Po latach nieograniczonego entuzjazmu dla wolnego rynku mieszkaniowego coraz częściej mówi się w Polsce o potrzebie budownictwa społecznego i mieszkalnictwa dostępnego. Co właściwie kryje się pod tymi terminami? I czy Polska może się pochwalić osiągnięciami w tej dziedzinie?
Partie polityczne piszą programy wyborcze, a my piszemy niezbędnik gospodarczy na czas po wyborach. W tym cyklu przyglądamy się politykom publicznym, rozwiązaniom, dzięki którym państwo jest sprawiedliwe, nowoczesne, cywilizowane. Skupiamy się na politykach publicznych, na rozwiązaniach ekonomicznych. Wyjaśniamy, jakie podatki, regulacje rynku pracy, ochrony zdrowia czy finansowania kultury są nam potrzebne dziś.
**
„Budownictwo społeczne” to pojemny termin, a jego definicji i interpretacji znajdziemy wiele – co najmniej kilka w Polsce, a jeszcze więcej w innych krajach.
Jeśli rozumieć przez nie „regulowany sektor mieszkalnictwa”, to chodzi o zasób lokali o niskich lub umiarkowanych czynszach dla osób i rodzin w różnym stopniu wykluczonych przez rynek. Tego rodzaju mieszkania w Europie zarządzane są zazwyczaj przez państwo, samorządy, spółdzielnie i różnego typu podmioty non profit, takie jak np. towarzystwa budownictwa społecznego (TBS) w Polsce, housing associations w Wielkiej Brytanii, operatorów habitation à loyer modéré (HLM) we Francji czy woningcorporaties w Niderlandach.
Inne definicje zakładają z kolei dużą wagę komponentu społecznego właśnie, zarówno w procesie realizacji osiedli, jak i zarządzania ich przestrzeniami po wybudowaniu. Mieszkalnictwo społeczne, rozumiane jako budownictwo inkluzywne, zakłada demokratyczne włączenie mieszkańców w procesy decyzyjne oraz stworzenie przestrzeni przyjaznej dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich wieku, stopnia sprawności czy stylu życia. Nierzadko jako „społeczne” klasyfikowane są też kooperatywy mieszkaniowe, przede wszystkim ze względu na duże partycypacyjne zaangażowanie mieszkańców, jak i ułatwienia ze strony gmin, np. w dostępie do gruntów pod inwestycję. Model ten zakłada oddolną inicjatywę w realizacji budynku czy kompleksu, opartego częściowo lub w całości na własności mieszkaniowej, byle nie na cele spekulacyjne.
W Polsce ramy prawne dla kooperatyw istnieją od stosunkowo krótkiego czasu – ustawa o kooperatywach mieszkaniowych weszła w życie dopiero w marcu tego roku – więc forma wspólnotowego, oddolnego budownictwa w naszym kraju się jeszcze nie upowszechniła. Natomiast w Szwajcarii, Niemczech czy Austrii system ten funkcjonuje od lat, często wiążąc się z cohousingiem, czyli częściowo wspólnotowym modelem zamieszkiwania, gdzie niektóre pomieszczenia są współdzielone – np. kuchnia, bawialnia, pokój dzienny, pralnia czy przestrzeń do pracy.
Budownictwo społeczne jako synonim działalności TBS
W warunkach polskich możemy wyróżnić dwie najbardziej powszechne interpretacje terminu „budownictwo społeczne”. Pierwsza perspektywa odnosi się jedynie do inwestycji zrealizowanych przez towarzystwa budownictwa społecznego (TBS), czyli spółek non profit, które od 1996 roku zrealizowały ponad sto tysięcy społecznych mieszkań czynszowych. TBS-y powołane po marcu 2021 roku nazywane są „społecznymi inicjatywami mieszkaniowymi”, w skrócie SIM.
Zasadniczo mieszkania w systemie TBS/SIM skierowane są do osób i rodzin o średnich zarobkach. Aby uzyskać społeczne mieszkanie czynszowe, należy wpłacić tzw. partycypację lokatorską, którą można porównać z wkładem własnym do kredytu hipotecznego na mieszkanie własnościowe. Konieczność wniesienia wysokiej opłaty początkowej, która może wynieść nawet do 30 proc. kosztów budowy mieszkania, stanowi barierę dla wielu rodzin chcących skorzystać z oferty towarzystw budownictwa społecznego (warto jednak dodać, że po wyprowadzce z lokalu zwaloryzowana kwota wniesionej partycypacji jest najemcy zwracana). Zdecydowana większość polskich TBS-ów należy do gmin. Część z nich zarządza również lokalnym zasobem mieszkań komunalnych, np. TBS-y w Bytomiu, Gliwicach, Stargardzie, Szczecinie czy Zabrzu.
Budownictwo społeczne jako mieszkalnictwo non-profit
Szersza definicja obejmuje wszystkie rodzaje budownictwa nienastawionego na zysk, czyli zasób należący do gmin (mieszkania komunalne, jak i TBS-owskie), mieszkania ze spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu oraz mieszkania zakładowe.
Warto podkreślić, że do 2021 roku nie istniała realna możliwość prywatyzacji mieszkań TBS-owskich (została ona formalnie zalegalizowana w czasie rządów PO-PSL, ale był to z różnych powodów martwy przepis), co oznaczało, że wszystkie publiczne programy budownictwa społecznego III RP były de facto programami budowy mieszkań na wynajem. Stan ten zmienił się w 2021 roku, kiedy weszła w życie reforma ówczesnej ministry rozwoju Jadwigi Emilewicz, wprowadzająca do systemu TBS tzw. dochodzenie do własności, które możliwe jest po spełnieniu kilku warunków (zgoda danego TBS-u na sprzedaż mieszkania, spłacenie przez towarzystwo kredytu inwestycyjnego zaciągniętego w Banku Gospodarstwa Krajowego, wpłacenie przez mieszkańca partycypacji lokatorskiej wyższej niż 20–25 proc. kosztów budowy).
Mieszkanie prawem, nie towarem – historia pewnego nieporozumienia
czytaj także
Przed reformą Emilewicz część TBS-ów realizowała wprawdzie mieszkania z dojściem do własności, budowa tego typu lokali była jednak traktowana jako działalność komercyjna towarzystw, a nie finansowana ze środków zarezerwowanych na klasyczne mieszkania TBS-owskie.
Za formę mieszkalnictwa społecznego można również uznać lokale wynajmowane za pośrednictwem społecznych agencji najmu (SAN). SAN-y to podmioty, które mogą być zakładane przez spółkę gminną, fundację, stowarzyszenie lub spółdzielnię socjalną, we współpracy z gminą. Dzierżawią one mieszkania od prywatnych właścicieli i oferują je jako stabilne, dostępne rozwiązanie osobom w trudnej sytuacji życiowej lub takim, które nie mogą sobie pozwolić na samodzielny wynajem czy zakup. Najemcy SAN-ów kwalifikują się również do dopłat do czynszu w ramach rządowego programu dopłat Mieszkanie na Start. Choć przepisy o społecznych agencjach najmu wprowadzono w 2021 roku, pierwsze SAN-y w rozumieniu ustawowym rozpoczęły swoją działalność dopiero w 2023 roku (w Poznaniu i w Dąbrowie Górniczej).
O dopłaty czynszowe z programu Mieszkanie na Start, poza najemcami SAN-ów, ubiegać się mogą także lokatorzy innych inwestycji zrealizowanych we współpracy z gminami, czyli np. najemcy mieszkań komunalnych, TBS-owskich oraz lokali zbudowanych przez spółkę PFR Nieruchomości (PFRN), operatora rynkowej części programu Mieszkanie Plus (powstałych zarówno w ramach tego programu, jak i po jego zamknięciu w czerwcu 2023 roku).
czytaj także
Pomimo że słowa „socjalne” i „społeczne” bywają w języku polskim używane zamiennie, istnieje zasadnicza różnica między mieszkaniami zwanymi zwyczajowo „socjalnymi” a społecznymi mieszkaniami czynszowymi. Te pierwsze, czyli lokale z umową najmu socjalnego, to mieszkania komunalne, zarezerwowane dla osób i rodzin w bardzo trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Społeczne mieszkania czynszowe to po prostu lokale na wynajem zrealizowane w systemie TBS.
Finansowanie budownictwa społecznego w Polsce
Budowa mieszkań komunalnych finansowana jest ze środków Funduszu Dopłat Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK), który pełni funkcję głównego banku inwestycyjnego państwa polskiego. Na realizację tego typu mieszkań gminy mogą uzyskać grant w wysokości do 85 proc. kosztów budowy (po wejściu w życie KPO odsetek ten wzrośnie do nawet 95 proc.). Wydatki budżetu centralnego na budownictwo komunalne są nad wyraz skromne – na rok 2023 rząd PiS przeznaczył na program Budownictwo socjalne i komunalne (BSK) jedynie 1,65 mld zł, czyli mniej niż 0,2 proc. wydatków całego budżetu.
W latach 1996–2009 budowa mieszkań TBS-owskich kredytowana była ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM), który mimo protestów został zlikwidowany w pierwszej kadencji rządu PO-PSL. Towarzystwa budownictwa społecznego mogły wówczas ubiegać się o kredyt KFM-owski w wysokości maksymalnie 70 proc. kosztów budowy (pozostałe 30 proc. samorządowe TBS-y pozyskiwały od najemców wpłacających wspomnianą już partycypację lokatorską lub z budżetów gmin, które były ich właścicielkami).
czytaj także
Preferencyjne pożyczki dla towarzystw budownictwa społecznego zostały przywrócone dopiero w 2015 roku, parę miesięcy przed wyborami parlamentarnymi, w ramach programu Społeczne Budownictwo Czynszowe (SBC). Rząd Zjednoczonej Prawicy rozszerzył program SBC, dając TBS-om możliwość pozyskania grantu z Funduszu Dopłat na pokrycie części kosztów budowy mieszkań na wynajem i zwiększając od 2021 roku maksymalną wysokość preferencyjnej pożyczki do 80 proc. kosztów budowy.
Co więcej, w ramach reformy Emilewicz powołano Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa, z którego gminy mogą pozyskać grant pokrywający 10 proc. kosztów inwestycji realizowanej przez TBS (lub otrzymać 3-milionowy grant na powołanie nowej społecznej inicjatywy mieszkaniowej, która różni się od TBS-u jedynie nazwą). Można powiedzieć, że po marginalizacji programu TBS w latach 2009–2015 przeżywamy aktualnie renesans tej formy budownictwa. Dalszy rozwój tych lokalnych, zazwyczaj gminnych spółek, powinien stanowić istotną część agendy politycznej nowego rządu.
Należy pamiętać, że sektor budownictwa społecznego jest dziś tylko skromnym wycinkiem polskiej gospodarki mieszkaniowej: w 2022 roku oddano w naszym kraju jedynie 3 750 mieszkań komunalnych, spółdzielczych i TBS-owskich (czyli 1,6 proc. wszystkich lokali mieszkaniowych ukończonych w ubiegłym roku). Dla porównania: w 2005 roku, czyli w ostatnim roku urzędowania rządu mniejszościowego lewicy, ukończono ponad 16,8 tysięcy (!) mieszkań zrealizowanych przez gminy, spółdzielnie i towarzystwa budownictwa społecznego.
Budownictwo społeczne we Francji
W krajach Europy działają różne modele budownictwa społecznego. We Francji od lat 50. XX wieku są to HLM-y (habitation à loyer modéré – mieszkania o umiarkowanym czynszu), które stanowiły inspirację dla polskich TBS-ów. Podczas kryzysu mieszkaniowego po II wojnie światowej ceny mieszkań zaczęły dramatycznie rosnąć, co niejako zmusiło rząd francuski do regulacji rynku mieszkaniowego (ustawa o regulacji najmu została uchwalona w 1949 roku).
czytaj także
Rząd rozpoczął ogólnokrajową politykę mieszkaniową, inicjując budowę villes nouvelles (osiedli przyszłości) i właśnie HLM. Lata 50. i 60. XX wieku zaowocowały wieloma inwestycjami HLM o bardzo wysokim standardzie zamieszkiwania (aspekt jakościowy jest również regulowany i kontrolowany przez państwo). W 1998 roku weszło w życie prawo regulujące ilość HLM w każdym mieście (minimum 20 proc. zasobu).
Co istotne, mieszkalnictwo publiczne we Francji jest kierowane do różnych grup społecznych – do programu HLM można zakwalifikować się w segmencie odpowiadającemu wysokości comiesięcznych dochodów. Są mieszkania socjalne dla osób w najtrudniejszej sytuacji finansowej, są mieszkania socjalne o umiarkowanym czynszu. Najwyższą kategorię stanowią lokale prêt locatif intermédiaire (PLI), o regulowanym czynszu, dla klasy średniej.
Francuski podział na cztery segmenty odpowiada pod pewnymi względami obecnemu podziałowi w Polsce i segmentom mieszkań: tzw. socjalnemu, komunalnemu, TBS-owskiemu oraz mieszkaniom zrealizowanym przez PFR Nieruchomości (do czerwca 2023 roku: rynkowa część programu Mieszkanie Plus), które kwalifikują się do dopłat z programu Mieszkanie na Start.
Niderlandy i Niemcy
W Niderlandach z kolei przedsiębiorstwa mieszkaniowe to prywatne, ale nienastawione na zysk, subsydiowane (poprzez dotacje lub w formie obniżek podatkowych) i regulowane przez państwo spółki realizujące mieszkania na wynajem lub działające jako deweloperzy – również nienastawieni na zysk. Przychód z wynajmu lub sprzedaży mieszkań i lokali usługowych jest wykorzystywany do utrzymania istniejących zasobów lub finansowania nowych projektów.
Mniej dzieci, więcej kredytów, czyli polityka prorodzinna po węgiersko-polsku
czytaj także
Ta tradycja sięga XIX wieku, gdy prywatni przedsiębiorcy i właściciele fabryk wyszli z inicjatywą zapewnienia godziwych warunków mieszkaniowych swoim pracownikom. Na początku XX wieku rząd holenderski wsparł rozwój przedsiębiorstw mieszkaniowych, które potem odegrały ważną rolę w powojennej odbudowie kraju. W latach 90. nastąpiła zmiana w funkcjonowaniu przedsiębiorstw mieszkaniowych – rządowe dotacje zostały częściowo ograniczone na rzecz większej swobody rynkowej. Co więcej, w 2010 roku, rozporządzeniem Komisji Europejskiej, mieszkania dostępne – niegdyś skierowane również do klasy średniej (czynnik wysokości dochodu nie był brany pod uwagę) – zostały zdefiniowane jako mieszkania dla najniżej uposażonych (rodziny z dochodem poniżej 29 tys. euro rocznie).
Mimo to nadal woning corporaties zarządzają 75 proc. z 3 mln mieszkań na wynajem w Niderlandach. Publiczne subsydiowane mieszkania na wynajem stanowią 32 proc. całego rynku, co czyni Niderlandy krajem o największym udziale sektora społecznego w państwowym rynku mieszkaniowym. Mimo zwiększenia swobody rynkowej w działalności przedsiębiorstw mieszkaniowych to państwo lub lokalne władze, poprzez wprowadzanie miejskich polityk mieszkaniowych, nadal decydują, gdzie i ile dostępnych mieszkań ma być lokowanych w nowych inwestycjach (np. 30 proc. w Amsterdamie). Mieszanie segmentu publicznego mieszkalnictwa z wolnorynkowym sprawia, że holenderskie osiedla, oparte na koncepcji różnorodności, są przyjaznym miejscem do życia.
W Niemczech sektor budownictwa społecznego obejmuje przede wszystkim inwestycje mieszkaniowe dotowane ze środków publicznych. Czynsze w mieszkaniach społecznych, których budowa jest finansowana z budżetu krajów związkowych (w mniejszym stopniu gmin) oraz preferencyjnych kredytów udzielanych przez publiczne banki inwestycyjne, są regulowane przez pewien ustalony okres (zazwyczaj od 15 do 30 lat od zakończenia budowy). Po upływie tego czasu podmiot będący właścicielem mieszkania może podnieść czynsz do wartości rynkowej.
Choć sektor budownictwa społecznego nad Renem, Wezerą i Łabą jest zasadniczo skierowany do najuboższych warstw społeczeństwa, część samorządów (np. Hamburg i Monachium) zaczęła dofinansowywać również budowę mieszkań na wynajem dla klasy średniej. Status „mieszkania społecznego” niekoniecznie wskazuje na to, że są one własnością przedsiębiorstwa komunalnego, spółdzielni czy podmiotu non profit – gminy mogą wymusić na inwestorach prywatnych realizację mieszkań społecznych, wpisując do planów zagospodarowania przestrzennego minimalny odsetek tego typu lokali na danym obszarze.
I tak np. w rządzonym przez centrolewicę Hamburgu obowiązuje tzw. miks mieszkaniowy: co najmniej 33 proc. lokali budowanych na nowych osiedlach muszą stanowić mieszkania społeczne, kolejne 33 proc. mieszkań powinny być lokalami na wynajem o rynkowym czynszu; mieszkania własnościowe nie mogą stanowić więcej niż jedną trzecią wszystkich lokali powstałych w ramach danego osiedla.
Budownictwo dostępne
W dyskursie publicznym pojawia się również określenie „budownictwo dostępne”. Zasadniczo istnieją dwie jego definicje: jest to albo lokal na wynajem, którego comiesięczny czynsz jest niższy o minimum 20 proc. względem stawki rynkowej w danej lokalizacji, albo mieszkanie, za które najemcy płacą nie więcej niż 30 proc. miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego.
czytaj także
Wskaźnik odnoszący się do wysokości zarobków mieszkańców jest bardziej elastyczny i definiuje dostępność jako realną osiągalność dla danego gospodarstwa domowego. Dostępność mierzona w odniesieniu do lokalnych cen na danym obszarze (mieście czy regionie) nie uwzględnia za to rynkowych zawirowań i kryzysów. W sytuacji, gdy lokalne ceny rynkowe osiągają niebotyczną wysokość, kwota czynszu o 20–30 proc. od nich niższa wcale nie musi oznaczać dostępności.
W niektórych państwach pod budownictwo dostępne podpina się również programy mające na celu zwiększenie dostępu do własności mieszkaniowej, np. poprzez dopłaty do kredytów hipotecznych z budżetu państwa czy dofinansowanie kas budowlano-oszczędnościowych, które oferują specjalne rachunki oszczędnościowe na wkład własny na zakup mieszkania własnościowego lub budowę domu (państwo corocznie dopłaca premię od zaoszczędzonych na tym rachunku pieniędzy).
czytaj także
Rynkowa część Mieszkania Plus, okrętu flagowego polityki mieszkaniowej rządu Zjednoczonej Prawicy, realizowana była przez spółkę PFR Nieruchomości jako program budownictwa dostępnego, nie społecznego. Ponieważ inwestycje tej spółki powstają we współpracy z samorządami, a większość ich najemców kwalifikuje się do wspomnianego już wcześniej programu dopłat do czynszu Mieszkanie na Start, można uznać PFRN za pewnego rodzaju „dostępnego dewelopera” sektora prywatnego najmu instytucjonalnego.
Przedwojenne tradycje polskiego budownictw społecznego
Powiązana z ideą budownictwa społecznego, lecz nie tożsama z nią, jest jeszcze koncepcja „osiedla społecznego”, której prekursorami w Polsce byli architekci moderniści działający w dwudziestoleciu międzywojennym (m.in. Barbara i Stanisław Brukalscy, Helena i Szymon Syrkusowie, Józef Szanajca i Bruno Zborowski).
Osiedla społeczne miały nie tylko oferować wygodne i dobrze zaprojektowane mieszkania dla rodzin robotniczych, ale również zaspokajać inne potrzeby człowieka – np. prawo do odpoczynku w zieleni, dostęp do placówek oświatowych i kulturalnych czy łatwe dojście do punktów handlowych.
To właśnie ta szkoła myślenia o mieszkalnictwie była inspiracją dla pierwszych nowoczesnych realizacji idei budownictwa społecznego w Polsce, czyli dwóch przedwojennych osiedli Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, osiedli ZUS z lat 30. (tak, przed wojną ZUS budował też mieszkania!), osiedla komunalnego im. Montwiłła-Mireckiego w Łodzi czy też inwestycji Towarzystwa Osiedli Robotniczych, kontrolowanej przez państwo spółki kredytującej i realizującej mieszkania dla robotników i ubogich pracowników umysłowych.
I choć skala tych inwestycji była niewielka w stosunku do gigantycznych potrzeb, a mieszkania nierzadko były zbyt drogie dla rodzin robotniczych, wywarły one ogromny wpływ na powojenną architekturę i urbanistykę.
**
Materiał powstał dzięki wsparciu Fundacji im. Róży Luksemburg.
