A przecież powszechny dostęp do wysokiej jakości przestrzeni publicznej to nasz wspólny interes.
Anna Maziuk: Był pan gościem tegorocznego festiwalu Warszawa w Budowie, który znów porusza temat architektury, a dokładniej – zawodu architekta. Czy mógłby pan spróbować odpowiedzieć na pytanie – kim jest architekt? Kim jest urbanista? Jakie są ich funkcje?
Grzegorz Buczek: Architekci i urbaniści to ludzie, którzy powinni tak kształtować przestrzeń – to znaczy projektować i planować sposób jej zagospodarowania i zabudowy, aby wszystkim żyło się jak najlepiej. Miejsce, w którym te zawody się spotykają, wynika z głównych obszarów ich aktywności: architekci projektują budynki oraz zagospodarowanie terenów wokół nich, zaś urbaniści – planują warunki zabudowy i zagospodarowania terenów. Celem aktywności projektowej architektów jest zazwyczaj uzyskiwanie pozwoleń na budowę. Projekty urbanistów, czyli przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów, są podstawą do projektowania architektonicznego. Architekci zarzucają autorom planów miejscowych zbytnią ingerencję w ich domenę projektową oraz ograniczenie indywidualnych i nowatorskich rozwiązań, stwierdzając, że „plany to nuda!”. Urbanistom zaś zdarza się krytykowanie architektów za brak zrozumienia zasad budowania miast i wymagań ładu przestrzennego oraz używanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z ich ustawowym przeznaczeniem, do projektowania niespójnego z sąsiadująca zabudową.
Rzymski architekt Witruwiusz twierdził, że architekt to taki budowniczy, który musi dbać o piękno. Myśmy dzisiaj ten obowiązek poszerzyli, dla nas wytyczną jest dbanie o ład przestrzenny. Ten z kolei, wbrew powszechnej opinii, nie dotyczy jednie tego, żeby było „ładnie”, ale też porządnie. Słowo „ład” w tej definicji oznacza „porządek”.
Jaka jest pełna definicja ładu przestrzennego?
Według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to „takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. W Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (najważniejszym dokumencie dotyczącym przestrzennego rozwoju Polski ‒ przyp. AM) jednym z sześciu celów strategicznych jest zapis, że należy przywrócić i utrwalić ład przestrzenny. Fakt, że jest tu mowa o „przywróceniu” ładu przestrzennego, oznacza, że mamy chaos przestrzenny, czyli architektów i urbanistów – zresztą nie tylko ich – czeka bardzo dużo pracy.
KPZK to nowy dokument?
Rada Ministrów zatwierdziła go uchwałą z 13 grudnia 2011 roku. Niestety, Plan Działań, który ma służyć określeniu sposobu i terminów realizacji celów KPZK, został przyjęty dopiero w czerwcu tego roku. Wolno to wszystko idzie. Jedną z uwag, którą jako ekspert przedstawiłem Departamentowi Polityki Przestrzennej w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, było to, że minister odpowiadający za wdrażanie KPZK nie działa wystarczająco dynamicznie, podczas gdy inni ministrowie podejmują różne inicjatywy legislacyjne nie zawsze zgodne z zapisami dokumentu. Przykładem może być działalność Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, a ostatnio ustawa w sprawie pomocy dla młodych małżeństw (program Mieszkanie dla Młodych ‒ przyp. AM), która teoretycznie preferuje tanie budownictwo. W praktyce oznacza to budownictwo peryferyjne, poza obszarami zurbanizowanymi, niekoniecznie uzbrojone w niezbędną infrastrukturę. W KPZK jest zaś dokładnie odwrotny zapis – należy myśleć o powrocie do miasta, kształtowaniu miast zwartych. Również dlatego, że dostępność wszystkiego, co stanowi o jakości życia – może poza otwartymi przestrzeniami, ale to też jest możliwe przy odpowiednim planowaniu urbanistycznym – jest dużo wyższa niż na obszarach słabo zurbanizowanych. W dodatku miasta rozlewające się to miasta o wyższej emisji dwutlenku węgla.
I tutaj jest pewna niespójność w działalności rządu w tym zakresie, prawda?
Ministerstwo Cyfryzacji twierdzi, że dostępność do tego, co stanowi o jakości życia, może być cyfrowa – poprzez maksymalne upowszechnienie i podniesienie jakości szerokopasmowego internetu. Nawet badania medyczne miałyby być prowadzone techniką cyfrową, na odległość. Tylko że to będzie sprzyjało utrwaleniu urban sprawl, czyli procesu rozlewania się miast na większe obszary mniej intensywnej urbanizacji. Jeśli jednak stoimy już przed problemem rozproszenia zabudowy, to tym, którzy zdecydują się w takim rozproszeniu żyć, też trzeba zapewnić pewną jakość życia. Być może większy cyfrowy dostęp jest dla nich jakąś receptą. Ale to jedynie remedium na skutek, a nie coś, co uleczy przyczyny.
Suburbanizacja to dziś poważny problem w Polsce, który w najbliższych latach będzie miał opłakane rezultaty.
To zjawisko wieloaspektowo negatywne, zresztą sprzeczne z ratyfikowanymi przez Polskę dokumentami – Kartą Lipską czy Europejską Konwencją Krajobrazową.
Głównym narzędziem urban sprawl są decyzje o warunkach zabudowy, bo te można wydawać w sposób mocno naciągany. Problem w tym, że otoczenie prawne ustawy temu sprzyja. Większość decyzji o pozwoleniach na budowę dotyczy budownictwa jednorodzinnego, a to właśnie ono najbardziej wpływa na jakość obrazu i jego rozproszenie.
Suburbanizacja w Polsce nasiliła się po wejściu w życie ustawy o odrolnieniu gruntów rolnych w granicach miast. Pomimo weta Prezydenta RP, m. in. na wniosek Towarzystwa Urbanistów Polskich, ustawa została uchwalona, a obecnie zarzuca się jej niekonstytucyjność, bo nie odrolniła gruntów poza granicami miast. Również wspomniana wcześniej ustawa – o pomocy finansowej dla młodych małżeństw – ma wspierać tanią, niezurbanizowaną zabudowę na gruntach podmiejskich. Rzecz w tym, że jest ona tylko pozornie tania, w dodatku sprzeczna z dyrektywą o miastach niskoemisyjnych. Bo to zwiększy ilość przejazdów, ograniczy dostępność do różnych usług. W dłuższej perspektywie to o wiele droższe rozwiązanie.
W tej sferze potrzebne jest konsekwentne działanie legislacyjne, bo procesu rozlewania się miast nie da się opanować przez decyzje na poziomie lokalnym.
Jak to się stało, że przez lata brakowało odpowiedniego dokumentu ogólnokrajowego?
W Polsce głównymi podmiotami odpowiadającymi za ład przestrzenny są gminy. I to się nie do końca sprawdziło. Ustawa o samorządzie gminnym mówi, że gmina jest w pierwszej kolejności podmiotem właściwym do działania w przestrzeni. Od maja 1990 roku gminy mają obowiązek zajmowania się ładem przestrzennym jako swoim zadaniem własnym, które w ustawie samorządowej wymienione jest w pierwszej kolejności.
Tylko że jeszcze przez lata w ustawie brakowało definicji ładu przestrzennego.
Kiedy wpisano ten obowiązek gmin do ustawy, wszystkim wydawało się to tak oczywiste, że zrezygnowano z prawnej definicji tego terminu. Dopiero od 2003 roku pojęcie posiada definicję ustawową. W związku z tym, przez 13 lat gminy mogły nie rozumieć zagadnień ładu przestrzennego, specyficznie je interpretować lub wręcz je ignorować. Błędem reformy ustrojowej było to, że samorząd gminny od 1990 roku jeszcze przez pięć lat posługiwał się ustawą o planowaniu przestrzennym z 1984 roku, ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie dopiero na początku 1995 roku. Poprzednia ustawa była nieadekwatna do nowej sytuacji samorządu lokalnego, nie tworzyła zobowiązań formalno-prawnych, odszkodowawczych i gminy przez pierwsze lata mogły uchwalać plany ogólne bez żadnej odpowiedzialności. Te w dodatku, często nie służyły ochronie i kształtowaniu ładu przestrzennego, a raczej jego (nie)świadomej destrukcji.
Czyli to wina gmin czy braku właściwych definicji ustawowych?
Nie chcę gmin usprawiedliwiać, bo na pewno mogły sięgnąć do istniejącej bazy wiedzy w tej dziedzinie. Te najmniejsze skarżą się, że brakuje im specjalistów, architektów, urbanistów. Ale to na pewno nie usprawiedliwia dużych miast, takich jak Warszawa.
Zresztą na początku lat 90. część samorządów w ogóle uznawała, że plany są narzędziami opresji poprzedniego reżimu.
KPZK jest tylko szeregiem wytycznych dotyczących pewnych elementów zagospodarowania przestrzeni na poziomie ogólniejszym. Decyzje na poziomie lokalnym nadal pozostawia się gminom?
Tak, chociaż ten system wciąż wymaga usprawnienia. Nie jest bowiem tak, że gminy są zupełnie suwerenne. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przecież zapisane, że gdy w gminie sporządzany jest podstawowy dokument polityki przestrzennej, czyli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, musi on respektować ustalenia strategii rozwoju oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a także programy zadań rządowych. Z kolei te dokumenty muszą respektować zapisy KPZK. Tymczasem nie działa to zgodnie z intencjami ustawodawcy, głównie z winy gmin. Czasem są też problemy z dokumentami poziomu krajowego czy regionalnego.
Bardzo ważnym narzędziem jest studium gminne.
Studium jest dokumentem, który służy do koordynacji przestrzennych decyzji krajowych i regionalnych z gminnymi, a przede wszystkim do koordynacji planów miejscowych. Problem polega na tym, że nadzór wojewodów nad gminami co do zgodności ich działań z przepisami, także tymi dotyczącymi przestrzeni, jest nikły i w konsekwencji na przykład mnie więcej połowa gmin ma nieaktualne studia, a pomimo to sporządza plany miejscowe, które muszą być z nimi zgodne.
W gminach istnieje jeszcze inne narzędzie. Ustawa, zakładając, że to będzie działało jak w Niemczech, wprowadziła decyzje administracyjne nazywane decyzjami o warunkach zabudowy. One są wydawane tam, gdzie nie planów. Te decyzje są dzisiaj niestety szalenie naciągane. Miały być oparte na zasadzie tak zwanego dobrego sąsiedztwa. W Niemczech służy to wydawaniu decyzji tam, gdzie w zasadzie wszystko jest już zbudowane, zdarzają się pojedyncze, niezabudowane działki. Wówczas ich zabudowa musi być niemal identyczna jak na działkach sąsiednich. Moi przyjaciele architekci z Niemiec skarżą się na taki rygor. Cieszą się, jeśli daszek nad wejściem albo balkonik uda im się zrobić inaczej niż u sąsiada. W Polsce natomiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy można wybudować prawie wszystko, prawie wszędzie i w niemal każdej formie.
Dlatego powstaje tak dużo „koszmarków”?
Nie wszystkie obszary objęte są ochroną krajobrazową. Na wielu obszarach nie ma żadnych rygorów, są tylko decyzje o warunkach zabudowy. Tam władza organów wykonawczych gmin – bo ich decyzji dotyczących przestrzeni, w przeciwieństwie do studiów i planów miejscowych, nie kontrolują rady – jest najsilniejsza. Rady rzadziej niż wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast korzystają ze swojego ustawowo gwarantowanego władztwa planistycznego, bo tylko 30 proc. gmin i miast pokrytych jest planami miejscowymi. Wszystkie mają swoje studia, przy czym w co najmniej połowie gmin są one nieaktualne. Średnia pokrycia planami w dużych miastach na prawach powiatu wynosi ponad 50 proc., a w stolicy tylko 30 proc. Większość tych negatywnych zjawisk odbywa się właśnie poza granicami planów miejscowych, dlatego że większość decyzji o pozwoleniu na budowę wydawana jest nie na podstawie planów zgodnych z lokalną polityką przestrzenną (studium), a decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów obu typów. Te niekoniecznie są z nim spójne, w dodatku są naciągane i obecnie uważane za jedne z najbardziej patogennych elementów systemu zarządzania przestrzenią.
Mamy problem z respektowaniem przepisów…
Pamiętam artykuł w którejś z poznańskich gazet zatytułowany: „Wydano decyzję o warunkach zabudowy na najwyższy budynek w mieście”. To był nieświadomy donos o złamaniu przepisów, bo to narzędzie służy temu, żeby wydawać decyzje na takie same lub bardzo podobne budownictwo. Czyli nie można wydać decyzji na najwyższy budynek, bo to może ustalić tylko plan miejscowy. Natomiast można wydać decyzję na budynek równie wysoki jak w sąsiedztwie. Ale u nas naciąga się tę zasadę i mówi się, że w sąsiedztwie jest budynek, który w rzeczywistości jest po drugiej stronie miasta. A bywa, że po drugiej stronie miasta stoi wysoki budynek, ale to jest hotel, a my chcemy mieć wieżę biurową, w związku z tym znajdujemy w obszarze budynek innej wysokości, który ma funkcję biurową. Wychodzi nam, że ten budynek ma taką funkcję, ten taką wysokość, a tamten skośny dach, i to wszystko pozwala nam wydać decyzję pozwalającą zbudować nowy, który będzie łączył wszystkie te elementy. Tak powstaje chaos przestrzenny.
Jest na ten temat nawet raport Biura Analiz Sejmowych sprzed kilku lat, który wskazuje, że patologia przestrzenna w Polsce wywołana jest przede wszystkim dowolnością w wydawaniu tego typu decyzji. Dodałbym do tego słabość samorządów lokalnych, dlatego że rady gmin pozwalają swoim organom wykonawczym zarządzać obszarem gmin nie przez plany, na które mają wpływ, a przez decyzje administracyjne, na które nie mają żadnego wpływu, bo ani ich nie zatwierdzają, ani nawet nie muszą one być zgodne ze studium.
I nic z tym nie można zrobić?
Właściwy minister mógłby zmienić rozporządzenie wykonawcze o sposobie ustalania decyzji o warunkach zabudowy. Można by na przykład zawęzić pojęcie obszaru sąsiedzkiego, ograniczyć możliwość ich autorskiego formułowania. W tym rozporządzeniu zapisana jest bowiem zasada, że każdy z parametrów czy funkcji nowej zabudowy powinien być wynikiem analizy obszarowej. Ale istnieje także przepis, który mówi tak: „ w treści decyzji można ustalić inne rozwiązanie, jeżeli autor decyzji to odpowiednio uzasadni”. A uzasadnić można praktycznie wszystko.
Na przykład jeśli rozszerzy się odpowiednio obszar analizy, znajdzie się w niej właściwie każdy kształt dachu. I wtedy można napisać, że nawet gdy w sąsiedztwie dominują dachy dwuspadowe z kalenicą równoległą do ulicy, a półtora kilometra dalej jest jeden dach kopertowy z wieżyczką i z kalenicą prostopadłą do ulicy, to jest nawiązanie do tego jednego budynku, bo to właśnie on jest wartościowy, stanowi cenny składnik dziedzictwa architektury i powinien być uwzględniony w warunkach zabudowy dla nowego obiektu.
Problemem jest też brak realnej partycypacji społecznej w tych projektach. Czasem zupełnie się nie słucha głosu mieszkańców. Doskonałym przykładem jest plac Szembeka w Warszawie i budowana tam galeria handlowa w miejscu tradycyjnego bazarku. Ktoś zdecydował za ludzi (w tym przypadku także za kupców), pomijając zupełnie czynnik społeczny i kulturowy, a nawet rodzaj zabudowy, który w tamtej okolicy występuje.
Ten konflikt może mieć różne przyczyny. Jeśli decyzja o likwidacji bazarku i zastąpieniu go galerią handlową wynika z treści zapisów Studium Warszawy i ustaleń dotyczących planu miejscowego, to – pomimo że może być poprawna formalnie, jest wynikiem albo nieuwzględnienia w obu tych dokumentach preferencji lokalnej społeczności, albo – co niestety też często się zdarza – nieprzedstawienia przez mieszkańców swoich preferencji w trakcie procedur planistycznych. Jeśli jednak podstawą dla tej realizacji jest decyzja o warunkach zabudowy, to konflikt jest wręcz wpisany w jej naturę, bo jest ona wydawana w arbitralny sposób, z wykluczeniem partycypacji społecznej.
Ale dawanie prawa głosu niewykształconemu estetycznie społeczeństwu ma też swoje wady. Bo na przykład grono specjalistów narzeka na ekspansję reklam wielkogabarytowych, a wyniki badań opinii publicznej pokazują, że to nikomu nie przeszkadza.
No tak, większość uważa, że jest ładnie, bo kolorowo, że z reklam można się czegoś dowiedzieć… Do tego dochodzą głosy, nawet z naszego środowiska, że branża reklamowa to miejsce pracy dla bardzo wielu ludzi.
Jak to wielokrotnie stwierdziliśmy w eksperckim projekcie „Polskiej Polityki Architektonicznej – polityki jakości krajobrazu, przestrzeni publicznej i architektury”, w tej dziedzinie, w której każdy obywatel ma prawo się wypowiadać, niezbędna jest szeroka edukacja, już od przedszkola, ale także ciągłe dokształcanie się samorządowców, urzędników i polityków oraz architektów i urbanistów. A po stronie społecznej konieczna jest świadoma aktywność, bo tylko ona może być przeciwwagą dla partykularnego lobbingu i realizacji interesów indywidualnych kosztem interesu publicznego.
Powszechny dostęp do wysokiej jakości przestrzeni publicznej, życie w warunkach ładu przestrzennego, a nie narastającego chaosu, czyli „na własnych śmieciach”, to przecież nasz wspólny interes.
Bo koszty bezplanowego rozlewania się miast i „taniego” deweloperskiego budownictwa poniesiemy w nieodległej przyszłości wszyscy.
Grzegorz Buczek – urbanista i samorządowiec, wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich.
