Kiedy instytucje publiczne organizują przetarg, muszą wymagać od firm zewnętrznych zatrudniania pracowników na podstawie umów o pracę. Nie mają za to obowiązku dbać, żeby pracownicy ci zarabiali więcej niż minimalna stawka godzinowa. Czy można to zmienić? Jest taka instytucja, która postanowiła spróbować.
Partie polityczne piszą programy wyborcze, a my piszemy niezbędnik gospodarczy na czas po wyborach. W tym cyklu przyglądamy się politykom publicznym, rozwiązaniom, dzięki którym państwo jest sprawiedliwe, nowoczesne, cywilizowane. Skupiamy się na politykach publicznych, na rozwiązaniach ekonomicznych. Wyjaśniamy, jakie podatki, regulacje rynku pracy, ochrony zdrowia czy finansowania kultury są nam potrzebne dziś.
**
W październiku 2016 roku przeprowadzono w polskim prawie oczekiwaną od lat reformę prawa zamówień publicznych. Polegała ona na nałożeniu na instytucje publiczne obowiązku, aby organizując przetarg publiczny (stosując outsourcing) wymagały od firm zewnętrznych, w określonych przez Kodeks pracy sytuacjach, obowiązku zatrudniania pracowników na podstawie umów o pracę.
Reforma ta była odpowiedzią na postulaty związków zawodowych (przede wszystkim Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, NSZZ „Solidarności”, Forum Związków Zawodowych oraz OZZ „Inicjatywy Pracowniczej”), a także, organizacji pracodawców, którzy sprzeciwiali się nieuczciwej konkurencji niskimi kosztami pracy (Federacji Pracodawców RP).
Zmiana stanowiła odpowiedź na problem powszechności stosowania umów cywilnoprawnych (umów zlecenia lub umów o dzieło) przez firmy zewnętrze ochraniające lub sprzątające państwowe urzędy. W praktyce wejście w życie reformy oznaczało, że instytucje zamawiające usługi ochrony lub sprzątania zostały zobowiązane do wzięcia na siebie większej niż dotychczas odpowiedzialności za warunki pracy pracowników z outsourcingu i stawianie wymogu dotyczącego umów o pracę, gdy usługi te spełniały przesłanki stosunku pracy, tzn. były świadczone w określonym miejscu, czasie oraz pod kierownictwem.
czytaj także
Ponad obowiązek wymagania od wykonawców zatrudniania na podstawie umów o pracę, nowe prawo nie nałożyło na urzędy publiczne żadnych innych, dodatkowych obowiązków, np. dotyczących wysokości wynagrodzenia pracowników firm zewnętrznych. W konsekwencji, zatrudniając ochroniarzy i osoby sprzątające na podstawie umów o pracę, firmy zewnętrzne są zobowiązane do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.
Jak pokazuje doświadczenie, regułą jest wynagradzanie ochroniarzy/portierów oraz osób sprzątających płacą równą minimalnej, a branże te należą w Polsce do jednych z najniżej opłacanych. Na wynagrodzenie wyższe niż minimalne mogą liczyć tylko niektórzy ochroniarze, na których ciąży szczególna odpowiedzialność, taka jak ochrona konwojów różnego rodzaju mienia – pieniędzy, cennych przedmiotów, ale także ludzi.
Czy da się jakoś zaradzić temu, że choć ochroniarz czy sprzątaczka mają umowę o pracę, to zarabiają najniższa krajową? Przyjrzyjmy się temu, jak to robi Poznań. W mieście instytucja zamawiająca usługi ochrony, mimo braku obowiązku prawnego, promowała w przetargu wynagrodzenie ochroniarzy wyższe niż minimalne. Jak do tego doszło?
Dobra praktyka Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych w Poznaniu
Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych w Poznaniu (ZKZL) odpowiada za mieszkaniowy zasób gminy oraz lokale wykorzystywane do innych celów, których gmina jest właścicielem lub współwłaścicielem.
Czynności związane z gospodarowaniem komunalnym zasobem lokalowym ZKZL wykonuje z udziałem jednostek zewnętrznych, m.in. zlecając firmom zewnętrznym ochronę zdecydowanej większości zarządzanych przez nią budynków.
Przetarg, który jest dobrą praktyką, niespotykaną w przetargach publicznych innych instytucji, został ogłoszony w 2021 roku. Firma, która wygrała przetarg zakończy świadczenie usług w 2024 roku. Przy wyborze najkorzystniejszej oferty poznańska spółka kierowała się następującymi kryteriami oceny ofert (maksymalna liczba punktów do zdobycia wynosiła 100).
Po pierwsze, kierowano się tym, żeby oferowana cena ogólna świadczenia usługi była jak najniższa. Im niższa cena, tym więcej punktów. Maksymalna liczba punktów wynosiła 70, ale tylko jeden oferent otrzymał właśnie tyle, bo tylko jedna oferta była najniższa cenowo. Pozostałe firmy uzyskały jednak bardzo zbliżoną liczbę punktów (kolejno: 69,16; 67,87 i 64,80).
Wtedy zwracano uwagę na drugie kryterium mówiące, że miesięczne wynagrodzenie brutto pracownika ochrony ma być wyższe niż płaca minimalna – im wyższe wynagrodzenie miesięczne, tym więcej punktów. Maksymalna liczba punktów wynosiła 30; w odróżnieniu od pierwszego kryterium, w tym przypadku każdy oferent mógł otrzymać 30 punktów po spełnieniu drugiego kryterium. I tak też się stało.
Jedenaście firm złożyło oferty w przetargu. Dwie z nich zostały wykluczone z udziału w postępowaniu ze względu na zaproponowanie rażąco niskiej ceny za świadczone usługi. Uznano, że nie dają one gwarancji należytego wykonania usługi.
Możliwość wykluczenia ofert z nieracjonalnie niską ceną usług została wprowadzona do polskiego prawa wskutek takich skandali jak ten z 2011 roku, gdy chińska firma budująca polskie drogi przed Euro 2012 zrezygnowała z dalszej budowy autostrady A2 między Warszawą a Łodzią. Firma nie była bowiem w stanie wywiązać się z realizacji zamówienia po zadeklarowanej wcześniej, rażąco niskiej cenie.
„Najlepiej by było, abyśmy przychodzili do pracy wysrani i wysikani”
czytaj także
Wróćmy do Poznania. Wszystkich pozostałych dziewięciu oferentów zadeklarowało wypłatę ochroniarzom w 2021 roku miesięcznego wynagrodzenia w wysokości co najmniej 3300 zł, co gwarantowało każdej firmie maksymalną liczbę punktów w ramach drugiego kryterium (czyli 30). W 2021 roku minimalne wynagrodzenie brutto wynosiło 2800 zł, co oznacza, że dzięki temu zapisowi ochroniarze uzyskali wówczas wynagrodzenie o 500 zł wyższe niż minimalne wymagane przez prawo.
Należy dodać, że spółka postanowiła sprawować nadzór nad regularnym otrzymywaniem wynagrodzeń przez pracowników firmy zewnętrznej. Instytucja wymagała, aby do każdej faktury VAT wystawianej w okresach miesięcznych firma dołączyła oświadczenie potwierdzające, że osoby faktycznie wykonujące zlecone usługi są zatrudnione przez wykonawcę na podstawie umowy o pracę, a firma nie zalega z zapłaty należnego wynagrodzenia za poprzedni miesiąc. Taki zapis to również inicjatywa własna instytucji, niewymuszona prawem.
Geneza dobrej praktyki
Pomysł zastosowania omówionego rozwiązania wynikał z negatywnych doświadczeń spółki z firmą, która wcześniej świadczyła usługi ochrony. Firma ta naruszyła prawa pracownicze zatrudnianych ochroniarzy, co ściągnęło na nią i na spółkę zlecającą usługi dużą krytykę.
W czerwcu 2017 roku w wyniku przetargu spółka wyłoniła wykonawcę, który zaproponował najniższą stawkę za ochranianie budynków. Wykonawca ten z kolei zatrudnił do współpracy przy realizacji usługi podwykonawców – fikcyjne firmy zarejestrowane na obywateli Ukrainy, Białorusi i Wietnamu, które nie posiadały żadnego majątku i prowadziły wirtualne biura. Pracowników oszukiwały w każdym miesiącu pracy, m.in. nie wypłacały im wynagrodzenia za nadgodziny, a za ostatnie dwa miesiące świadczenia usług – październik i listopad 2018 roku – nie wypłaciły wynagrodzenia w ogóle.
W grudniu ZKZL rozwiązał umowę z wykonawcą w trybie nadzwyczajnym. Około 20 pracowników złożyło pozwy przeciwko firmie, a w ich sprawach zapadło 27 prawomocnych wyroków przed sądami, nakazujących zapłatę należności w wysokości łącznie 235 tys. zł. Firmy te winne były poszczególnym osobom nawet po kilka tysięcy złotych (najwyższe roszczenia przekroczyły 25 tys. zł). Odzyskanie zasądzonych pensji okazało się problematyczne, gdyż komornicy pomimo prawomocnych wyroków sądu informowali, że nie są w stanie odzyskać należności.
W wyniku nagłośnienia tej sytuacji ZKZL spotkał się z krytyką lokalnych mediów za niewłaściwą kontrolę warunków pracy ochroniarzy, a także za współpracę z firmą, która nie wahała się łamać prawa. OZZ „Inicjatywa Pracownicza” zorganizował liczne pikiety w Poznaniu w ramach solidarności z oszukanymi pracownikami.
Instytucja podjęła ze związkiem zawodowym dialog społeczny w celu zapewnienia w przyszłości lepszej ochrony praw pracowniczych osób zatrudnianych przez firmy zewnętrzne. OZZ „Inicjatywa Pracownicza” od lat pomaga outsourcowanym pracownikom, których prawa zostały naruszone przez firmy zewnętrzne, jednocześnie wywierając presję na instytucje publiczne, aby powstrzymały się od outsourcingu. Nalegano na to również w tym przypadku.
Paternalizm, nie socjalizm. Ile jest propracowniczej lewicy w PiS-ie?
czytaj także
ZKZL uznał jednak formułowanie pod jego adresem oczekiwania zatrudnienia pracowników na umowę o pracę za niemożliwe. Uzasadniano, że w tym celu spółka musiałaby uruchomić centrum monitoringu, uzyskać koncesję oraz zatrudnić, a następnie utrzymywać grupę interwencyjną dla ochrony kilku nieruchomości. Takie bowiem wymogi stawia przed podmiotem prawo. Koszty związane z organizacją tego przedsięwzięcia byłyby w ocenie spółki nieadekwatne do celu. Tego rodzaju wymagania powodują, że spółka w celu zabezpieczenia obsługi budynków w dalszym ciągu organizuje przetargi na ochronę, korzystając z firm, mających odpowiednie możliwości organizacyjne i techniczne do świadczenia tego typu usług.
W budynkach objętych ochroną swoje siedziby mają liczne organizacje pozarządowe. Spółka uzasadniała, że istotnie zwiększony koszt organizacji ochrony z uwagi na konieczność organizacji infrastruktury monitoringu i interwencji musiałby obciążyć tych najemców, co z kolei mogłoby skutkować rezygnacją z wynajmowania tych powierzchni.
ZKZL odmówił rezygnacji z outsourcingu usług, ale obiecał lepszą ochronę pracowników firm zewnętrznych świadczących usługi na rzecz miasta.
Sprawdzałam przetargi zorganizowane przez instytucje publiczne szczebla centralnego – ministerstwa. Analiza pokazała, że nie tworzą one w Polsce przykładów dobrych praktyk, które poprawiałyby warunki pracy ochroniarzy ani osób sprzątających. Wśród 21 ministerstw w okresie od 2021 do 2023 roku żadne nie stawiało wymagań dotyczących zatrudnienia wyższych niż te, których wymagała ustawa o zamówieniach publicznych. Nie wyróżniło się w tym zakresie nawet Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej (dawniej Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej).
Dobra praktyka zastosowana przez ZKZL w Poznaniu w 2021 roku była odpowiedzią na wcześniejsze naruszenia praw pracowniczych w nieruchomościach, którymi zarządzała i stanowiła swego rodzaju próbę poprawy wizerunku instytucji.
Rekomendacje
Przepisy dotyczące zamówień publicznych wymagają zmian w celu poprawy warunków pracy i zatrudniania pracowników firm zewnętrznych. Dwie kwestie są kluczowe.
Pierwsza to aktywna rola Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) w tworzeniu przykładów dobrych praktyk w zamówieniach publicznych oraz ich propagowaniu.
Dotychczasowa aktywność UZP na polu propagowania dobrych praktyk w zamówieniach publicznych jest niewystarczająca. Świadczy o tym niska skala stosowania przez instytucje publiczne propracowniczych zapisów – innych niż te, których wymaga ustawa o zamówieniach publicznych.
Ciekawostka: od reformy prawa zamówień publicznych w 2016 roku UZP położył nacisk na promowanie społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych dotyczących ochrony środowiska, tzw. zielonych zamówień publicznych, uznając, że reforma z 2016 roku zapewnia pracownikom firm zewnętrznych dostateczną ochronę.
Rozwiązanie zastosowane przez ZKZL w Poznaniu w 2021 roku stanowi praktykę wartą promowania przez UZP, który ponadto, wspólnie ze związkami zawodowymi mógłby przygotować szerszy katalog przykładów propracowniczych zamówień publicznych i upowszechniać je wśród instytucji publicznych.
Zamówienia publiczne mogłyby stać się narzędziem wspierającym związki zawodowe oraz układy zbiorowe pracy, np. poprzez promowanie w pozacenowych kryteriów oceny ofert firm, w których działają związki zawodowe oraz tych, w których funkcjonują układy zbiorowe pracy. Tymczasem, jak dotąd, stanowią one niewykorzystaną szansę na kreowanie przez państwo bardziej przyjaznego pracownikom rynku pracy.
Druga ważna sprawa to aktywna rola Państwowej Inspekcji Pracy w kontroli warunków pracy pracowników firm zewnętrznych.
6 października 2016 roku Małgorzata Stręciwilk, prezeska Urzędu Zamówień Publicznych, wystąpiła do Romana Giedrojcia, Głównego Inspektora Pracy, z wnioskiem o objęcie kontrolą przedsiębiorców realizujących zamówienia publiczne. W efekcie w latach 2017 i 2018 PIP wykonywała dodatkowe zadanie kontrolne mające na celu eliminację, za pomocą dostępnych inspektorom pracy narzędzi, przypadków zawierania umów cywilnoprawnych w warunkach właściwych dla stosunku pracy przez wykonawców i podwykonawców realizujących zamówienia publiczne. Zadanie wykonywane w owych latach przez PIP nie było później kontynuowane. Dobrze by było, żeby Inspekcja regularnie w każdym roku przeprowadzała kontrole u wybranych przedsiębiorców realizujących zamówienia publiczne.
**
Katarzyna Duda – absolwentka prawa i politologii na Uniwersytecie Opolskim. Autorka książki Kiedyś tu było życie, teraz jest tylko bieda o przegranych transformacji w Polsce, wydanej w 2019 roku. Pracuje w Wydziale Polityki Społecznej Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych.
**
Materiał powstał dzięki wsparciu Fundacji im. Róży Luksemburg.
