Gospodarka

Polityka społeczna czy polityka wzrostu?

Dotychczasowy model wzrostu gospodarczego nie tylko nie zmniejsza ubóstwa i nie likwiduje nierówności, ale nie przynosi nawet spodziewanego rozwoju gospodarki w skali makro – pisze Dani Rodrik.

CAMBRIDGE – Polityka rozwoju od dawna dzieli się na dwa typy rozwiązań, które różnią się podejściem. Pierwsze są skierowane bezpośrednio do osób ubogich i mają złagodzić biedę poszczególnych gospodarstw domowych poprzez wsparcie dochodowe, interwencje w obszarze zdrowia i edukacji, a także zwiększenie możliwości kredytowych. Drugie skupiają się na zwiększaniu szans ekonomicznych i podnoszeniu ogólnej produktywności na drodze polityki makroekonomicznej i handlowej albo reform systemu prawnego i przepisów. To pierwsze podejście nazwijmy polityką społeczną, a to drugie – polityką wzrostu.

Oba typy polityk zasadniczo się dopełniają. Wzrost łączny nie zawsze pomaga wszystkim mieszkańcom – zwłaszcza najbiedniejszym. Wynika z tego, że programy walki z ubóstwem są potrzebne nawet wtedy, gdy polityka wzrostu sprawnie osiąga założone cele. Bywają jednak sytuacje, kiedy polityka społeczna i polityka wzrostu traktowane są tak, jak gdyby jedna z nich mogła w pełni zastąpić drugą.

Siedem zalet płacy minimalnej i jedna (być może) wada

Na przykład dzięki częstszemu stosowaniu randomizowanych eksperymentów analitycy zdobyli takie dowody na związki przyczynowe między rozmaitymi metodami stosowanymi w polityce społecznej (choćby transferami pieniężnymi albo interwencjami w obszarze zdrowia lub edukacji) a ich wynikami, jakie rzadko kiedy udaje się zdobyć w polityce makroekonomicznej lub w obszarze rozwiązań skierowanych do całej gospodarki. To z kolei doprowadziło wielu badaczy i decydentów do postrzegania polityki wzrostu jako mniej istotnej z praktycznego punktu widzenia niż polityka społeczna.

To błąd, bo prawdziwe czynniki warunkujące ubóstwo mogą być odsunięte od biednych gospodarstw domowych i cierpiących niedostatek społeczności. Rozwój gospodarczy wymaga istnienia produktywnych miejsc pracy pozarolniczej. Zwiększanie możliwości zatrudnienia w miastach oraz pobudzanie migracji z prowincji do obszarów miejskich mogą zwiększyć dochody skuteczniej niż wspieranie mieszkańców w lepszej uprawie roli albo rozdawanie im świadczeń w gotówce.

W przeszłości industrializacja okazała się wręcz niezbędna do zmniejszania ubóstwa. To prawda, że korzyści ze wzrostu gospodarczego związanego z uprzemysłowieniem często potrzebują czasu, by objąć szerszą grupę mieszkańców. W czasie brytyjskiej rewolucji przemysłowej warunki życia robotników polepszały się przez prawie sto lat bardzo powoli (jeśli w ogóle), aż w końcu pojawiły się związki zawodowe i nastąpiły zmiany instytucjonalne, dzięki którym dysproporcja sił między pracodawcami a pracownikami się wyrównała. Jednak nowsze doświadczenia z szybką industrializacją nastawioną na eksport wśród azjatyckich tygrysów i w Chinach pokazują, że proces ten może zostać skompresowany i oprócz cudów rozwoju doprowadzić też do znacznej redukcji wskaźników ubóstwa.

Pojawiają się jednak wyraźne sygnały, że wchodzimy w nową epokę, kiedy industrializacja nie będzie już tak potężnym czynnikiem upowszechniania korzyści ze wzrostu produktywności. Globalne trendy w innowacjach znacznie zmniejszyły potencjał wchłaniania nisko wykwalifikowanych pracowników przez branże wytwórcze. Udział pracy w wartości dodanej znacznie tu spadł, zwłaszcza w odniesieniu do robotników najmniej wykwalifikowanych.

Ponadto, chociaż globalizacja przyspieszyła przenoszenie produkcji z gospodarek rozwiniętych do rozwijających się, to jednak globalne łańcuchy wartości okazały się – łagodnie mówiąc – słabym motorem tworzenia dobrych miejsc pracy. Stało się tak dlatego, że są one pasem transmisyjnym dla technologii wymagających wysoko wykwalifikowanych pracowników oraz dużego kapitału.

Strzeżcie się ekonomistów głoszących paradygmaty

Nie bez znaczenia jest również to, że model biznesowy globalizacji opiera się na imporcie nakładów oraz braku integracji z lokalną gospodarką. W krajach rozwijających się te branże wytwórcze, które są konkurencyjne w skali globalnej, w coraz większym stopniu funkcjonują jako enklawy przypominające przemysł wydobywczy z jego nastawieniem na eksport i dużymi nakładami kapitału. Mogą podnosić eksport i poprawiać dochody w wąskim wycinku gospodarki, jednak korzyści nie trafiają do większości pracowników – zwłaszcza najsłabiej wykształconych.

Ten model wzrostu zawodzi nie tylko, jeśli chodzi o zwiększenie równości oraz zmniejszenie ubóstwa – nie daje też dobrych wyników pod względem poprawy wzrostu, ponieważ bardziej wydajna działalność nie jest w stanie objąć większej części gospodarki. Tak samo jak gospodarki bogate w zasoby rzadko kiedy rosną przez długi czas (oprócz okresów gwałtownego wzrostu związanego z korzystnym wskaźnikiem cen eksportu do importu), tak i model industrializacji nie zapewnia już szybkiego i stałego wzrostu gospodarczego.

Jak więc powinien wyglądać współczesny model wzrostu? Jak zawsze nieodzowne dla długoterminowych zysków gospodarczych są inwestycje w kapitał ludzki, infrastrukturę i lepsze instytucje. To fundamenty ekonomicznej konwergencji z krajami bogatszymi. Ale strategia wzrostu godna tego miana powinna poprawiać produktywność istniejącej siły roboczej, a nie tej, która dzięki takim inwestycjom dopiero może pojawić się w przyszłości.

Państwo zarabia, gdy inwestuje w ludzi

Państwa rozwijające się zachowują znaczny potencjał zwiększania produktywności w rolnictwie oraz dywersyfikacji upraw, tak by zamiast tradycyjnych wprowadzić uprawy komercyjne lub eksportowe. Jednak nawet przy bardziej wydajnej produkcji rolnej (a właściwie na skutek jej zwiększenia) młodzi pracownicy będą dalej wyjeżdżać ze wsi do obszarów miejskich. Nie będą znajdowali zatrudnienia w fabrykach, ale w nieformalnych, mało produktywnych mikroprzedsiębiorstwach usługowych ze słabymi perspektywami ekspansji.

Z tego względu polityka wzrostu nowej generacji będzie musiała skupić się właśnie na tych usługach i poszukać sposobów na podwyższenie ich produktywności. Prawda jest taka, że niewiele spośród nieformalnych firm zmieni się w „krajowych czempionów”. Państwo może jednak uwolnić potencjał najbardziej przedsiębiorczych firm poprzez zapewnienie szerokiej oferty usług publicznych – może pomóc z technologiami, business planem, regulacjami i szkoleniem pod kątem konkretnych umiejętności. Dla tych usług można wprowadzić pewne warunki, na przykład rządowy monitoring albo miękkie cele zatrudnienia. Dzięki temu firmy same dokonywać będą procesu selekcji i tylko przedsiębiorstwa z największą szansą na rozwój zdecydują się wnioskować o państwowe wsparcie.

Tradycyjna azjatycka polityka przemysłowa koncentrowała się na większych, bardziej produktywnych wytwórcach, którzy mieli największe szanse zostać eksporterami. „Polityki przemysłowe” przyszłości będą musiały zamiast tego skupić się na mniejszych firmach usługowych, raczej bez perspektywy eksportu. Taka nowa generacja polityk skupionych na mniej produktywnych sektorach gospodarki może poprawić standard życia ubogich mieszkańców miast, a jednocześnie podnieść produktywność tych obszarów gospodarki, które wchłaniają siłę roboczą.

Ekologiczny socjalizm bez wzrostu – tego trzeba Polsce i światu

Stąd płynie wniosek, że polityka społeczna i polityka wzrostu będą się coraz bardziej zazębiać. Najlepsza polityka społeczna, czyli taka, która umożliwia trwałą redukcję ubóstwa i podnosi bezpieczeństwo ekonomiczne mieszkańców, polega na tworzeniu bardziej produktywnych, lepszych miejsc pracy dla osób z najniższymi kwalifikacjami. Innymi słowy, musi ona poświęcać tyle samo uwagi firmom, co gospodarstwom domowym. A nowy kontekst globalny i technologiczny wskazuje, że wzrost gospodarczy jest teraz możliwy tylko poprzez podnoszenie produktywności mniejszych, nieformalnych firm, które zatrudniają większość przedstawicieli klasy niższej i niższej średniej. Dlatego możliwe, że polityka społeczna i polityka wzrostu w końcu spotkają się w ramach jednej polityki rozwoju.

**
Copyright: Project Syndicate, 2021. www.project-syndicate.org. Z angielskiego przełożył Maciej Domagała.

__
Ten artykuł nie powstałby, gdyby nie wsparcie naszych darczyńców. Dołącz do nich i pomóż nam publikować więcej tekstów, które lubisz czytać

Dani Rodrik
Dani Rodrik
Uniwersytet Harvarda
Profesor Międzynarodowej Ekonomii Politycznej w John F. Kennedy School of Government na Uniwersytecie Harvarda, jest autorem książki „Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy”.
Zamknij