Marcin Anaszewicz i Sylwia Spurek pisali, że ostatni szczyt w ciągu jednego dnia rozwodnił kilka lat debaty dotyczącej praworządności i pokazał, że najpierw można napinać muskuły, a potem zawierać kompromisy. Adam Traczyk i Krzysztof Śmiszek polemizują i przypominają, że podobnie jak Europa wykuwa się w kryzysach, tak i unijne mechanizmy reakcji na przypadki łamania praworządności powstają w kontekście konkretnych wyzwań i w reakcji na konkretne zagrożenia, a jednocześnie są one operacją na żywym, niezwykle skomplikowanym organizmie, jakim jest UE.
Uzgodniony na szczycie Unii Europejskiej mechanizm uzależniający wypłatę funduszy europejskich od przestrzegania zasad praworządności daleki jest od ideału. Mimo wszystko o zgniłym kompromisie nie może być mowy. Tym bardziej o przegranej europejskich wartości.
Zacznijmy od zastrzeżenia, które pomoże urealnić oczekiwania wobec Brukseli w zakresie ochrony praworządności. Unia Europejska nie została powołana po to, aby dyscyplinować państwa członkowskie, ale jako klub państw demokratycznych i praworządnych. Zapisy dotyczące ewentualnych sankcji za przypadki łamania podstawowych wartości wspólnoty pojawiły się dopiero w traktacie amsterdamskim. Na horyzoncie majaczyło już wówczas rozszerzenie Unii na młode demokracje na wschodzie Europy, które jeszcze dekadę wcześniej znajdowały się za żelazną kurtyną.
To, co stało się na ostatnim szczycie UE, to porażka i Rady, i Komisji Europejskiej
czytaj także
Po doświadczeniach związanych z wejściem do austriackiego rządu skrajnie prawicowej Partii Wolności Jörga Haidera w traktacie nicejskim podpisanym w 2001 roku mechanizm kontroli praworządności uzupełniono o dodatkowy etap. Następnie, po serii kryzysów – od zamachu Viktora Orbána na niezależność sądownictwa na Węgrzech po deportację Romów przez rząd Nicolasa Sarkozy’ego we Francji – Komisja Europejska w 2014 roku wprowadziła dodatkowy trójstopniowy mechanizm poprzedzający traktatową procedurę artykułu 7. Sama procedura została uruchomiona ostatecznie w grudniu 2017 roku przeciwko Polsce oraz kilka miesięcy później przeciwko Węgrom.
Podobnie jak – zgodnie ze słowami Jeana Monneta – Europa wykuwa się w kryzysach, tak i unijne mechanizmy reakcji na przypadki łamania praworządności powstają w kontekście konkretnych wyzwań i w reakcji na konkretne zagrożenia. Jednocześnie są one operacją na żywym, niezwykle skomplikowanym organizmie, jakim jest Unia Europejska. Wymaga to troski, aby skuteczna operacja na jednym organie nie uszkodziła innych.
Przed takim wyzwaniem stanęły w tym roku zarówno instytucje unijne, jak i przywódcy państw członkowskich. Zadanie to było tym trudniejsze, że wybuch pandemii sprawił, że wybryki Orbána i Kaczyńskiego musiały rywalizować o uwagę z koniecznością znalezienia adekwatnej odpowiedzi na będący jej konsekwencją kryzys ekonomiczny.
Mimo to udało się przyjąć rozwiązanie, które istotnie rozszerza wachlarz środków, po które Unia Europejska będzie mogła sięgnąć, aby bronić praworządności w państwach członkowskich. W przypadku gdy naruszenia jej zasad wpływają lub powodują poważne ryzyko, że wpłyną na należyte finansowe zarządzanie funduszami unijnymi, Komisja Europejska będzie mogła wnioskować do Rady Unii Europejskiej o nałożenie sankcji w postaci wstrzymania wypłat funduszy europejskich.
Mechanizm praworządności jest bezzębny. Oto lepsze rozwiązanie
czytaj także
Oczywiście, rozwiązanie, na które ostatecznie przystały rządy Polski i Węgier, dalekie jest od ideału. Można zarzucić mu zbyt wąski zakres ograniczający się do ochrony unijnego budżetu. Nie jest to także narzędzie, dzięki któremu będzie można ukarać dotychczasowe przypadki łamania zasad praworządności – zgodnie z zasadą lex prospicit non respicit nowe rozporządzenie nie działa wstecz. Wreszcie, w konkluzjach szczytu Komisja zobowiązała się do niestosowania sankcji, aż o legalności mechanizmu wypowie się Trybunał Sprawiedliwości UE.
czytaj także
Jednak niezależnie od tych zastrzeżeń nie sposób powiedzieć, że to Unia ugięła się pod presją Warszawy i Budapesztu. To przecież Morawiecki i Orbán po popisie antydyplomacji skapitulowali i wycofali groźbę weta po jedynie symbolicznych ustępstwach niezmieniających istoty rozporządzenia. W efekcie po raz pierwszy w historii w unijnej układance instytucjonalnej pojawi się zależność pomiędzy przestrzeganiem praworządności a wypłatą funduszy. To przełom.
Paradoksalnie także wstrzymanie się Komisji Europejskiej z wnioskiem o potencjalne sankcje do orzeczenia TSUE, choć prawnie znajdujące się w szarej strefie, może okazać się korzystnym rozwiązaniem. Tylko niepoprawni optymiści mogli bowiem liczyć, że Komisja od razu przystąpi do wszczęcia procedury – tym bardziej że minie trochę czasu, zanim do krajów członkowskich popłyną środki z nowego budżetu. Natomiast włączenie TSUE na wstępnym etapie da mechanizmowi większą legitymizację, odsuwając od niego zarzuty o upolitycznienie. Pamiętajmy, że Trybunał jest dla państw członkowskich największym autorytetem w kwestii wykładni prawa europejskiego. Mocy jego orzeczeń – z wyjątkiem sprawy Izby Dyscyplinarnej (choć pewnie tymczasowo, do chwili wydania ostatecznego wyroku) – poddawał się także rząd PiS.
Ostatecznie o skuteczności nowego mechanizmu zadecyduje determinacja Komisji Europejskiej i pozostałych państw członkowskich, ale także presja ze strony opozycji i społeczeństwa obywatelskiego, które w przeszłości już wielokrotnie było czynnikiem motywującym instytucje unijne do działania. Europie trzeba nieustannie przypominać, że zdecydowana większość Polek i Polaków popiera uzależnienie wypłaty funduszy europejskich od poszanowania zasad praworządności i demokracji, co pokazał sondaż na zlecenie OKO.press opublikowany tuż przed szczytem. Tylko dzięki takiej wspólnej mobilizacji uda się obronić niezależność polskich sądów, które dziś są pierwszą linią oporu przeciwko autorytarnym zapędom PiS. Pierwsze słowo w tej sprawie powiedział już Parlament Europejski – przeciwstawiając się odroczeniu użycia mechanizmu oraz wzywając TSUE do zajęcia się sprawą w przyśpieszonym trybie.
W polskiej debacie publicznej na temat efektów porozumienia dotyczącego mechanizmu praworządności często zapomina się o ważnym czynniku – o polskich sądach i przede wszystkim o polskich sędziach. To oni przecież będą na pierwszej linii frontu obrony wartości europejskich w każdej rozpatrywanej przez siebie sprawie. Wszak są także sędziami europejskimi i orzekać muszą również w świetle standardów unijnych, które są częścią porządku krajowego. Co istotne, jeśli degradacja polskiego wymiaru sprawiedliwości będzie postępować, a takie zasady jak niezawisłość sędziowska czy niezależność sądowa przestaną być gwarancją ochrony interesów finansowych UE, Komisja Europejska nie będzie się wahać. W ten sposób droga od pozornie ograniczonego obszaru kontroli praworządności w zakresie wydatkowania środków europejskich do badania stanu przestrzegania rządów prawa w Polsce znacznie się skróci. Kolejne postępowania przed TSUE dotyczące Izby Dyscyplinarnej SN, kolejne wpływające sprawy dotyczące Europejskiego Nakazu Aresztowania, czy też wcześniej procedowana sprawa obniżenia wieku emerytalnego sędziów pokazują, że polski wymiar sprawiedliwości jest na cenzurowanym. Kropla drąży skałę.
Rozprawić się trzeba także z lansowanym przez PiS (a także niektórych opozycyjnych malkontentów) mitem o „zwycięstwie” nad Unią poprzez przyjęcie tzw. deklaracji interpretacyjnych do rozporządzenia dotyczącego warunkowania wypłat z budżetu UE z praworządnością. Podkreślmy: takie deklaracje nie zmieniają treści i istoty rozporządzenia. Są znanym w dyplomacji zabiegiem pomagającym jedynie obu stronom zachować twarz. TSUE, który będzie rozpatrywał konkretne sprawy, nie będzie związany żadnymi politycznymi uwarunkowaniami czy wskazówkami polityków. Deklaracje interpretacyjne jedynie pokazują zatem Trybunałowi polityczno-społeczne tło debaty i prac nad ostatecznym tekstem aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie.
Praworządności nie obroni się za sprawą jednego magicznego zaklęcia ani tym bardziej nieustannego psioczenia na nietrwanie przy wartościach, ale twardą walką na wielu frontach. Nowe rozporządzenie z pewnością nie ma czarodziejskiej mocy, ale daje obrońcom demokracji i rządów prawa dodatkowy oręż w walce przeciwko autokratom.
***
Krzysztof Śmiszek – dr nauk prawnych, poseł Lewicy (Wiosna), członek sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji ds. Unii Europejskiej.
Adam Traczyk – współzałożyciel think tanku Global.Lab, ekspert senackiej Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej.
