Z wielu zasad unijnych traktatów jedna była żelazna: przestrzeganie limitów długu publicznego, nawet kosztem surowego zaciskania pasa. W kryzysie ta zasada trafiła do kosza – i słusznie. Teraz jednak czeka nas wielki spór: czy porzucone w pandemii rygory mają wrócić?
Nad przyszłością Europy ciąży kwestia długu publicznego, tymczasem Bruksela woli zajmować się czym innym – Zielonym Ładem i socjalną Europą. Europejską opinię publiczną bardziej interesują szczepienia, lockdowny i imigracja. Nie ma jednak nic bliższego sercu unijnych władz niż dług publiczny.
Zaledwie wzmianka na ten temat przywołuje bolesne wspomnienia kryzysu strefy euro. Po szoku AD 2020 zadłużenie znów poszybowało w górę. Czy nam się to podoba, czy nie, temat powrócił i to właśnie on będzie mieć największy wpływ na przyszłość Europy.
Od czasu podpisanego w 1992 roku traktatu z Maastricht pakt stabilności i wzrostu przeszedł kilka faz ewolucji, jednak w dwóch punktach nic się w nim nie zmieniło: stosunek długu publicznego do produktu krajowego brutto krajów unijnych nie może przekroczyć 60 proc., a roczny deficyt budżetowy nie może być wyższy niż 3 proc. Po krajach, którym nie udaje się tych kryteriów spełnić, oczekuje się podjęcia odpowiednich kroków zaradczych.
czytaj także
Stosowanie powyższych zasad okazało się kwestią złożoną i kontrowersyjną. Istnienie paktu, pomijając kwestię jego praktyczności, jest fundamentem uzasadniającym unię walutową w jej aktualnej postaci. Jednak wraz z nadejściem COVID-19 i potrzebą szybkich działań rządowych w marcu 2020 roku reguły fiskalne zostały zawieszone na dwa lata – do 2022 roku.
Kiedy zaczęto luzować obostrzenia, zadłużenie rządów w Europie wzrosło do rozmiarów niespotykanych dotąd w czasie pokoju. Pod koniec 2020 roku stosunek ogólnego skonsolidowanego zadłużenia publicznego brutto do PKB wynosił 90 proc. w UE i 98 proc. w strefie euro. Obecnie jedynie 14 z 27 państw członkowskich spełnia 60-procentowe kryterium.
Ocaleni od katastrofy
Niekoniecznie jest to coś, nad czym należy ubolewać. Tak szczodra reakcja fiskalna na pandemię to raczej powód do radości, uratowała bowiem społeczeństwo europejskie przed katastrofą. Pojawia się jednak pytanie, co dalej. Jeżeli obecna sytuacja stanowi wyjątek, to kiedy i na jakich warunkach należy spodziewać się powrotu „normalności”? Latem 2020 roku rozpoczęły się targi o unijny budżet. Jednak nawet z uwzględnieniem Funduszu Odbudowy stanowi on niecałe 2 proc. unijnego PKB. Prawdziwy problem to pułap zadłużenia dla budżetów krajowych.
Kryzys związany z COVID-19 nie tylko zwiększył dług publiczny, ale pogłębił również polaryzację w rozkładzie tego zadłużenia. Siedem krajów unijnych (wszystkie położone w Europie Zachodniej) ma obecnie zadłużenie na poziomie ponad 110 proc. PKB z tendencją wzrostową. Decyzja odnośnie do tego, jak poruszać się po tym wyboistym obszarze fiskalnym, wpłynie na każdy aspekt wydatków publicznych, politykę ekonomiczną i pozycję ekonomiczną Europy na arenie międzynarodowej.
Na razie Eurogrupa, czyli konferencja ministrów finansów strefy euro, nie spieszy się z przykręcaniem fiskalnej śruby, licząc na mocne odbicie. Jeśli wierzyć statystykom Komisji Europejskiej, pozycja fiskalna UE w 2021 roku jest raczej neutralna: wsparcie ani nie rośnie, ani nie maleje. Jednak być może nie bierze się tu pod uwagę restrykcyjnych skutków zamykania programów kryzysowych. Według analiz przeprowadzonych przez Jérémiego Cohen-Settona i Shahina Vallée, w Europie już w 2021 roku pojawiają się pierwsze jaskółki wieszczące konsolidację.
Dramatyczny apel
To jednak nie zadowoli zwolenników restrykcyjnego podejścia do długu – jastrzębi domagających się zdecydowanej polityki długotrwałej konsolidacji. Prezes Bundesbanku Jens Weidmann podkreśla, że Niemcy i Europa muszą przygotować się na konsolidację fiskalną. Na łamach najpoczytniejszego niemieckiego dziennika, „Süddeutsche Zeitung”, koalicja doświadczonych działaczy z dominujących niegdyś na scenie niemieckich partii politycznych, tj. partii chadeckiej, socjaldemokratycznej i liberalnej, wystosowała dramatyczny apel o przywrócenie reguł dla zadłużenia na poziomie krajowym i europejskim. Co prawda jest to grupa mocno emerytalna, jednak jej opinię bez wątpienia podziela znaczna część centroprawicy.
Ich poglądy są przewidywalne, jednak w zdumienie wprawia ich natarczywość. Wielka koalicja rządowa w Berlinie nie zaprzecza, że konsolidacja fiskalna jest potrzebna. W swoich obecnych planach zakłada, że Niemcy zaczną ponownie spełniać kryteria Schuldenbremse (hamulca antyzadłużeniowego) w latach 2023–2024. Biorąc pod uwagę poziom niemieckiego deficytu w latach 2020 i 2021, zwiastuje to spore zaciskanie pasa.
Bieda to decyzja polityczna. Jak działa polityka zaciskania pasa
czytaj także
Vallée i Cohen-Setton w artykule napisanym wspólnie z Dominikiem Buhlem ostrzegają, że tak gwałtowne zaostrzenie kursu będzie miało konsekwencje sięgające daleko poza granice Niemiec. Niemcy tworzą 30 proc. PKB strefy euro. Zacieśnienie polityki fiskalnej o 2 proc. w 2022 roku przełożyłoby się na zacieśnienie o 0,7 proc. w całej strefie euro, co stanowi znaczący, negatywny impuls. A przecież nie tylko Niemcy szykują konsolidację: plany ostrego obniżenia deficytów powstają również we Francji i Włoszech.
Podstawianie nogi rozwojowi
W wersji optymistycznej deficyty skurczą się automatycznie wraz z odbiciem gospodarki. Powszechne zacieśnianie budżetów publicznych powinno jednak wywoływać obawy, ponieważ zahamuje rozwój. Jeżeli potraktować dekadę po 2010 roku jako wyznacznik, Europa, pragnąc utrzymać zagregowany popyt, raczej jeszcze bardziej uzależni się od eksportu.
Partnerzy handlowi Europy znajdą się pod presją. Po 2017 roku za pogarszające się relacje między Europą i USA można było śmiało i bez trudu obwiniać byłego prezydenta, Donalda Trumpa. W przeciwieństwie do niego, jego następca Joe Biden jest atlantystą, jednak jego administracja raczej nie będzie przychylnym okiem patrzeć, jak Europejczycy podpinają się pod amerykański pakiet bodźców gospodarczych.
Dla zachowania równowagi w kraju i na arenie międzynarodowej Europa powinna powstrzymać się od konsolidacji budżetowej, dopóki jej gospodarka nie stanie twardo na nogach. Skoro Niemcy chcą przywrócić hamulec antyzadłużeniowy, dlaczego nie zrobią tego w 2025 roku zamiast w 2023 czy 2024? Bez względu na moment zaciągnięcia hamulca konsolidacja na pewno nie cofnie długów nagromadzonych w latach 2020–2021.
czytaj także
Do tego potrzebne byłyby ogromne, systematyczne nadwyżki, co z kolei mogłoby grozić powstaniem zaklętej spirali, w której recesja podnosi stosunek długu do PKB, zacieśniając mianownik w tym ułamku. Jeżeli chodzi o Grecję, Włochy, Portugalię, Cypr, Francję, Hiszpanię i Belgię, w których dług publiczny przekracza 110 proc. PKB, osiągnięcie 60-procentowego limitu z Maastricht jest oczywiście zupełnie nierealne.
Jednak w odróżnieniu od sytuacji w 2010 roku nie grozi tu ryzyko wybuchu natychmiastowego kryzysu. W 2020 roku pomimo rosnących długów stopy procentowe spadały. Rynek obligacji uspokaja skup aktywów przez Europejski Bank Centralny.
Chociaż ECB ma zamiar zakończyć antykryzysowy skup w 2022 roku, jego prezeska Christine Lagarde raczej nie będzie zabawiać się w kotka i myszkę, jak miał to w zwyczaju jej poprzednik, Jean-Claude Trichet, któremu udało się w ten sposób zdestabilizować w latach 2010–2011 europejskie rynki obligacji. Najważniejsze głosy w ECB, zwłaszcza członkini jego rady Isabel Schnabel, wzywają do komplementarności między polityką monetarną i fiskalną.
Przedziwna konstrukcja
Reguły fiskalne stały się modne w latach 90. XX wieku, w złotych czasach „strażników obligacji”, choć panowała wtedy zupełnie inna sytuacja, jeżeli chodzi o stopy procentowe. Dziś stopy mamy niskie, przez co obciążenie związane z obsługą długu jest znacznie mniejsze. W takiej sytuacji bardzo kusząca wydaje się opcja całkowitej rezygnacji z zasad. Jednak specyficzna konstrukcja unii walutowej i wzajemna podejrzliwość panująca wśród części europejskiej opinii publicznej mają swoją cenę. Europie zasady są potrzebne.
Tyle że kryteria z Maastricht są już mocno przestarzałe. Powrót do starego paktu stabilności i wzrostu w 2022 roku to gotowa recepta na dysfunkcjonalność i wzajemne oskarżenia. Doprowadziłoby to do wybuchu niepewności i zahamowało odbudowę. Jeżeli już musimy przywrócić jakieś zasady, konieczne jest nowe porozumienie w sprawie nowego systemu odzwierciedlającego europejską rzeczywistość fiskalną.
czytaj także
Od orzeczenia niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego w maju 2020 roku w sprawie skupu aktywów przez ECB konserwatyści często przywołują w odniesieniu do polityki walutowej zasadę proporcjonalności. Jednak dałoby się ją również zastosować do polityki fiskalnej, co mogłoby stanowić początek końca siania paniki. Kiedy jednak mówi się w tym kontekście o zbliżaniu się do „skraju przepaści”, o „śliskim gruncie”, „górach” długu i „zalewie” pieniędzy, trudno o zrównoważoną analizę.
Zrównoważone podejście
W dwóch niedawnych analizach, jednej, którą przygotował Olivier Blanchard, Álvaro Leandro i Jeromin Zettelmeyer, i drugiej, którą sporządził Philippe Martin, Jean Pisani-Ferry i Xavier Ragot, zaproponowano zrównoważone podejście, które nie fetyszyzuje absolutnej relacji długu i deficytu. Najważniejsze jest tu przede wszystkim uniknięcie kryzysów zadłużenia.
A to z kolei zależy od wiarygodnego zobowiązania do zachowania zdolności do obsługi zadłużenia. To, jaki poziom zadłużenia zostanie uznany za zrównoważony, jest uzależnione od rozmaitych niuansów w ocenie krajowych możliwości fiskalnych i długoterminowych warunków na rynku finansowym. Są to zawiłe kalkulacje, w których na każdym kroku czai się znaczna niepewność.
Zielona gospodarka jest możliwa technicznie i ekonomicznie. A politycznie?
czytaj także
Co więcej, kiedy stopy procentowe są zbliżone do granicy zerowej, polityka fiskalna stanowi niezbędne uzupełnienie polityki walutowej banku centralnego. Nie można zapominać o podstawowej tezie Keynesa dotyczącej makroekonomicznych implikacji budżetów publicznych. Tym bardziej że kluczowe znaczenie dla zachowania zdolności do obsługi zadłużenia ma stan gospodarki, który z kolei zależy od zdrowego popytu zagregowanego. A popyt ten przelewa się w europejskim bloku z jednego kraju do drugiego.
Nadmierne zacieśnianie fiskalne w dużych gospodarkach to równie poważny problem co nadmierne zadłużenie. Ponieważ dług jest obsługiwany długoterminowo, liczy się nie tylko aktualny popyt zagregowany, ale również jego wzrost w długim okresie. Ten z kolei zależy od inwestycji. System zasad fiskalnych, które dławią inwestycje, zagraża własnej trwałości. I to podwójnie, bo także w kontekście kryzysu klimatycznego, z którym wiąże się konieczność długofalowych inwestycji w dekarbonizację.
Zindywidualizowana ocena
Przywołane wcześniej analizy w centrum uwagi mają szeroko pojętą zdolność do obsługi zadłużenia. Dlatego konieczne jest zastosowanie zindywidualizowanej oceny krajowej wykonalności budżetowej, z uwzględnieniem niepewności, planowania kryzysowego i jakości decyzji dotyczących wydatków. Analizy różnią się natomiast w proponowanej architekturze nadzoru i egzekwowania.
Blanchard z zespołem proponują, by oceny były bardziej elastyczne, za to egzekwowanie zasad – surowsze. Sugerują zaangażowanie Trybunału Sprawiedliwości UE w rozstrzyganie sporów o naruszenie standardów fiskalnych. Z kolei Martin z zespołem opowiadają się za bardziej konwencjonalnym trybem nadzoru i egzekwowania przez Radę UE.
Oba podejścia do politycznej architektury łączy zabarwienie technokratyczne. Odwołują się do analitycznego potencjału niezależnych organów skarbowych. W rezultacie projekty budżetowe poddawano by makroekonomicznym testom warunków skrajnych w celu oceny zdolności ich obsługi przy założeniu różnych stóp wzrostu i stóp procentowych. Testy poddawane byłyby ocenie eksperckiej ze strony organów nadzoru fiskalnego na poziomie krajowymi i unijnym.
Obie propozycje przede wszystkim zmierzają do odejścia od sztywnych kryteriów z Maastricht. Jednak od strony politycznej nawiązują do ducha wcześniejszych zasad fiskalnych, które starały się odpolitycznić decyzje budżetowe i poddać je kontroli ekspertów. Jeżeli Europa obierze tę drogę, będzie to fiskalna wersja ewolucji bankowości centralnej, kiedy na początku lat 80. XX wieku zrezygnowano z mechanicznych zasad monetarnych, przekazując w latach 90. moc decyzyjną ekspertom od bankowości centralnej.
Z tą różnicą, że bankierzy centralni manipulują z pomocą stóp procentowych systemem prywatnych kredytów, natomiast polityka fiskalna to klasyczna sfera polityki parlamentarnej, gdzie decyzje wpływają na całą strukturę wydatków i przychodów państwa. I jako taka stanowi znacznie bardziej drastyczny akt technokratycznej uzurpacji. Jak mogliśmy się przekonać podczas wcześniejszych odsłon bitew fiskalnych w Europie, musi być ona uwarunkowana politycznie i będzie zależała od porozumienia na poziomie rządów poszczególnych krajów.
Pozycja siły
We wrześniu mają się odbyć w Niemczech wybory federalne. Kluczowe znaczenie będzie miało to, kto obejmie urząd kanclerza i Ministerstwo Finansów. Zieloni opowiadają się za mocną polityką inwestycyjną, wyłączeniami z przepisów regulujących hamulec antyzadłużeniowy i rewizją architektury fiskalnej i walutowej w Europie. Byliby obiecującymi partnerami w programie europejskich reform fiskalnych. Zupełnie inny scenariusz czeka nas, jeżeli socjaldemokrata Olaf Scholtz zostanie zastąpiony na stanowisku ministra finansów przez prawicowca z Unii Chrześcijańsko-Demokratycznej.
czytaj także
Tak czy inaczej, Niemcy będą prowadzić negocjacje z pozycji siły. Jak pokazał po raz kolejny rok 2020, ich partnerem strategicznym będzie Francja. Nie przez przypadek francuscy ekonomiści z Paryża, Berlina czy Waszyngtonu już zaczynają nadawać ton dyskusji na ten temat.
Dla Francji z relacją zadłużenia do PKB na poziomie 115,7 proc. stare kryteria z Maastricht są już poza zasięgiem. Dlatego stworzenie nowych zasad ma dla Paryża strategiczne znaczenie. Przechylą one bowiem szalę albo na stronę strategii wzrostu napędzanego inwestycjami, albo na stronę upokarzających, rodzących podziały cięć w gigantycznym sektorze publicznym.
Wszystko wskazuje na to, że przyszły rok będzie obfitować w dramatyczne zwroty akcji. Według aktualnych założeń uruchomiony w pandemii program skupu aktywów przez ECB i zawieszenie paktu stabilizacji i rozwoju zakończą się na wiosnę. W pierwszej połowie 2022 roku Francja przejmie rotacyjną prezydencję w Radzie UE i jakby tego było mało, odbędzie się tam pierwsza tura wyborów prezydenckich, zaplanowana na kwiecień.
czytaj także
Cała Europa będzie w napięciu śledzić obecnego centrowego prezydenta Emmanuela Macrona, który ponownie stanie w szranki z Marine Le Pen, reprezentującą skrajnie prawicowe Rassemblement National. Macron niewątpliwie poniesie na sztandarach wyborczych reformę Unii. Reszta Europy powinna zacząć przygotowywać się na zmiany. Na pewno nie może być mowy o utrzymywaniu status quo. Ale powrót do reguł obowiązujących w czasach przed kryzysem również nie wchodzi w rachubę.
**
Adam Tooze – doktor nauk ekonomicznych London School of Economics, profesor historii na Uniwersytecie Columbia, autor książek o niemieckiej i europejskiej gospodarce czasów załamania: The Wages of Destruction (2006) i The Deluge: The Great War and the Remaking of Global Order (2014).
Artykuł jest wspólną publikacją magazynów Social Europe i IPS-Journal. Z angielskiego przełożyła Dorota Blabolil-Obrębska.
