Tak zwany „produkcyjny dualizm” napędza wiele niekorzystnych zjawisk w krajach rozwiniętych i rozwijających się – rosnące nierówności i wykluczenie, utratę zaufania do rządzących elit i wzrost poparcia wyborców dla radykalnych populistów. Tymczasem w toczących się obecnie dyskusjach w ogóle nie bierze się pod uwagę prawdziwego źródła problemu.
CAMBRIDGE. Połączenie procesów technologicznych i ekonomicznych doprowadziło zarówno w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się do wykształcenia się pewnego segmentu zaawansowanej produkcji, która jest skoncentrowana w obszarach metropolitalnych i współistnieje z duża liczbą stosunkowo mniej produktywnych przedsiębiorstw i społeczności. Ten produkcyjny dualizm kryje się za wieloma bolączkami współczesności, takimi jak wzrost nierówności i wykluczenia, utrata zaufania do rządzących elit i wzrost poparcia wyborców dla autorytarnych populistów. Jednak większość toczących się obecnie dyskusji strategicznych skupia się na rozwiązaniach, które w ogóle nie biorą pod uwagę prawdziwego źródła problemu.
Na przykład redystrybucja przez podatki i transfery fiskalne przyjmuje strukturę produkcyjną jako coś danego z góry i niezmiennego – i stara się jedynie łagodzić jej skutki. Podobnie jest z inwestycjami w edukację, dochodem podstawowym czy społecznymi funduszami majątkowymi. Wszystkie te rozwiązania mają na celu wzmocnienie zasobów pracowników, ale nie gwarantują, że te zasoby zostaną wykorzystane w produktywny sposób. Z kolei gwarancje zatrudnienia i keynesistowskie zarządzanie popytem mają niewiele do zaoferowania, jeśli chodzi o poprawę zróżnicowania miejsc pracy.
czytaj także
Trzeba zaznaczyć, że potrzebujemy wielu z tych rozwiązań. One jednak będą najskuteczniejsze – lub, w dłuższej perspektywie, w ogóle skuteczne – kiedy towarzyszyć im będzie zestaw nowych „produktywistycznych” mechanizmów, które będą ingerować bezpośrednio w procesy zachodzące w gospodarce realnej i służyć ekspansji produktywnych miejsc pracy.
Strategia, którą proponujemy, obejmuje trzy wzajemnie wzmacniające się komponenty. Pierwszym jest podnoszenie kwalifikacji oraz produktywności tych miejsc pracy, które już istnieją, przez zapewnienie dostępu do usług doradczych dla poprawy zarządzania albo programów współpracy dla popychania naprzód postępu technologicznego. Drugim jest zwiększenie liczby dobrych miejsc pracy przez wspieranie rozwoju działających już firm lokalnych albo zachęcanie do inwestycji podmiotów zewnętrznych. Trzeci to aktywna polityka kształtowania rynku pracy albo programy rozwoju kwalifikacji zawodowych, by pomóc pracownikom – zwłaszcza pracownikom z grup ryzyka – opanować umiejętności potrzebne do zdobycia dobrego zatrudnienia.
Żaden z tych komponentów nie jest nowy, a elementy każdego z nich istnieją już w różnych działających obecnie programach państwowych. Jednak te istniejące rozwiązania są zwykle osadzone w ramach regulacji, które nie sprawdzają się w warunkach wysokiej niepewności. Czym jest dobra praca? Ile takich dobrych miejsc pracy można realistycznie stworzyć? Jak na tworzenie miejsc pracy wpływa wybór technologii i inne decyzje na poziomie firmy? Jakie uzupełniające narzędzia polityki rządu nadają się do wykorzystania w danych warunkach? Jak poszerzyć ten zestaw instrumentów?
Są to z konieczności pytania lokalne, mocno wpisane w konkretny kontekst. Można na nie odpowiedzieć (i okresowo do nich wracać) tylko przez cykliczny proces strategicznych interakcji między agencjami publicznymi oraz firmami prywatnymi. Z badań tak zwanych „place-based policies”, czyli polityk ukierunkowanych terytorialnie, takich jak subsydiowanie zatrudnienia lub inwestycji infrastrukturalnych na określonym obszarze, wyłania się jeden wspólny motyw: sukces jest silnie uzależniony od okoliczności. Rzadko jakieś rozwiązanie można skutecznie wprowadzić wszędzie w takiej formie, w jakiej je pierwotnie opracowano.
Sukces zależy od okoliczności. Rzadko jakieś rozwiązanie można skutecznie wprowadzić wszędzie w takiej formie, w jakiej je pierwotnie opracowano.
Wyjątkowo fatalnie sprawuje się mechanizm, w którym różne państwa, regiony i mniejsze społeczności konkurują ze sobą o przyciągnięcie dużych pracodawców, oferując im obniżki podatków i inne subsydia. Ostatnie głośne negocjacje z Foxconnem i Amazonem w stanach Wisconsin i Nowy Jork zakończyły się klęską. Takie umowy, pomijając ich asymetrię, mogły działać tylko w stabilnych okolicznościach, co odzwierciedlały zawierane w nich sztywne, szczegółowe warunki. Kiedy Foxconn stanął w obliczu zmian popytu oraz przemian technologicznych, a Amazon musiał się zmierzyć nieoczekiwanie z polityczną burzą, nie było już miejsca na rewizję umów i renegocjacje. [Firma Foxconn, produkująca m.in. iPhony i Xboxy, dostała rekordowo wysokie subsydia od stanu Wisconsin na budowę „ośrodków innowacji”, a budynki stoją puste. Amazon miał otworzyć w nowojorskiej dzielnicy Queens nową siedzibę z 25 tysiącami miejsc pracy i również otrzymał obietnicę miliardowych dotacji od władz miejskich, ale umowa została zerwana pod wpływem presji lokalnych mieszkańców, polityków i działaczy, którzy sprzeciwiali się subsydiowaniu korporacji oskarżanej o wykorzystywanie pracowników – przyp. tłum].
Każdy model zarządzania państwem musi w pełni uwzględniać to, że skuteczne ramy polityczne zawsze są z konieczności prowizoryczne i muszą ulegać okresowej przebudowie. Na szczęście zasady, na których taki porządek powinien się opierać, są możliwe do skonstruowania i nie trzeba wymyślać ich od zera. Można skorzystać z innowacyjnych sposobów zarządzania, które na innych polach wytworzyły już firmy prywatne oraz regulatorzy i inne agencje państwowe.
czytaj także
W opublikowanej niedawno analizie przedstawiliśmy szczegółowe przykłady z dwóch różnych środowisk. Po pierwsze, zajęliśmy się badaniem tego, w jaki sposób amerykańskie agencje DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) i jej pochodna, ARPA-E (Advanced Research Projects Agency-Energy) pobudzają rozwój nowych technologii. Po drugie, przeanalizowaliśmy funkcjonowanie przepisów ochrony środowiska, które regulują branżę mleczarską w Irlandii.
W warunkach skrajnej niepewności nikt – ani regulatorzy, ani firmy – nie ma niezawodnych informacji na temat możliwości i kosztów dostosowawczych w średnim terminie, a w dłuższej perspektywie ma tylko mgliste przypuszczenia. W różnych obszarach, od pobudzania innowacji technicznych, przez przepisy o ochronie środowiska i bezpieczeństwie żywności, po lotnictwo cywilne, rozwiązanie polega na tworzeniu systemu wymiany informacji, w którym wyznaczanie kolejnych celów jest powiązane z nieustającym poszukiwaniem nowych rozwiązań.
Darmowe wieżowce banków oraz ich kapitały wytworzone z niczego
czytaj także
Powiedzmy na przykład, że w Unii Europejskiej określony organ regulacyjny ustala, że ambitnym rezultatem, który chce osiągnąć, będzie „czysta woda”. Podmioty regulowane, a także inne, na które nowe przepisy będą mieć wpływ (firmy i gospodarstwa rolne, państwa członkowskie, władze lokalne, organizacje obywatelskie), mają obowiązek stworzenia planów realizacji założonych celów i regularnego raportowania postępów. Za niedostarczenie uczciwych raportów albo za konsekwentne porażki w osiąganiu możliwych do realizacji rezultatów (co pokazuje przykład innych podmiotów w tym samym położeniu) nakłada się kary. Takie metody nie mają wbudowanych mechanizmów kontroli. Jak wszystkie instytucje, mogą one zostać wypaczone albo osłabione. Jednak przy właściwym nadzorze publicznym sprawdzają się tam, gdzie konwencjonalne podejścia zawodzą.
Tego rodzaju systemów zarządzania nie stosowano jak dotąd w celu tworzenia dobrych miejsc pracy, jednak można je do tego celu przystosować. Koncepcja „dobrej pracy”, tak jak czystej wody, jest mało precyzyjnym pojęciem. Wymaga zoperacjonalizowania w sposób, który może podlegać ewolucji i jest uzależniony od kontekstu. Strategia tworzenia dobrej pracy może zostać wdrożona w następujących czterech krokach.
Po pierwsze, rząd – ustawami i innymi metodami – zobowiązuje się do rozwiązania problemu złych miejsc pracy. Tworzy ciało złożone z przedstawicieli różnych urzędów, które ma dokonywać przeglądu regulacji i sugerować poprawki przepisów, a także zapewniać fundusze i rządowe upoważnienie dla programów dobrowolnych. Po drugie, regulatorzy, którzy nadzorują obszary wpływające bezpośrednio na liczbę i jakość miejsc pracy, takie jak szkolenie zawodowe, doradztwo w produkcji przemysłowej i rolnictwie, ustanawianie standardów itd., wprowadzają mechanizmy zarządzania, które nie tylko promują innowacje, ale także przewidują potrzebę udzielenia wsparcia najsłabszym w spełnianiu coraz bardziej wyśrubowanych wymagań. Wymagania te mogą przyjmować różną formę, w tym konkretne cele dotyczące liczby i/lub standardów tworzonych miejsc pracy.
Po trzecie, tam, gdzie nie sięga obecnie nadzór regulatorów, rząd tworzy dobrowolne programy publiczno-prywatne. Mają one przesuwać do przodu granice tego, co może osiągać technologia i organizacja, a także – co być może najważniejsze – zapewnić usługi wspierające i ewentualnie subsydia, by firmom charakteryzującym się niską produktywnością bądź niskimi kwalifikacjami pracowników ułatwić awans do zaawansowanego sektora. W końcu po czwarte, jeśli programy dobrowolne okażą się sukcesem, większość tych praktyk powinna stopniowo stawać się obligatoryjna dla niewspółpracujących firm, począwszy od obowiązkowego przedstawienia wiarygodnego planu poprawy jakości i liczby miejsc pracy.
czytaj także
Atrakcyjnym aspektem proponowanej przez nas strategii rozwoju dobrych miejsc pracy jest to, że te same instytucje interaktywnego zarządzania, które pozwalają różnym podmiotom wskazywać i rozwiązywać problemy w warunkach dużej niepewności, umożliwiają też budowanie zaufania i wzajemnych zależności, których potrzebują, żeby poszerzać i pogłębiać wysiłki. Sukces tego podejścia wymaga szerokiej koalicji, ale nie musi ona istnieć w momencie rozpoczęcia działań. Może się ona zawiązać (i tak się prawdopodobnie stanie) na skutek wdrażania całej strategii. Zaufanie i nowe sojusze są warunkiem rozwiązywania problemów, ale także – a może przede wszystkim – są jego wynikiem.
**
Dani Rodrik jest profesorem międzynarodowej ekonomii politycznej na harwardzkiej uczelni John F. Kennedy School of Government, a także autorem książki Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy.
Charles F. Sabel jest profesorem prawa na Uniwersytecie Columbia.
Copyright: Project Syndicate, 2019. www.project-syndicate.org. Z angielskiego przełożył Maciej Domagała.
