Jaki kierunek przyszłego rozwoju integracji europejskiej sprzyjałby zmniejszaniu różnic między regionami, krajami członkowskimi, społeczeństwami i wewnątrz nich?
Powojenna zjednoczona Europa była obietnicą. Dla całego zachodniego centrum – obietnicą pokoju, bezpieczeństwa, odbudowy i wzajemnie korzystnej współpracy; dla Francji i Niemiec obietnicą pojednania i ułożenia stosunków po latach wojen; dla południowych peryferii – dogonienia najzamożniejszych, ale i demokratycznej stabilizacji; dla zamożnych Skandynawów i Austriaków – zakotwiczenia w większym organizmie geopolitycznym, wreszcie dla postsocjalistycznej Europy Środkowej i Wschodniej Unia Europejska była obietnicą i nadzieją na trwałe i nieodwołalne już dołączenie do mitycznego Zachodu, krainy gospodarczego dobrobytu, zabezpieczenia społecznego, praw człowieka i liberalnych standardów politycznych. Wszystkie te dążenia i aspiracje na przestrzeni kilku dziesięcioleci miały pewien wspólny mianownik, a raczej wspólne założenie, leżące u podstaw ideału europejskiej integracji – że zjednoczona Europa „równa w górę”: standardy życia gospodarczego, politycznego i społecznego zróżnicowanych w toku historii krajów członkowskich.
Krótko mówiąc, to pojęcie konwergencji – technicznie brzmiące, a ostatnio przywoływane głównie w kontekście kryzysu strefy euro – stanowi klucz, nie jedyny, lecz niezbędny do zrozumienia projektu integracji – horyzontu jego przyszłości, aspiracji jego uczestników, a także licznych ostatnio „błędów i wypaczeń”. Bardzo pomocny w zrozumieniu wszystkich tych kwestii może być wydany niedawno raport autorstwa Michaela Dauderstädta – Convergence in Crisis – prezentowany przez autora w trakcie cyklu seminariów Fundacji im. Friedricha Eberta. W jego warszawskiej odsłonie przed kilkoma tygodniami obok niemieckiego ekonomisty udział wzięli profesorowie Leokadia Oręziak oraz Witold Orłowski.
W okresie powojennym pojęcie konwergencji najczęściej kojarzyło się z przewidywanym przez wielu ekonomistów i badaczy społecznych zbliżeniem systemowym realnego kapitalizmu i socjalizmu, które mogłoby nastąpić w efekcie wprowadzenia elementów rynkowych do gospodarek nakazowo-rozdzielczych, ale także częściowego uspołecznienia własności prywatnej i państwowego planowania inwestycji w krajach Zachodu. W praktyce Zachód rzeczywiście się „zsocjalizował” (przynajmniej do czasu), za to socjalizm zwyczajnie upadł – co było zapewne jedną z przyczyn wyraźnego odwrotu państw od polityki społecznego „zakorzenienia” rynków. Koncepcja (a także ideał) konwergencji miał jednak i inne wymiary – i na tych też skupia się Michael Dauderstädt. Analizuje on historyczne i współczesne relacje między konwergencją modeli ekonomicznych wewnątrz kapitalistycznej Europy a konwergencją osiąganych przez nie wyników gospodarczych – od tempa wzrostu przez poziom zatrudnienia aż po standardy socjalne – ale także zależność między konwergencją realną (dotyczącą produktywności gospodarki) a nominalną (wyrażającą się w poziomie płac i cen). Zastanawia się, na ile zbliżanie się krajów i społeczeństw pod jednym względem sprzyja (bądź nie) zbliżeniu w innych sferach, jakie mechanizmy grają tu rolę, wreszcie – jaki kierunek przyszłego rozwoju integracji sprzyjałby zmniejszaniu różnic między regionami, krajami członkowskimi, społeczeństwami i wewnątrz nich, oczywiście przy założeniu, że zmniejszenie to oznaczałoby równanie w górę, a nie w dół.
Początkowo w zjednoczonej Europie cel konwergencji dotyczył przede wszystkim wyrównywania różnic między regionami; wśród pierwszej szóstki państw członkowskich najważniejszym wyzwaniem było południe Włoch, wyraźnie zacofane na tle reszty stosunkowo spójnych gospodarek. Problem rozwarstwienia regionalnego narastał wyraźnie z czasem, w latach 70. do Wspólnot Europejskich dołączyła bowiem zdecydowanie biedniejsza Irlandia, a później także kraje śródziemnomorskie. Utworzenie Jednolitego Rynku pod koniec lat 80. zrodziło nowe wyzwania związane ze spójnością społeczną, czego pochodną były między innymi projekty „socjalnej Europy” jako redystrybucyjnego skrzydła integracji, zgłaszane przez wpływowego szefa Komisji Europejskiej Jacques’a Delorsa. Autor Konwergencji w kryzysie pomija jednak te kwestie, wyraźnie skupiając się na projektach realizowanych, a nie tych pozostających niemal wyłącznie w sferze deklaracji o wartościach. Jako kluczowy moment rozwoju myślenia (i praktyki politycznej!) w kwestii konwergencji Europy wskazuje tym samym Traktat z Maastricht, stanowiący zarazem preludium do najważniejszego przedsięwzięcia integracyjnego po II wojnie światowej, czyli wprowadzenia wspólnej waluty euro. To wtedy w dokumentach unijnych dokonuje się zasadnicza zmiana semantyczna: w Traktacie z 1992 roku mowa jest o „umocnieniu gospodarek i doprowadzeniu do ich konwergencji”, ale w mniejszym stopniu chodzi już o wzrost, płace czy poziom zatrudnienia – naprawdę liczą się osiągi makroekonomiczne dotyczące ograniczania inflacji, deficytu budżetowego, długu publicznego i (jeszcze przed wprowadzeniem wspólnej waluty) kursów wymiany narodowych walut. Co prawda, kolejny ważny dokument UE – tzw. Strategia Lizbońska – wyznacza wspólne cele w zakresie (wysokiego) poziomu zatrudnienia, wydatków na edukację, wydatków na badania i rozwój czy standardów ochrony środowiska, ale ich realizacja w toku tzw. otwartej metody koordynacji jest w praktyce sprawą drugorzędną. Drugorzędną wobec słynnych „kryteriów konwergencji”, uszytych na miarę „po niemiecku” zaprojektowanej strefy euro, zgodnej również z dominującym wówczas w ekonomii priorytetami konsensusu waszyngtońskiego. Głosy sceptyczne w sprawie takiego właśnie jej kształtu dzieliły – i wciąż dzielą – się na dotyczące samych zasad i dotyczące stanu ich przestrzegania. Na pytanie, czy do kryzysu strefy euro doprowadziła jej błędna konstrukcja ekonomiczna czy też raczej polityczna niemożność wyegzekwowania jej reguł – bo łamali je, poprzez nadmierny deficyt budżetowy nawet liderzy integracji, Francja i Niemcy – analitycy odpowiadali różnie, z przechyłem na korzyść krytyki samych reguł. Europejscy decydenci stwierdzili jednak, że problemem w pierwszej kolejności jest ich egzekucja.
W ten właśnie sposób Michael Dauderstädt interpretuje europejską politykę zarządzania kryzysem – kolejno przyjęty „dwupak”, „sześciopak” i „pakt fiskalny” stanowią polityczną odpowiedź na dotychczasową niezdolność wymuszenia od państw członków strefy euro ustalonych wskaźników makroekonomicznych. To bowiem – zwłaszcza nadmierne zadłużenie i deficyty – miało być w opinii liderów „solidnej fiskalnie” Północy głównym źródłem europejskich kłopotów w roku 2009. I w tym właśnie momencie autor zdradza wyraźną intencję krytyczną wobec unijnej polityki kryzysowej – „panika zadłużeniowa”, o której pisze, przesłoniła bowiem racjonalny rachunek zysków i strat, jakie mogą z prowadzonej polityki wynikać. Co gorsza, imperatyw cięć budżetowych za wszelką cenę, w imię natychmiastowego spełnienia makroekonomicznych kryteriów, utrudnił racjonalną debatę o faktycznych przyczynach kłopotów. A te nie zaczęły się bynajmniej wraz z ujawnieniem ukrytego długu Grecji w 2009 roku i paniką na rynkach, wzmocnioną brakiem europejskiej koordynacji polityki antykryzysowej. Jeśli patrzeć na strefę euro i całą Unię Europejską z perspektywy ideału konwergencji źle działo się już od dłuższego czasu. Proces nadrabiania dystansu do najzamożniejszej czołówki nie tylko przebiegał w Unii wyjątkowo nierówno, ale również ujednolicanie zróżnicowanych gospodarek pod względem jednego wskaźnika często przynosiło rozwarstwienie w innym.
Jeśli chodzi o kwestie PKB, konwergencja Unii Europejskiej jako całości sprawiała zadowalające wrażenie – dzięki transferom środków unijnych, ale i wzrostowi produktywności pracy (za którym nie nadążały płace) wyraźnie rosła konkurencyjność i produkt krajowy postsocjalistycznej Europy Wschodniej; zupełnie inaczej sprawy wyglądały jednak na Południu. Dlaczego? Neoklasyczna ekonomia podpowiada, że przy swobodzie przepływu kapitału i ludzi, konwergencja na danym obszarze powinna następować samoczynnie: kapitał zmierza do krajów biedniejszych, gdzie jest go mniej, a zatem przynosi większy zwrot. Praca odwrotnie, płynie z krajów uboższych do zamożniejszych, gdzie pracownicy zarabiają więcej – zarazem napływ emigrantów wywiera presje na tamtejsze płace.
Dlaczego zatem jednolity rynek niemal zatrzymał konwergencję biedniejszego Południa i bogatszego północnego Zachodu UE?
Z kilku powodów. Zyski inwestorów z krajów zamożnych wracają często do tych krajów, niekoniecznie zaś są ponownie inwestowane w krajach uboższych – sprzyja to nadwyżce eksportowej wyżej rozwiniętych. Wzmacniają to jeszcze transfery pieniędzy od imigrantów do rodzin w ich krajach – jeśli służą zakupowi dóbr importowanych. Problem – wcale nie pojęciowy, lecz jak najbardziej namacalny – wynika z różnicy między konwergencją nominalną i realną. Ta pierwsza to po prostu zrównywanie cen (płaconych za towary i usługi, ale także odsetek z kapitału czy wynagrodzeń), której swobodny przepływ ludzi i pieniędzy faktycznie sprzyja. Konwergencja realna – najbardziej pożądana – dotyczy poziomu produktywności, który zwiększa się dzięki innowacjom i inwestycjom. Problem w tym, że jeśli za konwergencją nominalną nie idzie realna (co właśnie miało miejsce po wprowadzeniu wspólnej waluty), wówczas dochodzi do systemowej nierównowagi – handlowej i płatniczej. Tani kapitał służy nie tyle inwestycjom w produktywność gospodarki, ile konsumpcji – co gorsza, zazwyczaj dóbr importowanych z krajów; poza tym sztucznie pompuje ceny takich dóbr, jak nieruchomości – ze znanymi konsekwencjami. Podobnie, choć w mniejszym stopniu, dzieje się z transferami unijnymi – bardzo często służą zakupowi technologii (lepiej) i dóbr konsumpcyjnych (gorzej) wytworzonych w krajach zamożnego centrum. Efektem są trwałe nadwyżki eksportowe centrum (Północy) i deficyt handlowy peryferii (zwłaszcza Południa), co z kolei prowadzi do wzrostu zadłużenia prywatnego. Z wyjątkiem przypadku Grecji, długi państw południa Europy to właśnie konsekwencja tego zadłużenia, a nie np. rozdętych wydatków socjalnych.
Co robić? Michael Dauderstädt wskazuje na kilka możliwych dróg rozwoju integracji i rozważa je z punktu widzenia strategii nadrabiania zaległości przez kraje biedniejsze, o niższej produktywności. Możliwe są cztery drogi. Po pierwsze, integracja negatywna (marzenie brytyjskich konserwatystów!) ze strefą wolnego handlu i bez wspólnej waluty, zdaniem autora mało prawdopodobna i grożąca „wyścigiem w dół”, gdzie konkurencyjność krajów słabszych osiągana będzie poprzez obniżanie standardów pracy i płacy oraz sprzyjanie „optymalizacji podatkowej” (model irlandzki, ale także wschodnioeuropejski). Po drugie, dezintegracja UE do stanu sprzed wprowadzenia wspólnej waluty, bliska konserwatywnej lewicy, grożąca jednak konkurencją protekcjonistyczną i w efekcie rozpadem całego projektu integracyjnego. Po trzecie, pogłębienie integracji, obejmujące unię transferową, wprowadzenie euroobligacji i rozwiązania solidarnościowe, jak np. ogólnoeuropejskie ubezpieczenie od bezrobocia. Po czwarte wreszcie, kontynuacja status quo, kiedy to wymuszane będzie przestrzeganie kryteriów długu i deficytu niezależnie od wpływu tegoż na wzrost, co w praktyce oznacza cięcia i pogłębienie stagnacji, zwłaszcza na Południu Europy przy częściowej tylko stabilizacji możliwej dzięki niestandardowej, stosowanej od 2012 roku polityce Europejskiego Banku Centralnego.
Autor skłania się ku trzeciemu rozwiązaniu wskazując, że najmocniej sprzyjałoby ono zwiększeniu inwestycji w dotkniętych kryzysem krajach, a zatem przyspieszyłoby ich wzrost; przede wszystkim jednak przyniosłoby ulgę gospodarkom przygniecionym obecnie ciężarem oszczędności pogłębiających ich stagnację. Zarazem najbardziej prawdopodobna wydaje się opcja czwarta, bo jak pisze Dauderstädt: „Unia Europejska nie ma wspólnej wizji europejskiej gospodarki, w której szanse wzrostu dotyczyłyby wszystkich krajów członkowskich, a wartość dodana byłaby dystrybuowana sprawiedliwie, przede wszystkim za pomocą polityki płac uzależnionych od produktywności, sprzyjającej dynamicznemu sprzężeniu między popytem a podażą”.
Warto dodać, że problem płac, które nie nadążają za wzrostem produktywności nie dotyczy wyłącznie krajów Południa, od kilku lat poddawanych presji na ich obniżanie, lecz także Europy Środkowej i Wschodniej, w której model przyciągania inwestycji i konkurowania niskimi płacami i kosztami pracy zdaje się wyczerpywać – stawiając pod znakiem zapytania nie tylko przyszły dobrobyt mieszkańców naszego regionu, ale i sukces konwergencji Unii Europejskiej jako całości.
Szczegółową analizę zawartą w raporcie niemieckiego ekonomisty w dużej mierze potwierdzili uczestnicy warszawskiego seminarium. Profesor Orłowski, uznając fakt niewystarczalności, a w wielu miejscach wprost nieadekwatności po kryzysie 2008 roku modelu ekonomicznego, jaki stał za konstrukcją strefy euro, wskazał na sektor prywatny jako przestrzeń, w której szukać należy przyczyn nierównowagi. Łatwo dostępny kredyt, którego koszt wyrównał się w efekcie wprowadzenia wspólnej waluty w krajach o różnej sile i poziomie produktywności gospodarki wytworzył sztuczny boom – wzrost i koniunktura miały nie tylko kruche podstawy (problem sztucznej „bańki” konsumpcyjnej), ale i faktycznie hamowały wzrost produktywności realnej. Zarazem były doradca ekonomiczny prezydenta Kwaśniewskiego wskazał – niejako na przekór niewypowiedzianym założeniom autora dyskutowanego raportu – że konwergencja gospodarek o bardzo różnym poziomie rozwoju nie jest bynajmniej przesądzona niezależnie nawet od ogólnych ram ich integracji. Tzw. pułapka średniego dochodu, grożąca „utknięciem” na danym poziomie rozwoju gospodarczego wymaga bowiem inteligentnej interwencji państwa sprzyjającej zmianie modelu konkurencyjności, nieoczywistej bynajmniej ani nie przesądzonej politycznie.
Profesor Leokadia Oręziak, w ostatnich tygodniach zaangażowana szczególnie mocno w debatę na temat kontrowersyjnej umowy TTIP, podjęła właśnie wątek partnerstwa transatlantyckiego. Zdaniem autorki głośnej książki OFE. Katastrofa prywatyzacji emerytur w Polsce grozi ona – w obecnie projektowanym kształcie – pogłębieniem dotychczasowych nierównowag UE i strefy euro. Nie tylko, co zrozumiałe, ze względu na możność zdyskontowania przewagi konkurencyjnej przez kraje o najbardziej produktywnych gospodarkach – i tym samym największych szansach ekspansji na rynek amerykański. Konsekwencją umowy może być również zwiększenia presji na obniżanie kosztów i płac w większości krajów UE (co nie sprzyjać będzie realnej poprawie ich produktywności, wymagającej inwestycji i stymulowania innowacji technologicznych), a także zmniejszenie możliwości regulacyjnych państw w obszarze standardów jakościowych, środowiskowych itp. Kosztowy „wyścig w dół”, zdaniem profesor Oręziak, może okazać się najpoważniejszą niechcianą konsekwencją umowy transatlantyckiej, obok wyzwolenia korporacji transnarodowych spod resztek dostępnej jeszcze w UE kontroli demokratycznej. Obok wymiaru zewnętrznego ekonomistka Szkoły Głównej Handlowej wskazała na wewnątrzkrajowe źródła nierównowagi strefy euro obecne zwłaszcza w Niemczech – tamtejsza presja na płace „sztucznie” bowiem zawyża niemiecką konkurencyjność eksportową (podobnie, dodajmy, jak utrzymywanie inflacji poniżej celu inflacyjnego wspólnego dla strefy euro), sprzyjając niebezpiecznej nierównowadze bilansów handlowych wewnątrz UE.
Zarówno raport Convergence in Crisis, jak i dotychczasowe komentarze do niego stwarzają poważne powody do niepokoju. Choć na tle całej Unii Europejskiej poziom wzrostu i tempo zmniejszania dystansu do czołówki wydają się w Europie Środkowej i Wschodniej zadowalające, niespójność konwergencji nominalnej i realnej, a także wyczerpywanie się „kosztowego” modelu konkurencyjności oznacza wielkie wyzwania. Przede wszystkim polityczne – bo podobnie jak w przypadku reform strefy euro – sprzyjające konwergencji i wzrostowi rozwiązania ekonomiczne, jakkolwiek wymagające dopracowania, wydają się niemal podane na talerzu. Sprawą otwartą pozostaje, czy niezbędna koalicja rządów Południa, związków zawodowych, wyczerpanych oszczędnościami obywateli, ale i zniechęconych brakiem popytu inwestorów zdoła się w Europie ukonstytuować.
Raport Michaela Dauderstädta jasno mówi, „jak jest”, i nieśmiało sugeruje, „co robić”. Jak i kto to zrobi to już wyzwanie dla jego czytelników.
**Dziennik Opinii nr 154/2015 (938)
