Kraj

Mieszkanie prawem, nie towarem – historia pewnego nieporozumienia

Prawo do mieszkania jest prawem człowieka, w dodatku zupełnie niekontrowersyjnym. Nie oznacza, że państwo ma rozdać wszystkim mieszkania na własność. A co właściwie oznacza – to wyjaśnia tekst Kamila Trepki.

Mieszkanie jest prawem każdego człowieka, a nie towarem”. Kiedy Adriana Porowska, ekspertka partii Polska 2050 do spraw społecznych, wypowiedziała to niewinne zdanie na pierwszym kongresie swojego ugrupowania, część użytkowników polskiego Twittera zareagowała z wyraźnym niesmakiem. Prawdziwą burzę wywołała jednak nie Porowska, ale pewien (równie niewinny) tweet Dawida Dobrogowskiego, rzecznika jednej z młodzieżówek Nowej Lewicy, wstawiony do sieci dzień po kongresie ugrupowania Szymona Hołowni:

Choć Dobrogowski nie wyjaśniał, co dokładnie miał na myśli, z wielkim prawdopodobieństwem nie postulował tego, co zarzucił mu twitterowy lud. Rzecznik Młodej Lewicy nie dał do zrozumienia, by państwo miało budować albo kupować mieszkania własnościowe, a następnie przekazywać za darmo obywatelom:

Tym bardziej nie sugerował, że mieszkanki naszego kraju będą mogły wybrać sobie takie mieszkanie, jakie im się podoba, w lokalizacji, która im najbardziej odpowiada:

Z tweeta Dobrogowskiego również nie wynika żądanie, by budowlańcy budowali mieszkania w tak zwanym czynie społecznym:

Młody socjaldemokrata nie postulował także przymusowego przydziału do mieszkań komunalnych, co zarzuciła mu pewna dyskutantka:

Spróbujmy więc zrekonstruować, co naprawdę kryje się pod hasłem „mieszkanie prawem, nie towarem” i dlaczego jest to postulat właściwie… niekontrowersyjny.

„Mieszkanie prawem…”

Zacznijmy od pierwszej części hasła, czyli „mieszkanie prawem”, która została mylnie odczytana jako roszczenie do otrzymania mieszkania własnościowego za darmo. Zasadniczo prawo do mieszkania należy do tak zwanej drugiej generacji praw człowieka. Pierwszą generację tych praw tworzą prawa osobiste (takie jak np. wolność sumienia, wolność słowa, wolność wyznania, prawo do prywatności, wolność od tortur) i obywatelskie (czyli np. prawo do zrzeszania się oraz czynne i bierne prawo wyborcze). Do drugiej generacji praw człowieka zaliczane są natomiast prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne – są to prawa, których urzeczywistnienie wymaga większej lub mniejszej ingerencji państwa.

Prawo do mieszkania znalazło się już w przyjętej w 1948 roku Powszechnej deklaracji praw człowieka, a bardziej szczegółowo zostało zapisane m.in. w Międzynarodowym pakcie praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Pakt jest oficjalnym dokumentem Organizacji Narodów Zjednoczonych ratyfikowanym przez 170 państw (w tym Polskę w 1977 roku), choć należy się tu parę słów wyjaśnienia. W angielskojęzycznej wersji jest mowa o „the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing”, co w wersji przyjętej przez Sejm PRL zostało przetłumaczone jako „prawo każdego do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie”. Pojęcie housing ma jednak szersze znaczenie niż polskie mieszkanie: może oznaczać zarówno lokal mieszkalny, jak i warunki mieszkaniowe czy nawet gospodarkę mieszkaniową.

Sąd nie przyznał, inspektorat nie stwierdził, miasto nie mogło

Idea „mieszkania” jako prawa socjalnego nie odnosi się zatem do tego, że człowiek ma prawo do konkretnego czy też wymarzonego lokalu, ale do takich warunków lokalowych, które zaspokoją jego potrzeby mieszkaniowe. Jeśli założymy, być może naiwnie, dobre intencje osób dyskutujących na Twitterze, to moglibyśmy uznać, że interpretacja prawa do mieszkania jako postulatu, by nałożyć na państwo obowiązek nieodpłatnego przekazywania mieszkań własnościowych, wynika po prostu z szeroko upowszechnionego, lecz nieprawdziwego mitu o tym, że Polak nie jest w stanie prowadzić szczęśliwego i godnego życia w wynajętym lokalu.

W przeciwieństwie do niektórych komentujących państwo polskie uznaje prawo do mieszkania, o czym możemy się przekonać, zaglądając do naszej liberalnej i zaciekle przez liberałów bronionej konstytucji z 1997 roku. Znajdziemy z niej następujące zdanie: „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania” (art. 75, ust. 1).

Skoro już wiemy, że prawo do mieszkania nie wiąże się z wielką akcją rozdawania mieszkań własnościowych i jest jak najbardziej zgodne z konstytucją, możemy w końcu zastanowić się nad tym, jak zaspokoić potrzeby tej części naszego społeczeństwa, która nie ma zdolności kredytowej – według obliczeń fundacji Habitat for Humanity problem ten dotyczy aż 70 proc. polskich rodzin.

W Polsce za nierynkową gospodarkę mieszkaniową odpowiedzialne są przede wszystkim samorządy gminne. W teorii mają one do dyspozycji szeroką gamę narzędzi: od budowy klasycznych mieszkań komunalnych przez tworzenie Społecznych Agencji Najmu do realizacji inwestycji przez gminne Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS, od 2021 roku znane też pod nazwą „Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe”), które przeznaczone są dla gospodarstw domowych o średnich dochodach. Część kosztów budowy mieszkań komunalnych lub TBS-owskich samorządy mogą pokryć z bezzwrotnych dopłat z budżetu państwa, część z preferencyjnych kredytów pozyskanych od Banku Gospodarstwa Krajowego czy Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W praktyce dostępność mieszkań o nierynkowym czynszu zależy w Polsce od tego, jaką wizją polityki mieszkaniowej kierują się lokalne władze. (Dla przykładu, należący do miasta szczeciński TBS jest właścicielem dziewięciu tysięcy lokali, tymczasem w Krakowie nigdy nie powołano gminnego TBS-u).

Wzorem innych krajów europejskich instrumenty te można uzupełnić o kolejne rozwiązania, które rozładowałyby ogromne napięcia występujące w polskiej sferze mieszkaniowej, jak np. regulacja wzrostu czynszów na rynku prywatnym (wzorem niemieckiego „hamulca czynszowego”), system mieszkalnictwa dotowanego (znanego chociażby z Austrii, Francji, Niemiec czy Niderlandów) czy podatek od pustostanów, którego celem jest ograniczenie zjawiska niezasiedlania mieszkań z powodów spekulacyjnych (Francja).

Inwestycja gminnego TBS: „Osiedle pod Klonami”, Szczecin. © Szczecińskie Towarzystwo Budownictwo Społecznego

Nie ma też żadnych formalnych przeszkód, by spółki Skarbu Państwa powołały wspólnymi siłami własną Społeczną Inicjatywę Mieszkaniową, coś w rodzaju ogólnopolskiego TBS-u. Zamiast przepalać pieniądze w Polskiej Fundacji Narodowej, nasi narodowi „czempioni” mogliby powołać przedsiębiorstwo non profit, które na terenie całego kraju budowałoby mieszkania społeczne.

Pamiętajmy też, że jeśli ktoś spełnia prawne wymogi, aby zamieszkać w mieszkaniu komunalnym lub TBS-owskim, nie oznacza to automatycznie, że może sobie po prostu odebrać klucze do nowego lokum: z uwagi na ogromne niedobory tego typu mieszkań najczęściej trafi po prostu na listę oczekujących. Nawet w Warszawie, najbogatszej gminie Polski, na przydział do mieszkania komunalnego czeka dziś aż dwa tysiące rodzin. Przytłaczająca część lokali powstających nad Wisłą to wciąż mieszkania deweloperskie i indywidualne (czyli np. domy jednorodzinne) – w 2021 roku w Polsce oddano do użytku jedynie 4494 mieszkania spółdzielcze, komunalne i TBS-owskie, czyli niespełna 2 proc. wszystkich lokali ukończonych w zeszłym roku.

Człowiek do wszystkiego się może przyzwyczaić

czytaj także

Twitterowe liberałki mogą więc spać spokojnie: nawet radykalne przyspieszenie w nierynkowym segmencie gospodarki mieszkaniowej nie sprawi, że nasz kraj przestanie być państwem zdominowanym przez własność mieszkaniową.

„…nie towarem”

Jeśli chcemy zbudować jakąkolwiek przestrzeń mieszkalną, potrzebujemy odpowiedniej działki budowlanej. (Do pewnego stopnia możliwa jest roz- i nadbudowa istniejących budynków, ale nie da się roz- i nadbudowywać w nieskończoność). Ziemia jednak jest dobrem ograniczonym, nie sposób zwiększyć jej podaży przez prosty wzrost „produkcji ziemi” – z każdą zabudowaną działką rośnie więc wartość pozostałego gruntu, na którym możliwa jest realizacja kolejnych inwestycji. Zjawisko to, połączone z utrzymującym się na wysokim poziomie popytem na mieszkania, prowadzi do nieustającego wzrostu cen ziemi. A ponieważ ziemia jest jedną z kluczowych pochodnych ceny mieszkania, nieunikniony jest wzrost cen na rynku deweloperskim.

Do tego dochodzi inflacja, przez którą spada wartość naszych oszczędności, co sprawia, że jeszcze więcej ludzi decyduje się na zainwestowanie pieniędzy w mieszkania i działki budowlane – i oto mamy przepis na eksplozję cen. Ziemia przeznaczona pod inwestycje mieszkaniowe, ale i same lokale mieszkalne są ponadto niesamowicie łatwym celem spekulacji: jeśli zdecydujemy się na zakup gruntów czy mieszkań deweloperskich i pozostawimy je odłogiem, możemy po jakimś czasie sprzedać je z zyskiem, nie wykonując w zasadzie żadnej ingerencji w te nieruchomości.

Koniec taniego pieniądza

Problem (ciągłego) wzrostu cen działek można rozwiązać jedynie przez inną politykę gruntową. Zasadniczo do wyboru są dwie opcje: albo skarb państwa zacznie masowo przekształcać swoje grunty w działki budowlane, które następnie sprzeda podmiotom z sektora prywatnego (jest to z wielu przyczyn nierealne), albo przestaniemy traktować (nierolniczą) ziemię jak zwykły towar.

Choć państwo polskie wykonało w ostatnich latach pewne ruchy w kierunku bardziej aktywnej polityki gruntowej – powołano na przykład Krajowy Zasób Nieruchomości, który w przyszłości ma być czymś w rodzaju państwowego „banku ziemi” – są to jednak działania niewystarczające. Władze publiczne nie zwalczają efektywnie spekulacji działkami budowlanymi: choć samorządy gminne mają prawo do ustalenia opłaty adiacenckiej (rodzaj podatku od wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem zbudowania przez gminy odpowiedniej infrastruktury) i renty planistycznej (podatek od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianami w planach miejscowych), narzędzia te nie cieszą się dużą popularnością. Z szacunku dla cennego czasu czytelniczki nie będę się wgłębiał w cały skomplikowany temat podziału i scaleń gruntów wraz z regionalnymi różnicami wynikającymi z lokalizacji danej działkami w jednym z trzech zaborów.

Dał nam przykład Wiedeń, jak budować mamy

Jak sprawić, by grunt budowlany przestał być traktowany jak zwykły towar? Podobnie jak w przypadku mieszkalnictwa społecznego, tak i tu dobrym przykładem służy Wiedeń. Stolica Austrii, będąca zarazem bastionem socjaldemokracji, prowadzi politykę gruntową, której motywem przewodnim jest pewnego rodzaju odtowarowienie działek. Wygląda to następująco: w 1984 roku wiedeński magistrat utworzył specjalny, komunalny Fundusz Mieszkaniowy, który skupuje niemalże wszystkie duże działki budowlane (np. pokolejowe, poprzemysłowe). Jeśli jakiś właściciel gruntów inwestycyjnych nie zgadza się na sprzedaż miastu, gmina sugeruje mu, że szanuje jego prawo własności, ale dysponuje również władztwem planistycznym – nic nie stoi na przeszkodzie, by utrudnić mu maksymalnie życie, np. dopuszczając na jego działce wyłącznie mieszkalnictwo dotowane. Tym sposobem magistrat jest w zasadzie monopsonem (czyli jedynym odbiorcą) dużych działek budowlanych, które mogą być przeznaczone na nowe osiedla mieszkaniowe.

Mieszkania dotowane na osiedlu „Seestadt Aspern”, Wiedeń. Zdjęcie z archiwum autora

Po nabyciu działek miasto ogłasza konkurs urbanistyczny dla tego terenu; w zgłoszonych projektach architektki muszą uwzględnić odpowiednią ilość przestrzeni pod infrastrukturę społeczną, przestrzeń publiczną, zieleń i przyszłe miejsca pracy. Wyniki konkursu zapisywane są w planie zabudowy, na podstawie których Fundusz Mieszkaniowy wydziela odpowiednie parcele stanowiące kwartały przyszłego osiedla. Warto dodać, że w 2019 roku miasto wprowadziło nową kategorię przeznaczenia gruntu o nazwie „dotowane budownictwo mieszkaniowe”, która wykorzystywana jest w planach zabudowy nowych osiedli. Na działkach objętych tą kategorią aż dwie trzecie powierzchni użytkowej budynków musi być przeznaczone pod dotowane mieszkania na wynajem lub lokale komunalne.

Na kolejnym etapie Fundusz Mieszkaniowy ogłasza przetargi lub konkursy na poszczególne parcele. W przypadku działek przeznaczonych pod mieszkania dotowane Fundusz ogłasza tak zwane konkursy deweloperskie, do których mogą się zgłaszać spółdzielnie mieszkaniowe, przedsiębiorstwa mieszkaniowe o statusie non profit i spółki prywatne (wiedeńskie mieszkania dotowane cechują się skromną, ale stabilną stopą zwrotu). Potencjalni inwestorzy tworzą wspólnie z architektami i projektantkami przestrzeni zewnętrznej konsorcja projektowe; obok projektu architektoniczno-urbanistycznego konsorcja zgłaszają do konkursu swoją propozycję koncepcji społecznej przyszłego osiedla. A ponieważ cena działek zarezerwowanych pod dotowane budownictwo czynszowe ustalana jest z góry, inwestorzy konkurują ze sobą nie pod względem ceny, którą są skłonni zapłacić za grunt, ale jakości proponowanych rozwiązań. Koszty budowy infrastruktury miejskiej na tych nowych osiedlach pokrywane są głównie ze środków pozyskanych ze sprzedaży pozostałej ziemi, zarezerwowanej pod mieszkania komercyjne, biura i obiekty handlowe.

Osiedle mieszkań dotowanych „In der Wiesen Süd”, Wiedeń. © Bruno Komflar / wohnfonds_wien

Choć w Polsce nie działa system mieszkalnictwa dotowanego w rozumieniu austriackim, to i tak warto skorzystać w naszym kraju z rozwiązań, które sprawdziły się w Wiedniu i utrudniły spekulację ziemią. Dlaczego rząd nie miałby wspierać gmin, które chciałyby stworzyć fundusz rozwojowy inwestujący w grunty budowlane, pod warunkiem, że ustalony procent tych działek będzie przeznaczony na mieszkania komunalne, spółdzielczo-lokatorskie lub TBS-owskie?

Można też pomyśleć nad narzędziem znanym w Niemczech jako „dziedziczne prawo do zabudowy”, które w pewnych aspektach przypomina ograniczone w 2019 roku użytkowanie wieczyste. Niemieckie gminy stosujący ten instrument prawny nie sprzedają działek budowlanych, ale przyznają jedynie prawo do ich zabudowy; same grunty pozostają własnością komunalną. Budynki wzniesione na takiej działce są (zbywalną i dziedziczną) własnością inwestora, który jest zobowiązany płacić gminie określoną, obliczaną od wartości nieruchomości rentę gruntową i utrzymać nieruchomość w należytym stanie. Umowy o przyznaniu dziedzicznego prawa do zabudowy podpisywane są zazwyczaj na okres od 50 do 99 lat. Po upływie tego czasu gminy mogą albo przedłużyć umowę, albo wykupić nieruchomość za dwie trzecie jej wartości. Narzędzie to uniemożliwia spekulację gruntami budowlanymi, zarazem pozwalając na realizację potrzebnych inwestycji mieszkaniowych.

Zaproszenie do (koniecznej) dyskusji

Polski model mieszkalnictwa po prostu nie działa. Według danych Eurostatu z 2020 roku, a więc jeszcze przed aktualnym kryzysem uchodźczym, aż 37 proc. ludności naszego kraju żyło w przeludnionych lokalach. Nie tylko brakuje mieszkań o przystępnych czynszach, ale też sukcesywnie spada dostępność lokali własnościowych: średnia cena transakcyjna mieszkań dla siedmiu największych miast w Polsce (tj. Warszawy, Krakowa, Łodzi, Wrocławia, Poznania, Gdańska i Szczecina) wzrosła z 6599 zł/m2 w IV kwartale 2014 roku do 10 279 zł/m2 w III kwartale 2021 roku, czyli o ponad 55 proc. (!) w ciągu zaledwie siedmiu lat.

Mieszkania w Polsce nie są „cenowo dość przystępne”. Chyba że mieszkasz u rodziców

Rodziny, które dziś spłacają kredyty hipoteczne, także mają pod górkę: podwyżki stóp procentowych – próba okiełzania szalejącej inflacji – prowadzą do wzrostu wskaźnika WIBOR, co z kolei zwiększa comiesięczne raty przytłaczającej większości kredytobiorców. Tylko 6 proc. umów kredytów hipotecznych podpisanych w 2021 roku zostało zawarte na stałe oprocentowanie, na które nie wpływają wahania WIBOR-u.

Dlatego we współczesnej Polsce slogan „mieszkanie prawem, nie towarem” należy rozumieć przede wszystkim jako apel, by a) rząd poczuł się bardziej współodpowiedzialny za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ludności i mocniej wspierał samorządy w zakresie budownictwa komunalnego i TBS-owskiego; b) zdominowany przez prawicę parlament zaczął pracę nad nowymi narzędziami prawnymi, które skuteczniej uregulują prywatny rynek najmu; c) władze publiczne postarały się wreszcie ukrócić zjawisko niekontrolowanego wzrostu cen działek budowlanych i stworzyły ramy nowej polityki gruntowej, która w większym stopniu odtowarowi ziemię i przeciwdziała spekulacji.

Wszystkie te postulaty mieszczą się w głównym nurcie zachodnioeuropejskiej socjaldemokracji, której naprawdę daleko do radykalizmu. Warto mieć również na uwadze, że powstanie nowych lokali komunalnych i inwestycji gminnych TBS-ów zwiększy ogólną dostępność mieszkań – a lepszy dostęp do mieszkań to łatwiejsze życie dla setek tysięcy polskich rodzin.

7 postkomunistycznych osiedli, na których chciałabyś mieszkać

Można nie zgadzać się z Adrianą Porowską albo Dawidem Dobrogowskim, ale warto przedstawić swoją wizję tego, jak chcemy przezwyciężyć polski kryzys mieszkaniowy, którego nie sposób zanegować. Skoro model oparty na „własnym M” nie jest w stanie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych ogromnej części ludności naszego kraju, powinniśmy się zastanowić nad alternatywami. W szczególności zapraszam do dyskusji tych, którzy tak zaciekle bronią aktualnego modelu mieszkalnictwa.

__
Ten artykuł nie powstałby, gdyby nie wsparcie naszych darczyńców. Dołącz do nich i pomóż nam publikować więcej tekstów, które lubisz czytać

Kamil Trepka
Kamil Trepka
Socjolog, członek zespołu KP
Absolwent socjologii na Uniwersytecie Warszawskim, członek zespołu Krytyki Politycznej. Pisze o Niemczech i polityce mieszkaniowej.
Zamknij