18 maja Francja i Niemcy zaproponowały 500 mld euro wsparcia w postaci wspólnych unijnych obligacji. Dziś już wiadomo, że Komisja Europejska idzie jeszcze dalej w chęci wsparcia odbudowy gospodarki po pandemii. O przełomie opowiada dr hab. Agnieszka Cianciara.
Plan Komisji Europejskiej w sprawie odbudowy gospodarek UE po kryzysie pandemicznym – tzw. Nowe Pokolenie UE – zapowiada pomoc dla krajów członkowskich na sumę 750 mld euro, w tym 64 mld dla Polski. Przełom w tej sprawie był możliwy za sprawą niemiecko-francuskiej propozycji z 18 maja 2020 roku, gdzie mowa była o 500 mld euro wsparcia. Europeistka i politolożka dr hab. Agnieszka Cianciara w wywiadzie przeprowadzonym tuż przed ogłoszeniem propozycji KE opowiada o znaczeniu wspólnej propozycji dwóch największych krajów UE, o panującym w Europie układzie sił i tym, przed jakimi wyzwaniami staje Polska w negocjacjach szczegółów unijnej pomocy.
Michał Sutowski: W związku z kosztami pandemii Niemcy i Francja zaproponowały unijny pakiet pomocowy na sumę 500 mld euro. Olaf Scholz, minister finansów Niemiec i znany jastrząb gospodarczy – wróg deficytów i długów publicznych – zaczyna mówić o możliwości czasowego pożyczania pieniędzy przez Unię Europejską, która miałaby emitować własne obligacje. I żeby było śmieszniej, przywołuje precedens historyczny – scentralizowanie władzy fiskalnej w USA przez Alexandra Hamiltona. Czy mamy wreszcie przełom? Czy wirus sprawił, że Niemcy będą gotowi finansować zadłużenie wspólnie z innymi krajami?
Dr hab. Agnieszka Cianciara: Po raz pierwszy w historii pojawiła się możliwość emisji obligacji wspólnych dla Unii Europejskiej. Co prawda ma to być w założeniu akcja jednorazowa i krótkotrwała, zaplanowana na trzy lata, ale w praktyce oznacza, że budżet unijny zostanie na ten czas zwiększony dwukrotnie. Jest to istotny krok naprzód, jeśli chodzi o europejską reakcję na kryzys. Ale przełom to raczej niejednoznaczny…
Przecież Niemcy dotąd jak ognia unikali tematu euroobligacji i wspólnych długów.
W powszechnym odbiorze myli się dwie kwestie. Kiedy mowa o „uwspólnotowieniu długów”, odwołujemy się do debaty sprzed kilku lat na temat zadłużenia krajów strefy euro. Wtedy kraje Południa i Francja postulowały utworzenie permanentnego mechanizmu, który prowadziłby do unii transferowej i korygował systemowe nierównowagi strefy euro związane z tym, że nie była ona nigdy i wciąż nie jest optymalnym obszarem walutowym. Pomysł spotkał się jednak ze sprzeciwem Niemiec, a także Holandii, Austrii, Finlandii.
czytaj także
Chodziło wówczas o to, by kraje mniej zadłużone współfinansowały krajowe długi publiczne krajów zadłużonych głębiej. Czyli np. żeby Niemcy faktycznie dołożyli się ze swoich podatków do spłaty długu włoskiego.
Tak, i to jest właśnie różnica kluczowa nie tylko ekonomicznie, ale też psychologicznie. Bo wtedy – około roku 2012 – spór wynikał z tego, że miałoby dojść do uwspólnotowienia narodowych długów już istniejących, zaciągniętych w przeszłości. A tutaj mowa o jednorazowym, choć faktycznie dużym eksperymencie związanym ze skutkami COVID-19. Ten kryzys jest też postrzegany jako zewnętrzny, za który w powszechnym odbiorze nikt nie jest odpowiedzialny, no chyba że Chińczycy.
Czyli nikt nie jest „sam sobie winien”, jak to głoszono przy kryzysie euro?
Teraz panuje przekonanie, że musimy sobie z tym wspólnie poradzić, ale też, że to sprawa doraźna – dlatego zwiększamy budżet unijny na trzy lata, a nie na siedem lat, czyli na pełną ramę finansowania. Podkreślenie nadzwyczajnego i doraźnego charakteru planu pomocy jest w propozycji francusko-niemieckiej bardzo ważne – żeby nikomu nie przyszło do głowy, że to będzie stały, dodatkowy mechanizm finansowania różnych polityk. Krótko mówiąc: to jest przełom, bo Unia po raz pierwszy będzie emitować obligacje i finansować nimi wydatki, ale to nie jest rozwiązanie problemu, o którym dyskutujemy od dekady, czyli braku równowagi w strefie euro.
czytaj także
Czy to jest sukces prezydenta Macrona? Bo to on był zwolennikiem zwiększania wydatków unijnych.
Sukces wizerunkowy w tym sensie, że skoro Francja i Niemcy razem wychodzą z kluczową propozycją, skoro w tak jasny i zdeterminowany sposób przejmują inicjatywę, to Macron może powiedzieć, że po tylu latach dobijania się do drzwi Angeli Merkel udało się wreszcie coś uzyskać. Ale czy przyczyną zmiany stanowiska Niemiec faktycznie była gra polityczna Pałacu Elizejskiego?
Była?
To nie tak, że Macron przekonał Merkel wbrew jej zapleczu politycznemu, wprost przeciwnie − CDU i jej bezpośrednie otoczenie są zadowolone, że UE będzie ten dług zaciągać. Wynika to z kilku przesłanek. Widać zaniepokojenie niemieckiego przemysłu kwestią ciągłości łańcuchów dostaw z północnych Włoch. Stąd niemieckie przekonanie, że zwłaszcza Włochom trzeba pomóc, gospodarczo, ale i politycznie, bo ewentualny wybuch populizmu w tym kraju może przynieść groźne konsekwencje dla strefy euro i całej UE. W czasie tej kaskady kryzysów to jest ostatnia rzecz, na którą klasa polityczna Niemiec ma ochotę.
Macron dogaduje się z Merkel. Ale czy w ogóle da się uratować strefę euro?
czytaj także
Tym bardziej, że przejmują prezydencję w UE w kolejnym półroczu.
Dotąd mieli dwie ważne sprawy na agendzie, a teraz mają trzecią i próbują je jakoś połączyć. I robią to integrując kwestię pomocy gospodarczej w związku z COVID-19, tego nowego planu Marshalla, do negocjacji wieloletnich ram finansowych UE na lata 2021-27. Drugą kwestią jest brexit, ale ten na razie zostaje nieco na boku. Tak czy inaczej po stronie niemieckiej uznano, że konieczne są nowe rozwiązania, że dotychczasowa pomoc pożyczkowo-gwarancyjna dla strefy euro nie wystarcza, i że na dodatek powoduje dalszy wzrost zadłużenia części państw i rodzi konflikty wewnątrz Unii. Dlatego pakiet jest pomyślany na całą Unię Europejską, inaczej niż pewnie chciałby Macron, zwolennik głębszej integracji gospodarczej, ale właśnie w strefie euro.
Rozumiem, że w ten sposób Niemcy próbują niejako zmienić temat: przestajemy dyskutować o redukcji czy współfinansowaniu włoskiego długu publicznego, a Włosi i tak będą zadowoleni. Premier Conte już mówił, że liczy na 100 mld euro dla swego kraju.
Z punktu widzenia problemów systemowych i długotrwałych konsekwencji funkcjonowania euro dla krajów Południa ten cały pakiet to niewiele, ale jak na aktualną dramatyczną sytuację, dobrze, że w ogóle jest. I wypowiedzi premiera Włoch interpretuję jako wyraz zadowolenia.
Powiedzmy zatem konkretnie, co właściwie zakłada niemiecko-francuski plan?
Propozycja z 18 marca mówi o funduszu pomocowym w wysokości 500 mld euro, finansowanym z emisji unijnych obligacji, i nie mają to być pożyczki czy gwarancje kredytowe, które trzeba zwrócić, lecz granty albo dotacje celowe. Wiemy jeszcze, że wydatki mają być zbieżne z priorytetami budżetowymi Unii, czyli być skierowane na inwestycje „zielone” i cyfrowe, poza tym wiele razy padają sformułowania o „strategicznej suwerenności”.
Co to znaczy?
Złośliwi twierdzą, że jak to zwykle bywa we wspólnych propozycjach Francji i Niemiec, pełno jest w nich francuskich słów i niemieckich treści. Najważniejsze jest jednak to, czego jeszcze nie wiemy, a co będzie przedmiotem negocjacji.
Czyli?
Kto i ile dostanie pieniędzy i na jakich warunkach. Czy te środki będą warunkowane realizacją celów klimatycznych i cyfrowych czy kierunkiem polityki gospodarczej poszczególnych rządów, a może wprowadzone zostaną kryteria przestrzegania reguł praworządności? Nie wiadomo wreszcie, jaki będzie stosunek środków pozyskanych do długoterminowego zwrotu. Bo jeśli nawet te unijne obligacje będą zapadać za 20 lat, czyli dopiero wtedy trzeba je będzie wykupić od inwestorów, to skąd UE wygospodaruje na to pieniądze? Jeśli mówimy o wpisaniu całego mechanizmu w budżet UE, to w jakich proporcjach te miliardy będą zwracane ze składek do unijnego budżetu? Takie Włochy musiałyby wtedy zwrócić całkiem sporo… Nie wiadomo zatem, kto dzięki temu mechanizmowi odniesie największe korzyści.
czytaj także
Czy w takim razie to nie jest dobry moment na wprowadzenie trwałych rozwiązań, jeśli chodzi o europejskie finansowanie… Unii Europejskiej? Od dawna już wisi w powietrzu temat podatku węglowego czy cyfrowego, które pozwoliłyby szukać trwałego finansowania dla różnych projektów. Czy aby teraz nie otwierają się nowe możliwości? Czy skończy się tylko na jakiejś harmonizacji podatków krajowych?
Ten moment mógłby zostać wykorzystany do stworzenia puli zasobów własnych UE – poza cłami na granicach, ochłapami z VAT-u i składkami państw członkowskich. Ja chciałabym, żeby to było to wyczekiwane „okno możliwości” i żeby je szerzej otworzyć, ale nie widzę twardych danych, które pozwoliłyby powiedzieć, że jest wola polityczna szybkiego wprowadzenia takich rozwiązań. A co do harmonizacji, to ona z kolei stawia pytanie o wewnątrzunijne raje podatkowe.
Luksemburg?
Ale też Irlandia i to może być rzecz nie do przeskoczenia. Ten kraj jest dziś w specyficznej sytuacji w związku z brexitem, a straty wynikające z brexitowych zawirowań mogą jeszcze usztywnić irlandzkie stanowisko.
Kuczyński: Przez raje podatkowe wszyscy siedzimy w kieszeniach Chińczyków
czytaj także
W sprawie suwerennego prawa do bycia rajem podatkowym?
Oni tak siebie nie nazywają, ale oczywiście tak, chodzi o prawo do korzystania z podatkowej renty, czyli ściągania inwestorów nienaturalnie niskimi stawkami. Co do wspólnych podatków nie jestem wielką optymistką; francusko-niemiecka propozycja odnosi się do podatku cyfrowego, ale jej autorzy zaznaczają, że najlepiej byłoby uzyskać porozumienie na poziomie OECD. Niemniej COVID-19 i nowy pakiet pomocowy to dobra okazja do mobilizacji różnych grup interesów, think-tanków czy organizacji pozarządowych lobbujących w tej sprawie. Na ile podchwycą to jednak decydenci w państwach członkowskich, bo przecież potrzebna jest ich jednomyślność – można mieć wątpliwości.
Skoro zapowiadana emisja obligacji ma trwać przez trzy lata, to jak rozumiem, nie wchodzi w grę mechanizm rolowania długu, czyli spłacania starego emisją nowych obligacji?
Tak to rozumiem, przy czym trzy lata to czas wydatkowania środków pozyskanych przez Komisję Europejską na rynku finansowym. Zapadalność będzie na pewno dłuższa, ale w końcu kiedyś trzeba będzie te obligacje wykupić. Pomysł rozumiem w ten sposób, że emisja ma być jednorazowa, chyba że zadziała mechanizm „stopa w drzwi”, czyli że w przyszłości finansowalibyśmy także inne kryzysowe wydatki za pomocą takich emisji. Na razie to jednak plan na jeden raz, co jest z punktu widzenia uzyskania dlań poparcia krajów „oszczędnych” dość istotne.
czytaj także
No właśnie, poparcie innych. Przez lata Francuzi z Niemcami dogadywali różne sprawy między sobą, a potem przekonywali resztę, czasem młotkowali. W ostatnich latach to jednak nie działało, a już porozumienie meseberskie z 2018 roku, które chciano tą metodą przeprowadzić, okazało się klęską. Czy to jest próba powrotu do starej logiki karolińskiego tandemu, względnie lokomotywy integracji?
Na razie ramy propozycji są bardzo ogólne – granty, a nie pożyczki, tymczasowe, w ramach budżetu unijnego – więc i przestrzeń do negocjacji jest ogromna. Nie zapowiada się narzucanie reszcie krajów gotowej wizji, na zasadzie take it or leave it, ale raczej dyskusja. Do tego sytuacja jest na tyle szczególna, że strategiczna konieczność wypracowania rozwiązań jest dla wszystkich oczywista.
Ale nie wszyscy równo skorzystają i się równo dołożą.
Bezpośrednio po ogłoszeniu propozycji najostrzej wystąpiła przeciw niej Austria i kanclerz Sebastian Kurz, a nie Holandia – tradycyjny herold polityki oszczędności, która ostatnio ostro grała w układzie Północ-Południe. I nie Szwecja, której oporu też można było się spodziewać. Być może to wynika ze skali konsekwencji koronawirusa. Co prawda straty w ludziach to kryterium problematyczne przy mierzeniu się ze stratami gospodarczymi, ale skoro we wstępnym projekcie mowa o „suwerenności zdrowotnej”, to wszyscy mają prawo uznać, że jest sporo do wykrojenia z całego tortu.
Obok Austrii, Holandii i Szwecji wśród tradycyjnych „skąpców” jest jeszcze Dania, ale dwa kraje z tej grupy nie należą do strefy euro. Może prezydent Macron będzie dążył do ograniczenia pomocy do krajów strefy euro, żeby osłabić sceptyków?
Obecnie panuje konsensus, że mamy pulę instrumentów wyłącznie dla strefy euro, gwarancyjnych i pożyczkowych, stosowanych przez Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Mechanizm Stabilności, oraz że jest druga pula uwzględniająca wszystkie kraje członkowskie. Różne walki podjazdowe to jedno, ale zawężenie pomocy w związku z COVID-19 do strefy euro znaczyłoby, że Unia nie ma oferty dla wszystkich swoich członków. To jest politycznie niemożliwe.
Powiedzmy zatem o możliwych warunkach wypłacania państwom pomocy. Doświadczenia czasów kryzysu nie budzą dobrych skojarzeń: w przypadku tzw. pakietów ratunkowych dla Grecji czy innych krajów Południa warunkowanie znaczyło tyle, co „obciąć emerytury, sprzedać porty i podwyższyć VAT”.
To jednak inna sytuacja. Intencja programu jest taka, by pomagać najbardziej dotkniętym skutkami pandemii branżom i regionom, ale też uwzględnić priorytety budżetowe związane z Europejskim Zielonym Ładem. Z tej propozycji na poziomie strategicznym przebija wola uczynienia z kryzysu pewnej szansy na modernizację w kierunku „zielonym” i cyfrowym. Na ile to zostanie przekute w twarde kryteria wydatkowania pieniędzy, tego wciąż nie wiemy.
I nie będzie mowy, że pomoc tak, ale tylko dla roztropnych i zapobiegliwych, co się bez potrzeby nie zadłużają?
Austerity, czyli obwarowanie unijnych środków reformami budżetowymi w krajach Południa, pojawiało się w propozycji francusko-niemieckiej niejako mimochodem, ale fakt, przy negocjacjach szczegółów z Austrią czy Holandią, czyli frakcją „oszczędnościową”, temat może powrócić. Z kolei kartą przetargową w rozmowach z Europą Środkową może stać się wątek praworządności. Bo przecież jeśli pakiet pomocy ma być częścią budżetu UE, to i dyskusja dotycząca warunkowania wsparcia przestrzeganiem reguł praworządności pozostaje w mocy.
czytaj także
I to wszystko jest do wynegocjowania?
Tak, ale pierwsza rzecz to pytanie: komu się pomoc należy i z jakich powodów. W propozycji mowa jest o finansowaniu regionów i branż najmocniej dotkniętych pandemią, a więc niewykluczone, że kryteria nie będą oparte na wskaźnikach ogólnokrajowych, tylko regionalnych i sektorowych.
A czy jest szansa, żeby taki pakiet wzmocnił Unię Europejską jako aktora geopolitycznego? Czy te francuskie słowa o „suwerenności” mogą nabrać materialnej treści? Co one w ogóle znaczą?
W wielu miejscach projektu mowa jest o suwerenności zdrowotnej, gospodarczej i przemysłowej Europy. Dość jednoznaczne są stwierdzenia na temat relokacji produkcji środków medycznych do Unii Europejskiej, jasne są też zapowiedzi co do stosunków handlowych z Chinami. Do tego dochodzi zapowiedź – już nie wprost – powrotu do pomysłów forsowanych przez Macrona, ale też Niemców, czyli zmiany reguł unijnej polityki konkurencji.
W jaką stronę?
W kierunku wspierania „europejskich czempionów”, czyli dużych graczy, którzy mieliby konkurować z gigantami chińskimi czy amerykańskimi. Mamy zatem ewidentny zwrot, taki power shift o charakterze geoekonomicznym. Niektórzy chcą się w tym dopatrywać myślenia geopolitycznego, acz UE zawsze działała przede wszystkim na poziomie instrumentów gospodarczych. W tej sytuacji warto zadać pytanie o wizję stosunków UE z Chinami i USA, bo ta cała „suwerenność” medyczna czy zdrowotna, gospodarcza i przemysłowa wpływa mocno na te obydwa kierunki.
Hausner: Europa musi wypracować nowy model gospodarczy, model „wysp i archipelagów”
czytaj także
A co Polska na to wszystko?
Na razie widać niewielkie zainteresowanie ze strony polskiej, chyba tylko Jacek Saryusz-Wolski wypowiadał się w tej sprawie, proponując zarys stanowiska Europy Środkowej. Rząd będzie zapewne wskazywał, że straty gospodarcze w związku z pandemią to jedno, ale też powinno się wziąć pod uwagę ogólny poziom zamożności danego kraju i, co za tym idzie, zakres możliwej krajowej pomocy dla gospodarki. Bo mamy w Unii kraje zamożne, które są w stanie własnymi siłami wspomóc gospodarkę, i mamy te niezamożne lub zadłużone, których nie stać na solidny pakiet stymulacyjny.
Nas nie stać?
Dotychczasowa retoryka rządu na użytek wyborczy głosi, że z pandemią radzimy sobie świetnie, a jednocześnie mamy prawie największy pakiet pomocowy w Europie. W negocjacjach będzie zatem mało pomocna.
Można się jednak spodziewać, że spadek PKB będzie jednym z istotnych kryteriów wielkości przyznanej pomocy. Może w tej sytuacji Polska powinna raczej stanąć po stronie „koalicji skąpców” i zredukować koszty całej imprezy, skoro na niej nie zaszaleje?
Polska i cała Europa Środkowa słabo się wpisują w podział Północ-Południe, który determinowany jest głównie przez strefę euro. To ustawia nas z boku i stwarza potrzebę nie tyle podłączania się pod Włochów czy, z drugiej strony, pod Holendrów, lecz stworzenia własnej narracji. Kluczowe jest to, że będzie pakiet pomocowy dla całej UE i że przechodzi on przez budżet i powiększa go znacząco, o co Polska przez całe lata zabiegała. Teraz musimy dowieść, że nie wystarczy uwzględniać bieżących strat branż i regionów, bo trzeba też zwracać uwagę, jakie zdolności radzenia sobie z kryzysem ma kraj członkowski. I że zdolności bogatych są większe, nawet jeśli ich kraje zostały dotknięte pandemią mocniej niż Polska.
Czyli chcemy naszą narrację o tym, jak sobie doskonale radzimy, odwrócić i powiedzieć, że może i daliśmy radę, ale jednak na miarę bardzo skromnych możliwości?
Ja myślę, że większym problemem od retoryki jest kurczowe trzymanie się priorytetu dla tradycyjnych polityk, czyli spójności i polityki rolnej. To w bardzo ograniczony sposób wpisuje się w nową politykę Unii – bo priorytety Komisji Europejskiej na kolejne lata wskazują, że kraje naszego regionu – z wyjątkiem bałtyckich – wyraźnie odbiegają od kierunku polityk gospodarczych, w którym pójdzie Unia. Nasze postulaty są bardzo konserwatywne.
To znaczy?
Chcemy status quo: trzymamy się starych polityk, dotychczasowego minimum. A przecież świat będzie się zmieniał drastycznie, gospodarka cyfrowa i zmiany klimatyczne to tylko jeden wątek. Co gorsza, poza zaklęciami, by trzymać się tego, co było, mamy niewiele do zaproponowania. Owszem, próbowano promować Polskę jako czempiona walki z luką VAT-owską, premier Morawiecki mówił o podatku cyfrowym. Ale Amerykanie nie musieli nawet nogą tupnąć, żeby rząd zmienił stanowisko. Czy będziemy w stanie jakkolwiek odnaleźć się w agendzie unijnej, która zmienia się radykalnie? Na razie tkwimy w „okopach Świętej Trójcy” i sami nie wiemy, jak moglibyśmy z nich wyjść.
czytaj także
Pytanie: czy problemem nie są dla nas priorytety wydatków? Drogi budowaliśmy nieźle za unijne pieniądze, oczyszczalnie ścieków też, ale z inwestycjami w zieloną energię i gospodarkę cyfrową idzie nam gorzej. Na co powinniśmy przeznaczać te środki? I czy będziemy w stanie je zaabsorbować?
W moim przekonaniu to jest tak naprawdę pytanie o instytucjonalne zdolności państwa do prowadzenia strategicznie zorientowanych polityk publicznych. Środki unijne mają przecież jedynie finansowo wspierać agendę transformacyjną państwa. Te zdolności nigdy nie osiągnęły u nas zadowalającego poziomu, a w ostatnich latach obserwujemy regres. Flagowymi projektami promowanymi przez państwo polskie są Rodzina 500+, czyli banalnie prosty program redystrybucji dochodu, oraz gigantyczny projekt infrastrukturalny, czyli Centralny Port Komunikacyjny, który zresztą nie powstanie. O Zielonym Ładzie też zwykle myślimy w kategoriach infrastrukturalnych i transportowych: w kontekście OZE, termomodernizacji, „czystego” transportu szynowego czy autobusów elektrycznych.
To źle?
To oczywiście bardzo dobrze, ale niestety zdecydowanie za mało myślimy, jako państwo i społeczeństwo, w kategoriach całościowej transformacji modelu rozwojowego, gdzie postęp nie musi oznaczać ekspansji, rabunkowej gospodarki zasobami i permanentnego wzrostu konsumpcji. A na poziomie unijnym „zielone” stawać się będą wszystkie polityki: my jeszcze nie poradziliśmy sobie z „gender mainstreaming”, a tu nas już „green mainstreaming” atakuje…
**
Dr hab. Agnieszka Cianciara – politolożka i europeistka, profesorka w Instytucie Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk.
