Польське головування в Європейській Раді - що потрібно виграти?

Концерт "Ту Варшава!", виставка "Варшава - місто вільних людей", килим з 14 000 квітів, викладених у логотип польського головування, і спеціальне світломузичне шоу в Мультимедійному парку фонтанів. Так Варшава вітала початок головування Польщі в Раді Європейського Союзу в липні 2011 року. Пам'ятні клумби також прикрасили Глівіце і Рибник, а також моє варшавське житлове об'єднання "Енергетика", яке отримало диплом з цієї нагоди від тодішнього мера столиці Ганни Гронкевич-Вальц. Все це в рамках кампанії "Президентство у квітах".

На прес-конференціях і з трибун лунали модні слова. "Момент історії", - сказав президент Броніслав Коморовський. Покійний медієвіст професор Генрик Самсонович порівняв головування в Раді з Гнєзненським з'їздом, оскільки воно "підтвердило місце Польщі в Європі". Була запланована гігантська програма культурних заходів по всьому континенту. Промо-анімацію, в якій танцюрист у сорочці зі слов'янськими мотивами запрошує до танцю спочатку без ентузіазму холодну жінку в блакитній сукні, створив Томек Багінський, який на той час вже отримав номінацію на "Оскар". Бюджет президентства склав 500 мільйонів злотих.

Сьогодні ніби скромніше

З початком 2025 року розпочалося чергове польське головування в Раді Європейського Союзу, яке триватиме півроку. Згадуючи сьогодні помпезність 2011 року, неможливо не помітити, наскільки це було знаменням свого часу. Всього через два роки, 2 травня, Коморовський взяв участь у ході "радісних патріотів", на чолі якої несли шоколадного орла. Незабаром після цього він несподівано програв свою виборчу кампанію на другий термін. Громадськість висловила свою втому від порожньої символіки, яка вже проглядалася на святкуваннях 2011 року. Під час підготовки до головування і під час нього багато говорилося про його новаторське політичне значення, про те, як воно зміцнює позицію Польщі в Союзі, але мало про те, як ця позиція насправді має бути побудована - адже, зрештою, не клумбами.

У галасі, пов'язаному з головуванням 2011 року, неможливо не помітити ледь загоєні комплекси периферії. Чотирнадцять років тому те, що говорив про Польщу великий світ, важило набагато більше, ніж те, що про неї думали самі поляки. Це були часи програми громадського телебачення "Європа в любові", яку дивилися тисячі глядачів, і в якій про країну над Віслою говорили люди, єдиною компетенцією яких було походити із Заходу. Зокрема, польська громадська думка і політичний клас були спраглими до будь-якої похвали і визнання з боку світового і європейського центру. А головування в Раді Європейського Союзу (або "головування в Євросоюзі" - як помилково, але, ймовірно, свідомо, описували його ЗМІ) мало означати, що протягом півроку саме Захід слухатиме Польщу, а не навпаки.

Порівнюючи президентства 2011 і 2025 років, можна відчути дежавю: тоді теж Дональд Туск був прем'єр-міністром, а Радослав Сікорський - міністром закордонних справ. Одним із пріоритетів головування було підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС - тепер це відкриття першого кластеру переговорів про вступ. Але є й чимало розбіжностей. Показово, що бюджет майбутнього головування також становить 500 мільйонів злотих, що з урахуванням інфляції означає, що польський уряд має намір витратити помітно менше, ніж 14 років тому. Також менше розмов про входження в Європу і визнання з боку ЄС, а більше про те, що потрібно зробити, про технічні деталі зустрічей і переговорів.

З одного боку, це перевірка реальності. На практиці головування пропонує мікроскопічну - або, в будь-якому разі, набагато меншу, ніж передбачали екзальтовані заголовки преси в минулому, - можливість впливати на реальність ЄС. Протягом шести місяців представники країни, що головує, визначають порядок денний засідань Ради Європейського Союзу, тому вони можуть вирішувати, які пропозиції, висунуті Європейською Комісією, слід прискорити, а які відкласти. Потім вони формують консенсус з певних питань між країнами ЄС і, таким чином, можуть мати певний вплив на остаточний вигляд пропонованого законодавства.

Країна, що головує, також організовує дебати і, за бажанням, неформальні саміти лідерів ЄС, а також пропонує культурну програму. Вона не може виступати з абсолютно новими ініціативами, якщо тільки не створить коаліцію держав і не переконає Європейську Комісію в тому чи іншому питанні - але вона може робити це і поза головуванням.

Не дуже конкретно

Зміни до СТВ2, розширеної схеми торгівлі квотами на викиди вуглецю, які польський уряд хотів би відкласти і послабити, згадуються як одна з тем головування - але насправді Польща в основному домагається цього через інші канали.

У першій половині 2025 року Європейська комісія може представити пропозицію щодо директиви про повернення, яка полегшить депортацію мігрантів. Хоча однією з цілей польського головування є "боротьба з інструменталізацією міграції", пропозиція Комісії не буде безпосередньо пов'язана з нею. У кращому випадку Туск, свіжоспечений захисник кордонів ЄС, який різними способами лобіює посилення міграційної політики в ЄС, може представити її як свій успіх.

Крім того, сама Рада Європейського Союзу не відіграє центральної ролі в системі інституцій ЄС. Влада в ЄС розподілена між Комісією, Парламентом і Радами, де поєднуються національні позиції. Існує дві ради ЄС. Європейська Рада, яка визначає напрямок зовнішньої політики ЄС, наприклад, ухвалює рішення про санкції, складається з глав держав і урядів. Вона має постійного президента - останнім часом ним був колишній прем'єр-міністр Португалії Антоніу Кошта. Друга рада - це Рада Європейського Союзу, яка об'єднує відповідних міністрів країн-членів. Вона засідає в десяти конфігураціях (Рада з загальних питань, Рада з економічних і фінансових питань, Рада з питань конкурентоспроможності тощо), дев'ять з яких очолює відповідний міністр з країни, що головує в ЄС. Десяту конфігурацію (Рада у закордонних справах) очолює Верховний представник ЄС із закордонних справ - цю посаду в грудні обійняла колишній прем'єр-міністр Естонії Кая Каллас.

Можна сказати, що головуюча країна має прямий контроль над менш ніж половиною третини ключових інституцій ЄС.

Польща, як і кожна країна, представила пріоритети свого головування. Його лейтмотивом є безпека в семи аспектах. На перший погляд, пропозиції цілком конкретні. Зміна способу фінансування оборони в ЄС. Зміна логіки Зеленого курсу таким чином, щоб він не перешкоджав здатності Союзу конкурувати зі США чи Китаєм. Відстоювання вигідної для Польщі політики згуртування, правила якої голова Єврокомісії хотів би змінити. Переговори про фармацевтичний пакет ЄС. Цілком можливо, що в деяких сферах Польщі вдасться досягти поставлених цілей, але якщо придивитися уважніше, то це здебільшого "ефективне модерування дискусій", "розробка рекомендацій для Єврокомісії", "досягнення компромісу у суперечливому питанні".

Нещодавно Rzeczpospolita опублікувала інтерв'ю з Джимом Клусом, який 20 років працював у секретаріаті Ради Європейського Союзу і тісно співпрацював з країнами, що головували в ньому. На запитання журналіста, чи мають значення пріоритети головування, він відповів відверто: "Ні". "Ми всі знаємо, які наші пріоритети, і вони, звичайно, не змінюються. Відомо, що зараз, наприклад, ключовим є наша відповідь Трампу або майбутнє України, тобто питання безпеки в цілому. Будь-яке президентство мало б це як пріоритет. Це не польський порядок денний, а європейський. Очевидним є також питання подальших дій після звіту Драґі (про конкурентоспроможність економіки ЄС - прим. ред.)".

Головування, таким чином, - це непоказний рух вперед і зміщення акцентів, кропітка і важка робота, яку важко продати громадськості. Можливо, саме тому Польща хоче, за повідомленнями ЗМІ, взяти на себе питання переходу з зимового на літній час, яке було відкладено через пандемію та війну. Євросоюз готувався відійти від переведення годинників, і це питання, яке, за умови добре проведених переговорів, можна було б вирішити за півроку. Можливо, воно не є пріоритетним серед викликів, що стоять перед Європою і світом, але, безумовно, буде відчутним для пересічних споживачів хліба, потенційно розпалюючи дебати, і про нього легко говорити. На відміну від питання конкурентоспроможності або Спільної аграрної політики, кожен житель Європи має чітке уявлення про те, що він віддає перевагу літньому чи зимовому часу. Тому цілком можливо, що саме в цьому досить побічному питанні польське головування буде найбільш успішним з точки зору іміджу.

Розклад після Орбана

Але є ще одна причина для більш спокійного підходу до президентства, ніж у минулому. Польща сьогодні має краще розуміння того, як працює Союз в цілому. І вона насправді, а не лише бажано, наближається до ядра прийняття рішень. Головування є частиною складної гри, в яку польська влада вже вміє грати досить вправно. Дональд Туск - золотий хлопчик ЄС, досвідчений єврократ (зрештою, він очолював Європейську раду), а після нещодавніх виборів - винищувач "правого популізму", якого вихваляє європейський мейнстрім. Таким чином, він стає важливою фігурою в європейській мозаїці, тим більше, що в той самий час у Німеччині падає кабінет Олафа Шольца, а у Франції Еммануель Макрон гасить одну за одною урядові кризи.

До того ж, через війну в Україні увага Європи і світу прикута до східного флангу НАТО, а польська влада (треба віддати належне: і нинішня, і попередня) вміло виконує роль локального лідера. Важливо й те, що на тлі потужної, але слабшаючої Німеччини та стагнації в багатьох країнах ЄС польська економіка динамічна, дедалі сильніша, і навіть є ознаки виходу з пастки середнього зростання: зростає реальна заробітна плата, змінюється структура економіки, яка стає дещо більш інноваційною.

Якщо уряд буде діяти правильно, протягом наступних шести місяців консолідація Польщі може прискоритися. У січні Дональд Трамп розпочне своє друге президентство в США, а це означає різного роду потрясіння для Європи: економічні, дипломатичні, оборонні. Євросоюзу доведеться взяти новий курс по відношенню до Сполучених Штатів. Водночас не виключено, що почнуться розмови про припинення військових дій в Україні. Польща постане перед дилемою, чи наполягати на участі в них - адже, хоча це і зміцнить її позицію, це може означати, що польський уряд підніме руку на врегулювання, яке є дуже болючим для України. Однак це, безсумнівно, буде моментом, щоб показати себе на міжнародній арені.

Півроку тому, коли Угорщина взяла на себе головування в Раді Європейського Союзу, прем'єр-міністр Віктор Орбан розпочав власну мирну місію. 2 липня він зустрівся з Володимиром Зеленським у Києві, 5 липня - з Володимиром Путіним у Москві, 8 липня - з Сі Цзіньпіном у Пекіні, а 10 і 12 липня - з Реджепом Таїпом Ердоганом і Трампом, тоді ще кандидатом у президенти від Республіканської партії, у Вашингтоні. Він хотів переконати сили, залучені в конфлікт, сісти за стіл переговорів. Диверсія, з якою не були проведені консультації, викликала лють у Брюсселі. Тодішній голова Європейської Ради Шарль Мішель написав прем'єр-міністру Угорщини, що він не має "жодної ролі" у представленні ЄС на міжнародній арені, а комісари ЄС перестали з'являтися на засіданнях Ради ЄС в рамках бойкоту.

Минуло півроку, міжнародна ситуація змінилася, і Орбан ще до своєї місії не був фаворитом ЄС. Сьогодні Туск, ймовірно, не буде підтримувати головування в довільних міжнародних ініціативах, але він, безумовно, може м'яко натякати на це добре прорахованими кроками. Таким чином, хоча головування як таке не змусить Польщу роздавати свої карти в ЄС або в європейській міжнародній політиці, в довгостроковій перспективі воно дозволить нам більш ефективно реалізовувати наші інтереси. Що це за інтереси і хто їх визначає - це вже інше питання. У контексті головування чітко простежується процес інтенсивного лобіювання найрізноманітніших рішень, переважно з боку бізнес-спільноти.

Хоча наступні півроку можуть зміцнити позиції польського уряду на міжнародній арені, існує небезпека, що реальні досягнення знову будуть затьмарені роздутою риторикою та пишномовними промовами. Адже президентство майже 1:1 збігається з президентською виборчою кампанією, а що може бути більш спокусливим для польської влади, ніж промоція правлячого табору на "понад 300 заходах" у містах по всій Польщі, в яких може взяти участь і кандидат у нокаут Рафал Тшасковський?

Час покаже, чи цього разу розповіді про польські досягнення будуть наповнені достатнім змістом, щоб переконати виборців.

Translated by

Co-funded by the European Union