UE

Unia Europejska w opałach. Znowu

Fot. Deutsche Bundesbank/flickr.com, Zoltan Tasi/Unsplash.Edycja KP

Prawo TSUE do ostatecznego głosu w sprawie interpretacji prawa unijnego gwarantuje jego jednolitą wykładnię we wszystkich państwach UE. Tymczasem sędziowie jednego z najbardziej szanowanych sądów na świecie właśnie tę zasadę podważyli. Nietrudno zgadnąć, kto z tego faktu najbardziej się ucieszył.


Zupełnie jakby Unia Europejska miała za mało problemów, niemiecki trybunał konstytucyjny postanowił dołożyć jeszcze jeden, i to podwójny. Do widma śmiertelnego koronawirusa, perspektywy długotrwałej recesji, która najbardziej zagraża państwom dotkniętym wcześniej kryzysem euro, konieczności uregulowania stosunków z Wielką Brytanią po brexicie oraz tzw. problemów z praworządnością w Polsce i na Węgrzech, zrzucono nam jeszcze na głowę orzeczenie, którym sędziowie z Karlsruhe postanowili – jak napisał Financial Times” – „podłożyć bombę pod system prawny UE” i podkopać europejską odpowiedź na pandemię COVID-19.

O co chodzi? Cofnijmy się do roku 2012. Wówczas to, w samym środku kryzysu strefy euro Mario Draghi, ówczesny szef Europejskiego Banku Centralnego, zapowiedział, że zrobi „wszystko, co trzeba” (whatever it takes), aby uratować wspólną walutę. W praktyce znaczyło to, że EBC skupować będzie na rynkach wtórnych obligacje państw członkowskich strefy euro. Polityka luzowania ilościowego nie tylko przyczyniła się do ustabilizowania systemu, ale stała się głównym filarem europejskiej polityki antykryzysowej zapewniając państwom borykającym się z kryzysem ułatwiony dostęp do taniej gotówki. Nie było w tym nic nadzwyczajnego, podobne działania prowadziła amerykańska Rezerwa Federalna. Problem jednak w tym, że w Niemczech nie wszystkim ta polityka się spodobała – to m.in. na sprzeciwie wobec niej wyrosło poparcie dla skrajnie prawicowej Alternatywy dla Niemiec. Niektórzy dopatrzyli się w nowej polityce EBC przekroczenia traktatowych uprawnień i wnieśli skargę do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.

To po takiej właśnie skardze podważona została zgodność programu luzowania ilościowego PSPP z niemiecką konstytucją, co stawia pod znakiem zapytania udział Bundesbanku w całym mechanizmie. Sędziowie niemieccy nie zarzucili wprawdzie EBC, że pod płaszczykiem polityki pieniężnej uprawia politykę gospodarczą albo finansuje długi państw członkowskich – co byłoby jawnym przekroczeniem jego legalnego mandatu. Stwierdzili jednak, że EBC musi lepiej uzasadnić proporcjonalność zastosowanych środków oraz ich skutki gospodarcze wykraczające poza realizację ogólnego celu stabilizacji inflacji na poziomie nieprzekraczającym 2 procent – bo tym co do zasady EBC powinien się zajmować.

Wymóg to dość… dęty, bo i opiera się na mocno arbitralnej ocenie. Przecież absurdem byłoby zakładać, że Europejski Bank Centralny ot tak, bez dogłębnej analizy skutków swojej polityki, realizował warte grube miliardy euro programy skupu obligacji. Jednocześnie trudno wymagać, aby EBC miał dokładnie oszacować skutki swojej polityki na specyficzne sektory – np. ceny na niemieckim rynku nieruchomości.

Rozłam w strefie euro. Potężni nie pomogą słabszym

Niemniej to właśnie sobie sędziowie z Karlsruhe przyznali prawo do oceny, czy prowadzona przez – niezależny – EBC polityka monetarna nie powoduje aby zbyt dużych konsekwencji fiskalnych i gospodarczych. Jakie kompetencje ma do takiej oceny grono prawników? Trudno powiedzieć. Jakie kryteria „proporcjonalności” użytych środków uzna za wiążące? Z wyroku wynika, że ma to być m.in. górny limit skupu obligacji jednego państwa. Niemieccy sędziowie mieliby zatem prawo uznać, że skup – dajmy na to – 36 procent włoskich obligacji wygeneruje zbyt duże „efekty uboczne”, ale 35 procent już nie. Czyż nie brzmi to absurdalnie?

Choć orzeczenie Karlsruhe odnosi się do instrumentu PSPP przyjętego jeszcze w 2015 roku, to położy się cieniem na zaakceptowanym przez EBC w połowie marca Pandemicznym Awaryjnym Programie Skupu Aktywów (PEPP). Pod tym biurokratycznym żargonem kryje się nowy program skupu obligacji warty – bagatela – 750 miliardów euro. W przeciwieństwie do starego PSPP, przy którym ECB sam nałożył na siebie ograniczenia skupu obligacji jednego emitenta, w przypadku nowego PEPP z tego obostrzenia zrezygnowano. I teraz nad tym – kluczowym z punktu widzenia radzenia sobie ze skutkami pandemii – mechanizmem unijnym wisieć będzie miecz sędziów niemieckiego trybunału, którzy po kolejnej skardze będą mogli zakwestionować proporcjonalność podjętych działań i ewentualnie wyciągnąć z obligacyjnej euroukładanki największego udziałowca EBC, czyli niemiecki Bundesbank.

Przyjmijmy jednak, że prawnicy i ekonomiści zatrudnieni we frankfurckiej siedzibie Europejskiego Banku Centralnego bez trudu przygotują wymagane przez sędziów uzasadnienie swojej polityki tak, aby Bundesbank mógł dalej brać udział w PSPP i we wszystkich przyszłych mechanizmach. Być może wystarczy do tego jakieś dawne przemówienie Draghiego albo jego następczyni Christine Lagarde, w którym wykładali założenia europejskiej polityki pieniężnej, względnie jakiś wycinek z tysięcy dokumentów i analiz, które produkuje EBC. Pozostają jednak dwa kluczowe pytania. Po pierwsze, czemu stawiając względnie niskie, wręcz symboliczne wymogi Federalny Trybunał Konstytucyjny obarczył działania EBC skazą niekonstytucyjności? Oraz: czemu stworzył precedens, który może podkopać cały system prawny Unii Europejskiej?

Tu dochodzimy do drugiej części problemu. Niemieccy sędziowie wydali bowiem swoje orzeczenie wbrew postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości UE. Unijny sąd w ramach procedury pytania prejudycyjalnego orzekł mianowicie, że program PSPP nie budzi wątpliwości. Trybunał federalny uznał jednak, że… budzi, a TSUE nie przeprowadzając należytej kontroli proporcjonalności sam wykroczył poza ramy traktatowe i wydał wyrok w oczywisty sposób błędny. W prawniczym świecie trudno wyobrazić sobie większy środkowy palec niż ten, który sędziowie z Karlsruhe pokazali tym z Luksemburga.

Nie jednak o urażone ego sędziów tu chodzi, ale o fakt, że prawo TSUE do ostatecznego głosu w sprawie interpretacji prawa unijnego gwarantuje (a może gwarantowało?) jego jednolitą wykładnię we wszystkich państwach UE. Tymczasem sędziowie jednego z najbardziej szanowanych sądów na świecie właśnie tę zasadę podważyli. Nietrudno zgadnąć, kto z tego faktu najbardziej się ucieszył. Ledwo Andreas Vosskuhle, prezes FTK, zdążył odczytać sentencję wyroku, a przedstawiciele rządu PiS już triumfalnie odnotowali, że potwierdzony został prymat konstytucji krajowych nad traktatami europejskimi. Natomiast prezes TK Julia Przyłębska z satysfakcją stwierdziła, że jej niemieccy odpowiednicy potwierdzili, że to krajowe trybunały są sądami ostatniego słowa, i tym samym przyznali jej rację w sprawie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. W końcu, skoro Niemcy ignorują TSUE, to dlaczego w Warszawie ktoś miałby się przejąć krytyką „reform” polskiego wymiaru sprawiedliwości ze strony europejskiego sądu?

Czy koronawirus zniszczy Unię Europejską?

Oczywiście, nie ma wątpliwości, że prawo krajowe i europejskie oraz instytucje stojące na ich straży znajdują się w ciągłym napięciu. Nie można też odmówić logiki stwierdzeniu sędziów FTK, że państwa członkowskie powinny mieć prawo kontroli, czy instytucje unijne nie przekraczają swoich uprawnień, bo inaczej dysponowałyby one prawem do takiej reinterpretacji traktatów, która mogłaby prowadzić do ich faktycznej zmiany lub przeinaczenia. Taka interwencja, także z powodu swej siły rażenia na cały system prawny UE, powinna być jednak zarezerwowana dla przypadków skrajnych – na co zresztą zwrócił uwagę w uzasadnieniu Vosskuhle i pozostali sędziowie – i niebudzących wątpliwości.

Tymczasem oni sami sięgnęli po armatę, aby ustrzelić muchę. Mówimy przecież o sprawie niejednoznacznej, a z pozycji prawa krajowego wręcz absurdalnej (ktoś serio wyobraża sobie, aby Narodowy Bank Polski musiał się tłumaczyć ze swojej polityki przed Trybunałem Konstytucyjnym?). A biorąc pod uwagę, że do usunięcia niekonstytucyjności wystarczyć ma… dostarczenie uzasadnienia dotychczasowej polityki przez EBC, dość błahej. W tej sytuacji trudno oprzeć się wrażeniu, że FTK – tradycyjnie w sprawach związanych ze wspólną walutą przyjmujący sceptyczną postawę – na siłę szukał kruczka, aby utrzeć nosa TSUE. Dlatego też nie mam wątpliwości, że TSUE nie powiedział w tej sprawie jeszcze ostatniego słowa.

Na razie jednak w efekcie tej prawnej przepychanki Budapeszt, Warszawa i wszyscy inni, którzy podważają prawo wspólnotowe i prawo Brukseli do „wtrącania się”, dostali z Karlsruhe potężną amunicję. Orzeczenie może też sprawić, że czarne chmury zbiorą się nad awaryjnymi programami skupu obligacji (choć sądząc po spokojnej reakcji rynki ufają, że celem przedsięwzięcia nie jest pogrzebanie strefy euro i że EBC nie będzie miał problemów ze spełnieniem sędziowskich wymogów).

Jeśli z całej historii próbować wyciągnąć jakiś pozytywny morał, to taki: wyrok trybunału z Karlsruhe ostatecznie obnażył granice integracji strefy euro i możliwości wspólnotowej odpowiedzi na kryzys w obecnym stanie prawnym. Nikt przecież nie ma wątpliwości, że jej przetrwanie w czasach kryzysu nie byłoby możliwe bez działań ad hoc i kreatywnego interpretowania prawa. Być może teraz politycy europejscy będą zmuszeni przestać chować się za plecami Europejskiego Banku Centralnego i na papierze spisać konieczne zmiany instytucjonalne, których od dawna domaga się wielu ekonomistów. Wówczas FTK wcieliłby się – za metaforę dziękuję Pawłowi Wiejskiemu – w rolę Mefistotelesa z Fausta Goethego, cząstkę tej siły, która ciągle zła pragnąc, dobro czyni. Szkoda tylko, że po drodze zakwestionowano autorytet instytucji europejskich, które stoją na straży demokracji i praworządności.

***

Ten artykuł nie powstałby, gdyby nie wsparcie naszych darczyńców. Dołącz do nich i pomóż nam publikować więcej tekstów, które lubisz czytać

Bio

Adam Traczyk

| Prezes think-tanku Global.Lab
Prezes think-tanku Global.Lab. Były ekspert partii Wiosna. Absolwent Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW. Studiował także nauki polityczne na Uniwersytecie w Bonn oraz studia latynoamerykańskie i północnoamerykańskie na Freie Universität w Berlinie. Doktorant na Wydziale Filozoficznym Uniwersytetu Technicznego w Chemnitz. Uczestniczył w projektach badawczych w Peru i Boliwii, jest także autorem publikacji naukowych z zakresu relacji sportu i polityki oraz pomocy humanitarnej. Pracował m.in. jako asystent naukowy w Fundacji im. Friedricha Eberta oraz w Ambasadzie RP w Berlinie, współpracował także z Helsińską Fundacją Praw Człowieka oraz Polską Akcją Humanitarną.