Kryterium przestrzegania norm liberalnej demokracji będzie coraz istotniejsze dla Unii.
Cezary Michalski: Co w praktyce oznacza rozpoczęcie przez Komisję Europejską obserwacji przestrzegania przez nowy polski rząd praworządności i zasad państwa prawa?
Piotr Buras: Przede wszystkim to jest działanie zupełnie bezprecedensowe, sama ta procedura istnieje od roku 2014 i nigdy jeszcze nie została wszczęta wobec żadnego kraju członkowskiego UE.
Nawet wobec rządu Orbana?
Kiedy Unia prowadziła „dialog” o naruszeniach rządów prawa z Orbanem, tej procedury jeszcze nie było. Komisja stworzyła ją właśnie w reakcji na doświadczenia z Węgrami – brak odpowiednich instrumentów działania był wówczas wyrazem niemocy Komisji. Notabene, w przypadku rządu Orbana, który również podejmował działania demontujące liberalne ograniczenia swojej władzy, nie następowało to z takim radykalizmem i w tak krótkim czasie.
Zatem mamy do czynienia z sytuacją precedensową?
Po raz pierwszy rząd kraju członkowskiego UE uchwala bardzo dużo ustaw, co do których jest podejrzenie, że są sprzeczne z Konstytucją albo są na granicy rozwiązań konstytucyjnych. I wszystkie, w mniejszym lub większym stopniu, zmierzają do podporządkowania rządowi kluczowych instytucji publicznych. Zatem fakt, że Komisja Europejska się tym interesuje, wyraża swoje zaniepokojenie i prosi rząd PiS o wyjaśnienia, jest w moim odczuciu całkiem uzasadniony.
Wszczęcie tej procedury sprawdzania praworządności jest konsekwencją działań polskich władz i wierzchołkiem góry lodowej tego, co się od pewnego czasu dzieje pomiędzy rządem PiS a Unią Europejską.
Ma to związek z sytuacją wokół Trybunału Konstytucyjnego, wokół mediów publicznych, ale nie tylko. To także coraz trudniejsza komunikacja pomiędzy członkami nowego polskiego rządu a instytucjami UE. Ta nowa sytuacja, niezależnie nawet od ostatniej decyzji Komisji Europejskiej, już wcześniej mocno nadwyrężyła wizerunek Polski i stosunki naszego kraju zarówno z Niemcami, które są naszym ważnym partnerem w Europie, jak też z Komisją Europejską, czyli instytucją wspólnotową, stojącą na straży traktatów.
Na czym polega obecny etap tej procedury? Jak długo może trwać, co może być pointą i jak mogą wyglądać etapy kolejne?
My tego dzisiaj do końca nie wiemy. W dokumentach Komisji można przeczytać dokładnie, na czym polega ta procedura z formalnego punktu widzenia, ale ponieważ ona nigdy nie była stosowana, więc będziemy to wszystko obserwować po raz pierwszy, z dynamiką, której nie potrafimy przewidzieć ani po stronie rządu PiS, ani po stronie Komisji. Formalnie ta faza, w której teraz się znaleźliśmy, to „faza dialogu”, próba podjęcia dialogu z rządem danego kraju. To będą wizyty urzędników Komisji w Polsce, spotkania z przedstawicielami rządu, analizowanie sytuacji przez Komisję, także przez Komisję Wenecką, która bada ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. To będzie na razie przygotowywanie oceny tego, co się dzieje w Polsce. Ta ocena zostanie następnie przedstawiona przez Komisję.
Ile jest na to czasu?
Nie ma formalnych terminów. Wstępem do tej procedury były zapytania Komisji do rządu Beaty Szydło. Odpowiedzi na te pytania nie były zadowalające, nie likwidowały wątpliwości, co do praworządności rozmaitych działań nowego rządu. Dlatego Komisja wszczęła procedurę. Jeżeli po tym etapie „dialogu” Komisja dojdzie do wniosku, że jednak generalnie sytuacja w Polsce jest zadowalająca, zakończy procedurę. Jeśli natomiast dojdzie do wniosku, że istnieją ryzyka dla państwa prawa w Polsce, dla przestrzegania zasad przyjętych przez wszystkie państwa członkowskie UE, wówczas może wydać zalecenia dla kraju członkowskiego, rekomendacje, zapewne dość ogólne, wskazujące jakie aspekty kwestie należy uregulować inaczej. Komisja sformułuje te rekomendacje dając jednocześnie rządowi czas, żeby na nie zareagował. Później Komisja oceni, czy reakcja jest wystarczająca, aby zakończyć procedurę, czy też nie. Cała ta procedura może być zatem przerwana na każdym etapie.
Co jednak zależy od działań rządu.
Jeśli rząd nie zareaguje na rekomendacje Komisji albo reakcja będzie niewystarczająca, zaczyna się kolejny etap. Komisja Europejska może wówczas wystąpić do Rady Europejskiej z wnioskiem o zastosowanie wobec kraju członkowskiego Artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej.
To znaczy?
Artykułu mówiącego o możliwości odebrania danemu państwu głosu w Radzie Europejskiej. Tu jednak warto przypomnieć ważny aspekt formalno-prawny. Do momentu głosowania w Radzie Europejskiej procedura, o której rozmawiamy, to jest wewnętrzna procedura Komisji, a nie procedura przewidziana w traktatach europejskich. Komisja sama stworzyła procedurę monitorującą sytuacja ryzykowne, wątpliwe, niepokojące – i przygotowującą ewentualną interwencję instytucji unijnych w tej sprawie.
Na poziomie dalszych działań wchodzimy już jednak w obszar regulowany traktatami. Czy wówczas mityczne weto węgierskie może całą procedurę zablokować?
Sankcje nakłada się większością kwalifikowaną, ale wcześniej trzeba stwierdzić naruszenie podstawowych wartości Unii Europejskiej. To naruszenie stwierdza się jednogłośnie i weto jednego kraju może to zablokować.Oczywiście nie może to być weto kraju poddanego tej procedurze.
Czy weto musi spełniać jakieś precyzyjne warunki, czy może być arbitralną decyzją o charakterze wyłącznie politycznym?
Tu nie ma wyraźnych kryteriów. I Węgrzy już zasugerowali, że mogą takie weto zgłosić. Oczywiście jest haczyk prawny, można nałożyć karę również na kraj, który zgłosi weto, jeśli oceni się, że to tylko obstrukcja. I kraj wetujący również łamie podstawowe wartości UE poprzez osłanianie innego kraju, który także je łamie. Ale na dzisiaj trudno sobie takie rozwiązanie wyobrazić.
Klucz do rozwiązania kryzysu w dalszym ciągu znajduje się w Warszawie. Na razie Trybunał Konstytucyjny zaproponował PiS-owi kompromis w postaci przyjęcia do składu dwóch sędziów wybranych przez nowy parlament. Trybunał wciąż oczekuje jednak na zaprzysiężenie przez prezydenta trzech sędziów wybranych legalnie przez parlament poprzedni. Jeśli PiS ten kompromis odrzuci i doprowadzi do pełnego paraliżu TK, będziemy mieli kurs na zderzenie. Z polską Konstytucją, z opozycją, także z Komisją Europejską. Jeśli jednak cała procedura Komisji ma zakończyć się wetem Węgier, PiS może eskalować konflikt na każdym etapie powtarzając, że „nic nam nie zrobią”, „wstajemy z kolan, a Unia jest bezsilna”.
Tzw. opcja atomowa ze strony UE jest nierealistyczna, ale powstaje pytanie, jakie są konsekwencje trwania całej tej sytuacji zarówno dla Unii, jak też dla Polski. Otóż jeśli ta logika konfliktu miałaby się dalej rozwijać, a niestety wiele za tym przemawia, to jednak pojawia się problem i to narastający. To jest formalna procedura, Komisja nie może się już z tego wycofać. Musi to rozstrzygnąć w zależności od oceny sytuacji w Polsce i zachowań rządu PiS.
Optymistyczny scenariusz jest taki, że PiS wycofa się z ataku na Trybunał Konstytucyjny. To jest z punktu widzenia Komisji Europejskiej sprawa najważniejsze.
Inne działania, takie jak przejęcie mediów publicznych, ustawa o inwigilacji itp. – także na granicy ładu konstytucyjnego czy państwa prawa – trudniej jest jednak jednoznacznie ocenić. Jest też inne ryzyko, że Komisja zaakceptuje jakiś symboliczny gest ze strony rządu PiS i w ten sposób zalegitymizuje dalsze działania nowych władz naruszające zasady państwa prawa.
Ale w wyniku niezbyt dyplomatycznych zachowań polityków PiS, a szczególnie ministrów rządu Beaty Szydło, nawet takie rozwiązanie wydaje się mało prawdopodobne. Także Jarosław Kaczyński założył pewien poziom konfliktu z UE jako jedną z form legitymizacji swojej władzy, w wymiarze „godnościowym”.
Jeśli PiS będzie szedł tym dotychczasowym kursem na zderzenie, Komisja nie może odpuścić. A, bez względu na finał całej sprawy, narastająca konfrontacja z Komisją jest dla Polski bardzo niedobra, bo my potrzebujemy Komisji jako sojusznika w paru zupełnie kluczowych dla nas sprawach. W sporze o Nord Stream 2, w którym Komisja będzie ogrywać kluczową rolę i gdzie była naturalnym sprzymierzeńcem Polski, wbrew stanowisku niektórych innych „narodowych” sił politycznych czy biznesowych lobbies. W kwestii płacy minimalnej w Niemczech, która niszczy konkurencyjność Polski, np. w obszarze biznesu transportowego. Także w tej sprawie Komisja była naszym sprzymierzeńcem. Potrzebujemy Komisji przy przeglądzie budżetu unijnego, związanym m.in. z kryzysem uchodźczym, gdzie może dojść do przesunięć budżetowych na naszą niekorzyść. Potrzebujemy Komisji w polityce wschodniej UE, w kontekście kryzysu ukraińskiego i nie tylko. Wreszcie potrzebujemy Komisji w kwestii relacji pomiędzy strefą euro, a krajami spoza strefy. Co właśnie staje się kluczowe, bo argument przeciwko szybkiemu różnicowaniu tempa integracji w strefie euro i poza nią, argument, że trzeba trzymać uchylone drzwi dla krajów spoza strefy, szczególnie dla Polski, właśnie traci sens. Szczególnie wobec zaostrzania się konfliktu pomiędzy rządem PiS i Komisją.
W ogóle trzeba powiedzieć, że kwestia przestrzegania zasad państwa prawa i norm demokracji liberalnej będzie coraz istotniejszym kryterium różnicowania się Unii. Nie możemy też zapominać, że Komisja to nie jest tylko technokratyczna instytucja. Dobre kontakty z poszczególnymi komisarzami to sprawa kluczowa dla skuteczności naszej dyplomacji. A po liście ministra Ziobry czy po wypowiedziach ministra Waszczykowskiego, którzy wprost obrażali poszczególnych członków Komisji, odmawiając im jakiegokolwiek prawa do wypowiadania się na temat przestrzegania prawa w Polsce, dezawuując ich jako jakichś tam „niewybieralnych urzędników” – wszystko to sprawiło, że dzisiaj sojuszników w Komisji nie mamy.
Polska dyplomacja zawsze przestrzegała zasady, że powinniśmy grać na instytucje wspólnotowe, bo one równoważą przewagę potencjału unijnego „koncertu mocarstw”. Polską prawicę uczył tego np. Jacek Saryusz-Wolski.
To wydawało się oczywiste i było taką wspólną wiedzą zarówno polskiej prawicy, jak też lewicy. Dziś ta zasada została w praktyce zniszczona. W dodatku mamy do czynienia z działaniami i wypowiedziami odrzucającymi całą dotychczasową koncepcję naszego stosunku wobec UE. Minister Waszczykowski powiedział, że Unia Europejska powinna wrócić do etapu EWG.
EWG było wspólnotą bogatych państw Europy Zachodniej, Polska nie zostałaby do EWG w ogóle przyjęta. W ramach EWG nie byłoby transferów finansowych, środków infrastrukturalnych dla Polski na poziomie Planu Marshalla, którego po wojnie byliśmy pozbawieni.
To jest jednak ideał teoretyczny wielu polityków rządzącej dzisiaj w Polsce formacji. Tyle że oni nie wiążą tego w swoich wypowiedziach z kwestią rozszerzania Unii czy ze sprawą funduszy. Unia to nie jest EWG. Gwarantuje swoim członkom nieporównanie więcej, ale jednocześnie jest organizmem bardziej wzajemnie współzależnym. Rząd PiS-u, ze swoją polityką coraz bardziej „odśrodkową”, ze swoim coraz bardziej antyliberalnym kursem, także decyduje o losie innych krajów członkowskich. Zatem i one mają prawo pytać, co się dzieje w Polsce.
Piotr Buras – dyrektor warszawskiego biura Eurpejskiej Rady Spraw Zagranicznych (ECFR), wieloletni publicysta „Gazety Wyborczej”, autor m.in. książki „Muzułmanie i inni Niemcy. Republika berlińska wymyśla się nowo” (2011).
**Dziennik Opinii nr 15/2016 (1165)
