych osób i faworyzowanych regionów, może zachwiać tym modelem.
Warto podkreślić, że groźba zamrożenia środków unijnych dotknęła reżim Orbána we wrażliwym momencie. Rosnące koszty energii i dwucyfrowa inflacja, słaby forint oraz spowalniająca gospodarka stanowią spore wyzwanie dla węgierskiego rządu. Wobec pogarszającej się sytuacji ekonomicznej Fidesz zdecydował się nawet na porzucenie swojej sztandarowej polityki dotowania cen mediów, która w dużej mierze przyczyniła się do zwycięstwa w wyborach w 2014 roku.
Budapeszt ma zatem silną motywację, aby podjąć reformy i odblokować dostęp do unijnych funduszy. Zwłaszcza że gra toczy się również o dostęp do pieniędzy z Funduszu Odbudowy. Ze względu na nieprawidłowości Komisja nadal nie zatwierdziła węgierskiego Krajowego Planu Odbudowy o wartości prawie 5,8 mld euro.
Europa powinna była słuchać Polski. Teraz Polska powinna posłuchać Europy
czytaj także
Nie należy jednak cieszyć się przedwcześnie. Przede wszystkim przewidziane środki zaradcze zamiast systemowych reform mogą przynieść utworzenie nowych fasadowych instytucji, które wciąż będą politycznie podporządkowane obecnej władzy. Istnieje ryzyko, że Komisja lub kraje członkowskie, chcąc załagodzić wewnątrzunijny konflikt, uznają te zmiany za wystarczające.
Jednocześnie, nawet jeśli Węgry podejmą się rzeczywistych reform, ograniczenie nieprawidłowości w zakresie funduszy unijnych to zaledwie wierzchołek góry lodowej. Ponad dekada rządów Fideszu to demontaż demokratycznych instytucji w wielu innych obszarach. Reżim Orbána nie będzie zainteresowany ich dobrowolną odbudową. Unia natomiast na ten moment ma ograniczone narzędzia do wyegzekwowania takich reform.
**
Dorota Kolarska – studentka programu IMESS na UCL School of Slavonic and East European Studies. Absolwentka Philosophy, Politics and Economics na Uniwersytecie Oksfordzkim. Stypendystka Transatlantic Future Leaders Forum w Kongresie Amerykańskim. Dla Komisji Europejskiej analizowała skuteczność Umów Stowarzyszeniowych Unii Europejskiej z Gruzją i Mołdawią. Zajmuje się tematyką demokratyzacji i metod przetrwania reżimów autorytarnych.
