Ustawowe kryteria uprawniające do pomocy społecznej były w 2023 roku niższe niż minimum egzystencji. Co oznacza, że do pomocy nie kwalifikowała się nawet część rodzin żyjących poniżej tego progu. Rządzący nie powinni dopuszczać do takich sytuacji – mówi politolog dr hab. Ryszard Szarfenberg.
Jakub Majmurek: Jest pan autorem raportu, z którego wynika, że w 2023 roku skrajnego ubóstwa doświadczało w Polsce ponad 2,5 miliona osób, czyli 6,6 proc. ludności, a prawie połowa – 46 proc. – znalazła się w sferze wykluczenia społecznego. Jakie właściwie definicje skrajnego ubóstwa i sfery wykluczenia społecznego przyjmuje raport?
Ryszard Szarfenberg: Oba terminy używane są przez Główny Urząd Statystyczny w badaniach dotyczących wydatków budżetów domowych. GUS z kolei czerpie swoje kryteria z Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych – to ośrodek badawczy podległy Ministerstwu Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, który raz na rok podaje szacunki na temat tego, ile w Polsce wynosi minimum egzystencji, a co kwartał na temat minimum socjalnego.
Mówimy, że gospodarstwo doświadcza skrajnego ubóstwa, jeśli wydatki na osobę są niższe niż minimum egzystencji. Gospodarstwa domowe, których wydatki sytuują się poniżej minimum socjalnego, znajdują się w sferze niedostatku, co w raporcie nazywamy wykluczeniem społecznym.
Minimum egzystencjalne to wydatki pozwalające pokryć potrzeby konieczne do przeżycia w zdrowiu – a i to tylko przez jeden, dwa miesiące. Z kolei minimum socjalne ma pozwalać na pełne uczestnictwo w życiu społecznym, obejmuje więc wydatki na wypoczynek, rekreację, uczestnictwo w kulturze. Nie należy go mylić z innym wskaźnikiem, czyli ubóstwem relatywnym, które określa się jako dochody lub wydatki poniżej 60 proc. mediany czy 50 proc. średniej.
Po co czekać, aż roboty zabiorą nam robotę? Dochodu podstawowego potrzebujemy już teraz
czytaj także
Minimum socjalne zostało włączone do dyskusji o polityce społecznej już w latach 80. Niektóre partie, np. Samoobrona, zgłaszały postulat zapewnienia każdemu minimum socjalnego. Kontrowersje były wówczas tak duże, że GUS na siedem lat przestał publikować dane o liczbie osób żyjących w sferze niedostatku.
Czyli o jakich konkretnie liczbach mówimy?
Ubóstwo skrajne to w 2023 roku wydatki poniżej 913 złotych miesięcznie w przypadku gospodarstwa jednoosobowego i poniżej 2456 złotych w przypadku gospodarstw typu dwóch dorosłych i dwójka dzieci. Jeśli chodzi o strefę wykluczenia społecznego, to dla jednoosobowego gospodarstwa zaczyna się ona poniżej 1711 złotych miesięcznie, w przypadku gospodarstwa 2+2 poniżej 4620 złotych.
Rozmawiamy cały czas o wydatkach, nie o dochodach?
Tak, to metodologia przyjęta przez GUS od lat 90., choćby po to, by obejść problemy związane z uzyskiwaniem przez część gospodarstw domowych dochodów w szarej strefie. Rodziny uczestniczące w badaniu dostają specjalną książeczkę, gdzie notują swoje wydatki.
Skąd tak duże liczby zarówno, jeśli chodzi o skrajne ubóstwo, jak i strefę wykluczenia społecznego? Co się stało w zeszłym roku?
Przyczyn jest wiele, mają one związek zarówno z polityką społeczną, jak i czynnikami makroekonomicznymi. Inflacja zaczęła rosnąć już w połowie 2021 roku, w 2022 roku była bardzo wysoka i stan ten utrzymywał się w 2023. Dodatkowo w zeszłym roku był niewielki wzrost gospodarczy, zaledwie na poziomie 0,2 proc. PKB.
Wysoka inflacja bardzo negatywnie oddziałuje na wydatki uboższych gospodarstw domowych, bo one na ogół nie mają żadnego finansowego luzu. Większość z nich wydaje wszystko to, co zarabia, a najczęściej ma jeszcze długi, które musi spłacać, więc wzrost cen oznacza tu poważny stres finansowy.
Jeśli rząd nie waloryzuje świadczeń pieniężnych odpowiednio do wzrostu cen, to pojawia się, przynajmniej krótkoterminowo, problem, jak sfinansować wydatki na poziomie sprzed wzrostu cen – w odpowiedzi na niego uboższe gospodarstwa po prostu zaczynają rezygnować z części konsumpcji. Z takim czymś mieliśmy do czynienia w 2023 roku, gdy realne spowolnienie gospodarki i wzrost cen – któremu towarzyszył medialny przekaz o potwornej drożyźnie – prowadziły do ograniczania wydatków przez gospodarstwa domowe.
Dobrze urodzeni: jakie czynniki odpowiadają w Polsce za nierówność szans?
czytaj także
A ponieważ granice ubóstwa wyznaczane przez IPiSS są waloryzowane nawet bardziej niż inflacja, to obniżając wydatki, wiele rodzin znalazło się poniżej ich progu. Świadczenie wychowawcze (500 plus) zwiększono o 300 zł dopiero od 2024 – a zasiłki rodzinne, wspomagające najuboższe rodziny, są zamrożone na tym samym poziomie od 2016 roku. Z kolei ustawowe kryteria uprawniające do pomocy społecznej były w 2023 roku niższe niż minimum egzystencji. Co oznacza, że do pomocy nie kwalifikowało się nawet część rodziny żyjących poniżej tego progu. Rządzący nie powinni dopuszczać do takich sytuacji.
W dyskusji nad pana raportem pojawiły się głosy, że pokazuje on, że świadczenie rodzinne nie działa jako narzędzie redukcji ubóstwa i trzeba je zdecydowanie przemyśleć, być może nawet zlikwidować w obecnej formie. Jakie są pana refleksje z tym związane?
Głównie takie, że świadczenie rodzinne trzeba po prostu waloryzować. Gdyby świadczenia na dzieci było waloryzowane, to ubóstwo skrajne w 2023 roku nie wzrosłoby tak bardzo, zwłaszcza ubóstwo dzieci.
Polska ma bowiem dwufilarowy system ochrony rodzin przed ubóstwem. Obok uniwersalnego świadczenia wychowawczego mamy zależne od dochodu zasiłki rodzinne i pomoc społeczną. Problem polega na tym, że latami oba świadczenia stały w miejscu. Poprzedni rząd był na stanowisku, że 500 plus rozwiązuje problem wsparcia dla rodzin i nie ma wobec tego sensu podnosić zasiłków rodzinnych. Być może poprzedni rząd nawet zlikwidowałby zasiłki rodzinne, gdyby nie obawiał się politycznych konsekwencji, jakie to mogłoby przynieść. Obecny zaś kontynuuje podobną politykę: w budżecie na 2025 rok planowane jest zamrożenie 800 plus, nie zmieniają się też kryteria i poziomy dla zasiłków rodzinnych.
Czy sama waloryzacja z 500 plus nie pomoże rozwiązać części problemów z ubóstwem, o których wspomina raport?
Zacznijmy od tego, że to nie była waloryzacja, tylko jednorazowa podwyżka z okazji wyborów. Waloryzacja oznacza stały, automatyczny mechanizm wzrostu jakiegoś świadczenia, np. powiązany z inflacją. Obawiam się, że nad podwyższeniem 800 plus obecny rząd zacznie się zastanawiać dopiero w okolicach 2027 roku, jak będą następne wybory.
Natomiast jeśli chodzi o skutki podwyżki 500 plus, to w ogóle ten rok będzie pod kilkoma względami lepszy niż 2023. Wzrost gospodarczy wyniesie pewnie koło 3 proc., z pewnością nie 0,2 proc. Inflacja nadal będzie wysoka, w okolicach 5 proc., ale to już nie będzie 11 proc. Jednocześnie rosną ceny takich produktów jak energia, więc też nie można powiedzieć, że sytuacja już powróciła do tego, co mieliśmy, dajmy na to, w 2019 roku.
Europa potrzebuje więcej protekcjonizmu. Na przeszkodzie stoją Niemcy
czytaj także
Pytanie brzmi teraz: jaki będzie rok 2025? Już pod koniec 2024 roku 800 plus będzie mniej warte niż na początku roku, a do końca 2025 jego wartość realna będzie nadal spadać i będzie warte około 725 zł. Pamiętajmy też, że 500 plus, gdy je wprowadzano, wynosiło 37 proc. płacy minimalnej, dziś 800 plus to tylko 24 proc. tej płacy. Mimo podwyżki inflacyjnej świadczenie jest więc relatywnie mniej hojne niż na początku.
Myślę, że sytuacja w 2024 roku może się poprawić, ale za rok znów mogą wrócić problemy, jakie pojawiły się w 2023. Wynika to z braku woli politycznej, by dbać o oba filary wsparcia dla rodzin. Jeśli już zakładamy, że nie możemy w 2025 roku podwyższyć uniwersalnego świadczenia – bo musimy wydać 150 miliardów na armię – to powinniśmy przynajmniej zadbać o zasiłki rodzinne dla ubogich dzieci.
Wspominał pan o płacy minimalnej. Czy jej wzrost w ostatnich latach nie powinien skuteczniej likwidować ubóstwa? W 2023 roku płaca minimalna wynosiła 2709,49 netto. Więc teoretycznie rodzina 2+2, gdzie obie osoby pracują za płacę minimalną, pobierając do tego 500 plus na dwójkę dzieci, powinna znaleźć się poza sferą niedostatku.
Płaca minimalna nie jest dobrym narzędziem do walki z ubóstwem. Ona obejmuje tylko pełnoetatowych pracowników. Jeśli pracujemy na mniej niż pełen etat albo na umowy zlecenia w wymiarze mniejszym niż etat, to możemy uzyskiwać niższe dochody niż płaca minimalna. Nie uwzględnia ona też potrzeb rodziny. Taka sama przysługuje singlowi i komuś, kto ma rodzinę na utrzymaniu.
Z danych, jakimi dysponujemy, wynika, że także w rodzinach, które większość dochodów uzyskują z pracy – a nie np. z różnych transferów społecznych czy z pracy na własny rachunek – w 2023 roku znacząco wzrosło ubóstwo skrajne.
Płacę minimalną jako narzędzie ograniczania ubóstwa trzeba wspomagać różnymi świadczeniami, takim jak świadczenie rodzinne, ale nie tylko. W 2022 roku w ramach tarcz antyinflacyjnych wprowadzono różne jednorazowe świadczenia, np. dodatek węglowy, a potem elektryczny. Ubogie rodziny naprawdę na nie czekały. Pamiętam, że rozmawiałem o nich z ekspertką Banku Światowego, która powiedziała mi, że te świadczenia mogły zapobiec wzrostowi ubóstwa skrajnego w Polsce w roku 2022. Tylko w 2023 roku już większości z nich nie było.
Niedawno ukazała się książka Zero Poverty Society. Ensuring a Decent Income for All (Społeczeństwo bez ubóstwa. Zapewniając godny dochód wszystkim) autorstwa Ive Marxa i Sary Marchal. Oni wskazują cztery filary, na których musi opierać się polityka skutecznie zwalczająca ubóstwo: płacę minimalną, uniwersalne świadczenie rodzinne, zasiłki dla ubogich rodzin, wreszcie różne dodatkowe świadczenia, np. łagodzące problem ubóstwa energetycznego. My taki system mamy w Polsce, tylko trzeba o niego dbać, waloryzując świadczenia. Gdybyśmy to robili, to z powodu inflacji i wolnego wzrostu gospodarczego ubóstwo pewnie i tak wzrosłoby w 2023 roku, ale nie w takim stopniu, jak to faktycznie miało miejsce.
W raporcie pojawia się stwierdzenie, że osoby, którym przysługują różne formy pomocy, nie zawsze z niej korzystają. Dlaczego? Chodzi o stygmatyzację?
Lęk przed stygmatyzacją na pewno jest poważnym problemem. Dlatego tak ważne było wprowadzenie uniwersalnego świadczenia na dzieci – choć na początku ono było powszechne tylko na drugie i kolejne dzieci, na pierwsze przysługiwało z kryterium dochodowym. I wtedy widać było, że ludzie mają problem, by przyznać się, że pobierają też na pierwsze.
Na pewno najbardziej stygmatyzująca jest pomoc społeczna, obejmująca najuboższych – to odrębny system, różny od zasiłków dla ubogich rodzin. Skorzystanie z niego wymaga przyjęcia pracownika społecznego w domu z obszernym kwestionariuszem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Świadczenia z pomocy społecznej dla osób zdolnych do pracy są też tak niskie, że część może uznawać, że nie są warte wysiłku, jaki trzeba włożyć w to, by je uzyskać.
Co można zrobić z tym problemem?
Na pewno pomogłaby automatyzacja całego procesu i ograniczenie sytuacji wymagających przyjęcia pracownika socjalnego w domu. Tylko z drugiej strony politycy obawiają się, że jeśli pomoc będzie zbyt łatwa do uzyskania, to będą ją wyłudzać oszuści. Jeśli jednak będziemy mnożyć procedury kontrolujące i chroniące przed oszustami, to z pomocy nie skorzysta część gospodarstw domowych, którym powinna ona przysługiwać – nie ma niestety systemów idealnych, trzeba podjąć decyzję, który z tych problemów ograniczać.
W 2023 roku wzrosło też ubóstwo seniorów. Takie mechanizmy jak 13. i 14. emerytura nie zadziałały?
To nie są dobre narzędzia radzenia sobie z ubóstwem seniorów. Część z nich nie ma prawa do emerytury lub rent, więc nie otrzymają też dodatków, przysługują im wyłącznie zasiłki z pomocy społecznej, które, jak mówiliśmy, są bardzo niskie. Jeśli ktoś ma prawo do najniższej emerytury, to na ogół znajduje się powyżej progu ubóstwa skrajnego, ale jednocześnie seniorzy mają często specjalne potrzeby. Mieszkają np. w mieszkaniach, które są duże i drogie i by je opłacić, muszą ograniczać inne potrzebne wydatki, co przesuwa ich albo w sferę ubóstwa skrajnego, albo tuż nad nią, ciągle w sferze niedostatku.
Wójcik: Kondominium bankowo-deweloperskie pod zarządem pisowsko-peowskim
czytaj także
Czeka nas poważna dyskusja o systemie emerytalnym. Dla zajmujących się tematem ekspertów jest od dawna oczywiste, że jeśli chcemy coś zrobić z ubóstwem starszych osób, zwłaszcza kobiet, to rząd musi podnieść i zrównać wiek emerytalny. Nadal nie będzie to jednak rozwiązanie dla osób, które będą miały emerytury dużo niższe niż minimalna czy w ogóle nie będą miały do nich prawa.
Z przyczyn politycznych podwyższenie wieku emerytalnego wydaje się niemożliwe.
Ja nie wiem, czy te przyczyny polityczne nie są wymyślone. Jeśli długo będziemy przekonywać społeczeństwo, że to dobre i konieczne rozwiązanie, to faktycznie postąpi tak jak w 2015 roku i ukarze rząd, który przeprowadził taką reformę? Jeśli w ogóle uznamy, że PO przegrała wybory w 2015 roku właśnie przez wiek emerytalny, co nie jest też przecież wcale takie oczywiste.
Problem ubóstwa seniorów zredukuje jakoś renta wdowia?
Tak, ale ona znów nie obejmie najuboższych seniorek bez uprawnień emerytalnych albo singli.
Trwa obecnie dyskusja nad budżetem i te problemy, o których rozmawiamy, chyba się w niej nie pojawiają.
Nie, mrozi się świadczenie wychowawcze i zasiłki rodzinne. Choć wprowadzono np. pakiet Aktywny Rodzic, wart kilka miliardów złotych, dla rodzin, gdzie oboje rodzice pracują co najmniej na pół etatu. Więc też nie można powiedzieć, że PO zachowuje się jak w 2009 roku i wszystko tnie. Tusk nauczył się chyba, że czasem po prostu trzeba powiedzieć Ministerstwu Finansów, że na pewne wydatki socjalne muszą się znaleźć środki.
Jednocześnie o każdym takim wydatku dyskutujemy, czy nas na niego stać, a zupełnie poza dyskusją jest to, że wydamy pół biliona złotych na zbrojenia w latach 2025–2027. Czy to konieczne i celowe wydatki, czy są racjonalne?
Gdyby rząd spytał pana o rady: „co robić z ubóstwem”, to jakie dwa–trzy najpilniejsze ruchy przed 2025 by pan wskazał?
Najpilniejsze jest zreformowanie kryteriów dochodowych uprawniających do pomocy społecznej i zasiłków rodzinnych – czyli filaru zajmującego się pomocą najuboższym gospodarstwom domowym. Można też pomyśleć o integracji systemu, np. wprowadzeniu jednego świadczenia wychowawczo-rodzinnego, które jest powszechne, ale jednocześnie rośnie dla gospodarstw domowych z mniejszym dochodem.
Po drugie, jeśli chodzi o system emerytalno-rentowy, to należy dążyć do tego, by najniższe emerytury były odpowiednio wysokie, co najmniej o 20 proc. wyższe niż minimum socjalne dla seniorów. Wreszcie, po trzecie, konieczny jest mechanizm autentycznej waloryzacji – a nie wyborcze podwyżki co cztery lata – wszystkich świadczeń wychowawczo-rodzinnych. Dla części z nich podstawą waloryzacji powinna być płaca minimalna, a nie tylko inflacja.
Jakie będą społeczne koszty odpuszczenia walki z ubóstwem? Jakich argumentów użyłby pan, by przekonać opinię publiczną, że warto w nią inwestować?
Walka z ubóstwem to przede wszystkim kwestia wartości – ci, którzy są w naszym społeczeństwie najsłabsi, powinni być po prostu dobrze chronieni i skutecznie wspierani. To jest wartość solidarności, coś dla mnie zupełnie podstawowego.
Natomiast jeśli chodzi o wielopokoleniowe koszty, to szkody ubóstwa dla rodziców, poprzez stresy i konflikty, przekładają się na wyniki zdrowotne i edukacyjne dzieci oraz ich późniejsze życie jako dorosłych pracowników i obywateli.
**
dr hab. Ryszard Szarfenberg – politolog specjalizujący się w zagadnieniach polityki społecznej, ubóstwa i wykluczenia, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, pracownik Instytutu Polityki Społecznej UW, przewodniczący Rady Wykonawczej Polskiego Komitetu EAPN (Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu).
