Jest niekonstytucyjne i niepotrzebne.
Znamy już pytanie, jakie prezydent chce zadać w referendum w sprawie JOW-ów. Będzie ono brzmiało: „Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej?”. Zarządzenie prezydenta zyskało już akceptację senackich komisji, a głosowanie w Senacie nad zgodą na przeprowadzenie referendum zaplanowane jest na środę, 20 maja.
Pierwszy problem polega na tym, że pytanie o JOW-y jest nieprecyzyjne. Jeżeli obywatele i obywatelki wypowiedzieliby się w referendum na tak, wówczas można na tej podstawie wprowadzić nie tylko JOWY-y na wzór brytyjski, o co zabiega Paweł Kukiz (w tym wariancie w każdym okręgu wygrywa tylko jedna osoba, zwykłą większością głosów), lecz również głosowanie dwuturowe (czyli jak w wyborach prezydentów miast, gdzie jest „dogrywka”, jeżeli w pierwszej turze nikt nie zdobył ponad połowy głosów) lub tzw. głos alternatywny, który stosowany jest w wyborach do Izby Reprezentantów w Australii. Pewne jest tylko jedno – okręgi mają być takie, aby wygrywała w nich tylko jedna osoba.
Co przedstawiciel prezydenta, minister Krzysztof Łaszkiewicz, na to, że pytanie jest nieprecyzyjne? „Precyzyjna powinna być norma prawna, żeby było wiadomo, o co chodzi. Natomiast pytania są kierowane do obywateli, obywatele muszą je zrozumieć i są one zakreślone ogólnie” – stwierdził na spotkaniu komisji w Senacie.
Senator Marek Borowski mówił z kolei w TOK FM, że chce poprzeć przeprowadzenie referendum, gdyż zależy mu na wprowadzeniu w Polsce systemu mieszanego, jaki obowiązuje w Niemczech. Występują w nim równolegle okręgi jednomandatowe i wielomandatowe. Liczbę mandatów uzyskanych w okręgach jednomandatowych koryguje się w taki sposób, aby łączna liczba zdobytych mandatów odpowiadała liczbie głosów oddanych na daną partię, dzięki czemu wyniki głosowania w tym systemie są proporcjonalne. Tylko że naprawdę trudno uznać, że tak sformułowane pytanie dotyczy systemu mieszanego. Gdyby o to chodziło, pytanie powinno być zadane w inny sposób, aby nie było żadnych wątpliwości, że chodzi właśnie o system mieszany.
Inaczej może się okazać, że ktoś zagłosuje w referendum za wprowadzeniem JOW-ów na wzór brytyjski, a w efekcie wejdzie w życie system mieszany, który działa zupełnie inaczej.
Obywatel lub obywatelka zostanie zatem zrobiony w balona.
Senatorowie nie potrzebują opinii
Na kolejny problem zwrócili już uwagę konstytucjonaliści, m.in. Piotr Uziębło i Marcin Wiszowaty: pytanie o JOW-y związane jest z koniecznością zmiany konstytucji, a ta nie przewiduje możliwości wprowadzania w niej zmian poprzez referendum.
Obecnie konstytucja stanowi, że wybory do Sejmu muszą być proporcjonalne. Natomiast wyniki wyborów w okręgach jednomandatowych nie dają proporcjonalnych wyników – można uzyskać na przykład 35,2 procent głosów, co przekłada się na 55,2 procent mandatów. Oznacza to, że wprowadzenie JOW-ów będzie wiązało się z koniecznością wykreślenia z konstytucji słowa „proporcjonalne”.
Jak sądzicie, ile opinii prawnych przedstawiono senatorom na spotkaniu czterech komisji – opinii, które potwierdzałyby, że takie referendum będzie zgodne z konstytucją i że mogą spokojnie głosować za? Trzy? Cztery? Odpowiedź brzmi: żadnej.
Do tego senatorowie zostali poinformowani o spotkaniu komisji dzień wcześniej.
Zdaniem prezydenckiego ministra referendum w sprawie JOW-ów jest zgodne z prawem, gdyż wskazują na to, jego zdaniem, opinie kilku konstytucjonalistów sprzed lat – z czasów, gdy Platforma Obywatelska sama chciała wprowadzić JOW-y w wyborach do Sejmu, również poprzez referendum [1]. Miało się ono odbyć wówczas z inicjatywy obywateli, po zebraniu ponad pół miliona wymaganych podpisów (podpisy te, jak wiadomo, zostały potem zniszczone). Teraz z wnioskiem o referendum wystąpił prezydent. To jednak, z czyjej inicjatywy miałoby się odbyć referendum, jest tu drugorzędne. Kluczowe pytanie brzmi: czy w ogóle można przeprowadzić referendum, które będzie się wiązało z koniecznością zmiany Konstytucji?
W rzeczywistości opinie konstytucjonalistów są podzielone. Skąd bierze się ta różnica zdań? Część z nich uważa, że możliwy jest wariant, zgodnie z którym najpierw przeprowadza się referendum, a następnie ktoś – powiedzmy parlament, bo to też nie jest jasne – zobowiązany jest do podjęcia działań zgodnie z jego wynikiem, a w tym do zmiany Konstytucji. Dlaczego zdaniem innych konstytucjonalistów jest to błędna interpretacja? Dlatego że Konstytucja w artykule 235 stanowi wyraźnie, w jaki sposób można ją zmienić. Nie ma w tym artykule mowy o tym, że Konstytucję można zmieniać w referendum lub że istnieje coś takiego, jak referendum poprzedzające bądź opiniodawcze (bo takie głosy też się teraz często pojawiają).
Dlatego też, gdy PO chciała doprowadzić do ogólnokrajowego referendum na wniosek obywateli m.in. w sprawie JOW-ów i zmniejszenia liczby posłów (co miało zostać poddane pod głosowanie nie w Senacie, lecz w Sejmie, gdyż jest to inny tryb), konstytucjonalista prof. Piotr Winczorek pisał: „Ponieważ dokonanie zmiany Konstytucji w drodze referendum ogólnokrajowego (por. art. 125 Konstytucji) jest niemożliwe, jego rozpisanie w drodze uchwały Sejmu jest niedopuszczalne. Wniosek w tej sprawie nie powinien być więc poddawany głosowaniu poselskiemu. Gdyby jednak do takiego głosowania doszło i wniosek uzyskałby wymaganą, bezwzględną większość głosów oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, to akt taki naruszyłby Konstytucję. W wykonaniu tej, niezgodnej z prawem, uchwały Sejmu nie mogłoby dojść do zmiany Konstytucji RP, a wynik głosowania referendalnego nie miałby (poza, być może, politycznym) znaczenia prawnego. Pragnę jeszcze raz podkreślić, że jedyną drogę legalnej zmiany Konstytucji określa jej art. 235, który zna referendum, lecz wyłącznie jako akt zatwierdzający odpowiednią decyzję prawodawczą obu Izb polskiego parlamentu” [2].
Z kolei prof. Paweł Sarnecki zaznaczał wówczas: „Zarządzenie przez Sejm referendum ogólnokrajowego na podstawie przedmiotowego wniosku uważam za niedopuszczalne. Wniosek ten dotyczy bowiem materii ujętych w aktualnej Konstytucji i oczywistym celem wnioskodawców jest doprowadzenie do jej zmiany. Tymczasem tryb dokonywania zmian konstytucyjnych, uregulowany w art. 235 Konstytucji, nie przewiduje możliwości referendum przed rozpoczęciem tej procedury, a jedynie referendum zatwierdzające zmianę, uchwaloną przez Sejm i Senat” [3].
Sarnecki zwracał także uwagę na niejasność, która pojawiłby się, gdyby w referendum wyrażono zgodę na wprowadzenie JOW-ów, a mianowicie: kto miałby zainicjować zmianę Konstytucji i wykreślenie z niej słowa „proporcjonalne”? „Czy każda 96-osobowa grupa posłów (czy mogłoby być więc pięć projektów poselskich + projekt Senatu + projekt Prezydenta RP)? Czy któryś z tych podmiotów może »nie czuć się związany wynikami referendum« i nie wnieść projektu? (Jakie go wówczas czekają sankcje?)” – pisał [4]. A niejasność ta znowu wynika z faktu, że do referendum wprowadzającego zmiany w Konstytucji brakuje podstawy prawnej.
Wyścig z czasem
Tak, prezydent Bronisław Komorowski złożył wcześniej w Sejmie projekt nowelizacji Konstytucji, w którym proponuje właśnie usunięcie z niej słowa „proporcjonalne” w artykule dotyczącym wyborów do Sejmu. Może więc parlament zdąży wprowadzić zmianę przed proponowaną datą referendum, czyli 6 września?
Po pierwsze, prezydent, decydując się na zarządzenie referendum, powinien kierować się aktualnym stanem prawnym. W innym przypadku stwarza ryzyko, że wynik referendum może być sprzeczny z Konstytucją – nie ma przecież pewności, jak zagłosują posłowie i senatorowie, szczególnie że w Sejmie do zmiany Konstytucji potrzebna jest większość 2/3 głosów.
Po drugie, pierwsze czytanie projektu nowelizacji konstytucji może się odbyć nie wcześniej niż 30 dni od dnia jego złożenia, a na samo wejście jej w życie trzeba będzie czekać 3 miesiące od dnia jej ogłoszenia. Nie wspominając o tym, że Sejm i Senat nie muszą jej przegłosować natychmiast.
Nawet gdyby więc stanęli na głowie, i tak nie zdążą, w związku z czym w dniu przeprowadzania referendum w Konstytucji nadal obowiązywałby przepis, zgodnie z którym wybory do Sejmu muszą być proporcjonalne.
Kiedy opiniujemy, kiedy sprawujemy władzę
Dominika Wielowieyska pisze w „Gazecie Wyborczej”, że „w kwestii zmiany konstytucji – a wprowadzenie JOW-ów takich zmian by wymagało – referendum nie jest wiążące, jest tylko opinią obywateli”. Tymczasem jest dokładnie odwrotnie: referendum ogólnokrajowe jest sposobem na bezpośrednie sprawowanie władzy przez obywateli i obywatelki i w związku z tym decyzje podejmowane w nim są wiążące (wynika to z art. 4 ust. 2 Konstytucji). Referendum ogólnokrajowe nie jest sondażem opinii!
Z kolei Andrzej Halicki, poseł PO, starał się zakpić w „Faktach po faktach” z tego, że zapytanie o coś obywateli i oddanie im rozstrzygnięcia jakiejś sprawy może być niekonstytucyjne. Otóż może być, jeżeli robi się to w formie referendum ogólnokrajowego, które można przeprowadzić tylko w określonych kwestiach. Nie stosuje się go na przykład do uchwalania ustaw, pomimo że nie jest to zabronione wprost. Można więć zapytać w referendum Polki i Polaków, czy są za finansowaniem in vitro z budżetu państwa. Nie można jednak przyjąć w referendum ustawy o in vitro, gdyż tryb uchwalania ustaw określa Konstytucja w innym rozdziale i nie ma tam mowy o tym, że można to zrobić w formie referendum.
Prezydent i posłowie mogą natomiast do woli zamawiać badania opinii publicznej, organizować spotkania z wyborcami, uruchamiać ankiety internetowe lub w inny sposób pytać ludzi o zdanie.
Jeżeli więc prezydent chce zamówić sondaż na temat tego, czy obywatele i obywatelki chcą wprowadzenia okręgów jednomandatowych w wyborach do Sejmu, może to zrobić od ręki i nie jest do tego potrzebne ogólnokrajowe referendum.
Jak z tego wszystkiego wybrnąć?
Najprościej by było, gdyby prezydent wystąpił i powiedział coś w stylu: „Drodzy obywatele i drogie obywatelki, zagalopowałem się. Tak bardzo chcę przejąć choć trochę głosów wyborców Pawła Kukiza w drugiej turze, że zdecydowałem się na przeprowadzenie referendum, nie bacząc na Konstytucję i możliwe konsekwencje, które się z tym wiążą. Wiem jednak, że rolą prezydenta jest stanie na straży Konstytucji, dlatego wycofuję zarządzenie w sprawie referendum, zanim przegłosuje je Senat. Nie chcę bowiem, aby pojawiały się jakiekolwiek wątpliwości, czy swoim działaniem nie doprowadzam do łamania Konstytucji”.
Czy natomiast zapytanie społeczeństwa o zdanie na temat ordynacji wyborczej jest dobrym pomysłem? Oczywiście! Ale nie w ten sposób.
Może skorzystamy z doświadczeń z Kolumbii Brytyjskiej w Kanadzie? W ramach panelu obywatelskiego przedstawiono tam losowo wyłonionej grupie 160 obywateli i obywatelek różne rodzaje systemów wyborczych, poddano je pod dyskusję i umożliwiono konsultowanie się z ekspertami. Dzięki temu było możliwe uzyskanie przemyślanej i świadomej opinii na temat tego, który system wyborczy jest zdaniem obywateli i obywatelek najlepszy. Taki właśnie panel obywatelski można by zorganizować również w Polsce. Kosztowałoby to znacznie mniej niż blisko 100 milionów złotych, które ma zostać wydane na ogólnokrajowe referendum.
Przypisy:
[1] Zobacz opinie Krzysztofa Skotnickiego, Piotra Radziewicza oraz Bogusława Banaszaka w Przeglądzie Sejmowym nr 3 (68) z 2005 r. w dziale II, A: „Opinie dotyczące wniosku obywatelskiego o podjęcie przez Sejm uchwały przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego w sprawie zmian w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej”.
[2] Piotr Winczorek, Przegląd Sejmowy nr 3 (68) z 2005 r., s. 111.
[3] Paweł Sarnecki, op.cit., s. 118.
[4] Ibidem.
***
CO PISALIŚMY O JOW-ACH?
Piotr Uziębło: Referendum w sprawie JOW-ów będzie niezgodne z konstytucją
Piotr Uziębło: Wypaczone wyniki, głosowanie na partie i rzecznik dyscypliny. Oto JOW-y
Marcin Gerwin: Okręgi jednomandatowe to przekręt w białych rękawiczkach
Rafał Chwedoruk: Zwolennicy JOW-ów powinni zamilknąć
Peter Emerson: JOW-y to pomysł jak z Orwella
Marcin Gerwin: Jednomandatowe okręgi wyborcze? Nie, dziękuję
**Dziennik Opinii nr 136/2015 (920)
