Z zasadą jednomyślności w decyzjach UE jest ten problem, że Putinowi wystarczy przeciągnąć na swoją stronę jedno państwo, by zablokować cały proces decyzyjny w Unii. Ale Federalna Republika Europy rządzona z Brukseli to z kolei biurokratyczna mrzonka. Najlepsza odpowiedź na pytanie, kto powinien mieć pełnię władzy w Europie, brzmi: nikt.
W listopadzie Parlament Europejski trafił na pierwsze strony gazet po zatwierdzeniu pakietu ponad 250 propozycji zmian w traktatach unijnych. Pianę biły zwłaszcza media eurosceptyczne, oburzone sugestią zniesienia prawa weta państw członkowskich prawie we wszystkich obszarach, nawet tak wrażliwych jak polityka zagraniczna.
Mniej ekscytowało to media liberalne, bowiem zmiany w traktatach wymagają jednogłośnej aprobaty państw członkowskich, które najczęściej nie mają ochoty zrzekać się kontroli nad integracją europejską. Nawet tak liberalni politycy jak prezydent Francji Emmanuel Macron czy powracający polski premier Donald Tusk nie chcą dać się przegłosować w Radzie Unii Europejskiej. A obawiają się, że każdy krok ku federalizacji Europy da broń do ręki ich niebezpiecznym lokalnym przeciwnikom, czyli Marine Le Pen we Francji oraz Prawu i Sprawiedliwości w Polsce.
Eurofatalizm PiS nie może zdominować dyskusji o zmianie traktatów
czytaj także
Bez wątpienia jednak weta narodowe prowadzą do paraliżu decyzyjnego, a w najlepszym razie do byle jakich rozwiązań politycznych. Kompromis sprowadzający wszystko do najmniejszego wspólnego mianownika nie rozwiąże epokowych problemów, z którymi mierzy się Europa: od masowych migracji po zmianę klimatu.
Weto może też zagrażać bezpieczeństwu. Jak zauważył sprawozdawca Parlamentu Europejskiego na temat zmian traktatów Daniel Freund, „Putin musi tylko przeciągnąć na swoją stronę jedno państwo, by zablokować całą Europę. Musimy temu zapobiec”.
Pozbycie się prawa weta nie było łatwe nigdy, nawet w złotej erze integracji europejskiej. A obecnie trwa przecież zwrot państw narodowych ku suwerenności, który ma doprowadzić do odzyskania władzy utraconej jakoby na rzecz „Brukseli”.
Błąd etatyzmu
Debata jak zwykle ujmowana jest w kategoriach etatystowskich: czy pragniemy Europy państw narodowych, czy jednego sfederalizowanego państwa ogólnoeuropejskiego? Freund uważa proponowane zmiany w traktatach za krok ku „Federalnej Republice Europy”; inny sprawozdawca Europarlamentu napisał kiedyś książkę pod tytułem The United States of Europe. Nie trzeba chyba dodawać, że federalistycznym ambicjom zdecydowanie sprzeciwiają się przywódcy suwerenistyczni, tacy jak Wiktor Orbán na Węgrzech, Giorgia Meloni we Włoszech czy niedawny zwycięzca holenderskich wyborów Geert Wilders.
Wybór między państwami narodowymi a jednym państwem europejskim jest jednak fałszywy. Powinniśmy się raczej zastanawiać nad tym, czy pragniemy Europy dysfunkcyjnej, rządzonej przez grupę niesfornych państw, czy takiej, w której władzę i rządzenie dzielą między siebie aktorzy europejscy, narodowi i lokalni. W przeciwieństwie do ugruntowanej w traktatach jasnej hierarchii taka koncepcja zakłada elastyczne podejście do rządzenia Europą, angażujące różnych aktorów w zależności od natury rozwiązywanego problemu.
Zwolennicy obu przeciwnych wizji etatystowskich postrzegają elastyczny pluralizm jako przepis na chaos i darmozjadztwo – choć właściwie trudno wyobrazić sobie, żeby i jednego, i drugiego mogło być jeszcze więcej niż teraz. Przecież w kwestiach tak od siebie odległych jak praworządność, przemieszczanie się ludzi przez granice czy nawet przewóz i skład ukraińskiego zboża państwa członkowskie robią, co im się podoba, nie zważając na oficjalne umowy. Nawet gdyby pewnego dnia wszystkie spory ustały, trudno będzie rządzić tak wysoce zróżnicowaną Europą w sposób scentralizowany.
Praktyczna zasada skutecznego rządzenia głosi, że im bardziej różnorodne jakości podlegają zarządzaniu, tym bardziej różnorodne należy powołać struktury i mechanizmy. Zasadę tę niewątpliwie spełnia rządzenie wielopoziomowe (multi-level governance), w ramach którego ani państwa narodowe, ani UE, ani liczni aktorzy lokalni nie posiadają monopolu na decyzje czy zasoby.
Błąd suwerenizmu
Rządzenie wielopoziomowe praktykuje się nieformalnie od wielu lat. Podczas tak zwanego kryzysu uchodźczego, gdy państwa członkowskie nie umiały się zgodzić na podział obowiązków, pałeczkę przejęły miasta, przyjmując ludzi i dzieląc się wiedzą. A w czasie pandemii UE korzystała z tego, że jako wspólnota miała lepszą niż pojedyncze państwa pozycję w negocjacjach z producentami szczepionek.
Jak na tym tle możemy wytłumaczyć dzisiejszą potrzebę zdefiniowania, w czyich rękach ma spoczywać pełnia władzy? I dlaczego populistyczni politycy, którzy wzywają do powrotu „suwerenności” państw, wygrywają wybory?
Powód wydaje się prosty: powojenne bezpieczeństwo, dobrobyt, polityka społeczna i spójność kulturowa Europy zostały po fakcie utożsamione z renesansem państw narodowych. A mimo że euroentuzjaści chętnie przekonują, iż les trente glorieuses, trzydzieści wspaniałych lat pokoju i dostatku, zawdzięczano europejskiej integracji, wielu wyborców zarzuca dziś Unii rozszczelnienie granic. Ich zdaniem właśnie to utrudniło poszczególnym państwom pobór podatków, ochronę zatrudnienia, zapewnienie godziwych płac czy ograniczenie migracji.
czytaj także
Nie ma wątpliwości, że na polityce otwartych granic straciło wielu ludzi, którzy zaczęli wobec tego popierać program suwerenistów. Winiąc UE, stukają oni jednak do niewłaściwych drzwi. W ciągu ostatnich trzydziestu lat granice rzeczywiście uległy rozmyciu, ale z zupełnie innych powodów, niż im się wydaje.
Przede wszystkim nastąpiła rewolucja geopolityczna spowodowana upadkiem Związku Radzieckiego. Po 1989 roku ludzie, poglądy, a nawet sojusze zaczęły dość łatwo przepływać po całym kontynencie. Mniej więcej w tym samym czasie rewolucja neoliberalna ograniczyła zdolność aktorów publicznych do kontrolowania rynków w granicach państw i ponad nimi. Rewolucja cyfrowa, która także rozpoczęła się trzydzieści lat temu, stanowiła ogromny technologiczny bodziec do „wypłaszczenia” świata, czyli również pozbawienia go granic. A ostatnio pandemia rozbiła wszelkie złudzenia, jakoby granice państw odgrywały jakąkolwiek rolę w walce ze śmiercionośnymi wirusami.
W porównaniu z tymi zjawiskami oddziaływanie integracji europejskiej na rozluźnienie granic było minimalne. Unia wręcz czynnie pomogła Europejczykom radzić sobie z jego efektami, na przykład przyjmując pod swoje skrzydła niestabilne kraje byłego Bloku Wschodniego czy stwarzając w trakcie pandemii Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności. Zewnętrzna granica strefy Schengen okazała się słaba – ale to dlatego, że państwa członkowskie UE nie poparły odpowiednich powszechnych środków walki z przyczynami ruchów dużych grup ludzi, na przykład wojną, biedą czy zmianą klimatu.
Uciekają do nas, bo są biedni. Są biedni, bo my jesteśmy bogaci
czytaj także
Błąd federalizmu
Pod zły adres kierują swoje skargi nie tylko eurosceptycy-suwereniści. Mylą się również zwolennicy zmiany traktatów, chcący przybliżyć perspektywę federacji europejskiej. Przejście od państw narodowych do jednego państwa europejskiego najprawdopodobniej nie zagwarantuje ani większej skuteczności, ani większej demokratyczności rządzenia.
Owszem, w polityce rozmiar ma znaczenie. Może się natomiast okazać, że federacja europejska będzie dysponować skoncentrowaną władzą wyłącznie na papierze, a w rzeczywistości wszystko rozbije się o biurokrację, konflikty lojalności i niejasność wspólnego celu. Bruksela zwyczajnie leży daleko od problemów i obywateli w różnych zakątkach Europy. Podejmowanie decyzji wyłącznie tam wiąże się z ryzykiem ignorowania lokalnych kontekstów, a rozwiązania uniwersalne najczęściej nie wystarczą.
Co oznacza otwarcie negocjacji akcesyjnych z Ukrainą? [wyjaśniamy]
czytaj także
Nie ma gwarancji, że z całego kontynentu da się z powodzeniem zrobić jedną demokrację przypominającą państwo. Europa przecież nie wykazała się jeszcze „konstytucyjnym patriotyzmem”, do którego wzywał Jürgen Habermas. A Komisja Europejska ma zwyczaj traktować regiony, miasta i organizacje pozarządowe jako klientów, nie partnerów. Europa rozpaczliwie potrzebuje prawdziwego rządzenia wielopoziomowego, a nie kolejnej formy scentralizowanego etatyzmu.
Europa sieci
Dzisiaj pytanie nie brzmi tak naprawdę, czy państwa powinny decydować o Europie na zasadzie jednogłośności, czy większości kwalifikowanej. Wyzwaniem jest skłonienie państw do współpracy z aktorami zarówno lokalnymi, jak i ogólnoeuropejskimi; zarówno publicznymi, jak i prywatnymi. Państwa nalegają na suwerenność swojej władzy pomimo ograniczonej zdolności dostarczania dóbr publicznych. Natomiast Unia, regiony, miasta i cała plejada organizacji pozarządowych, w tym związki zawodowe i stowarzyszenia przedsiębiorców, udowodniły, że mogą pomagać obywatelom, ale nie dysponują ani odpowiednią do tego władzą, ani wystarczającymi zasobami.
Niektóre państwa nie tylko topornie utrudniają wspólne europejskie przedsięwzięcia, lecz także kryminalizują NGO-sy i demonizują sieci miast. Czynią tak rzekomo w imię demokracji, twierdząc, iż jedynie państwo narodowe może być prawdziwie demokratyczne. Paradoksalnie, argument ten najgłośniej przytaczają najmniej demokratyczne państwa.
Hausner: Europa musi wypracować nowy model gospodarczy, model „wysp i archipelagów”
czytaj także
Te państwa, w których demokracja rzeczywiście działa, potrafią łączyć siły z aktorami międzynarodowymi i lokalnymi na rzecz swoich obywateli. Warto porównać, jak ze zbędnymi kopalniami w Callio i Turowie poradziły sobie odpowiednio Finlandia i Polska – projekt stanowi pozytywny przykład rządzenia wielopoziomowego, ten drugi zaś to negatywny skutek suwerenizmu.
Tylko Europa sieci będzie potrafiła dostarczać obywatelom dóbr publicznych w dzisiejszym pozbawionym granic, cyfrowym świecie współzależności. Powinniśmy się wspólnie zastanowić, jak sprawić, żeby takie sieci były przejrzyste, celowe, odpowiedzialne, dostępne i responsywne. Na sporach o suwerenność korzystają tylko natywiści.
**
Jan Zielonka jest profesorem politologii i stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Weneckim, Ca’ Foscari oraz Uniwersytecie Oksfordzkim. Jego najnowsza książka nosi tytuł The Lost Future and How to Reclaim It (Yale University Press, 2023).
Artykuł jest wspólną publikacją magazynów Social Europe i IPS-Journal. Z angielskiego przełożyła Aleksandra Paszkowska.
