W łonie koalicji rządzącej osiągnięto kompromis dotyczący podniesienia wieku emerytalnego. Sposób, w jaki wprowadza się te zmiany, jest charakterystyczny dla większości reform polityki społecznej w Polsce. Tekst Michała Polakowskiego i Doroty Szelewy.
Polski system emerytalny bardzo silnie odwzorowuje przebieg legalnego zatrudnienia. Reformy emerytalne polegające na podnoszeniu wieku emerytalnego nie muszą być w takim systemie bardzo dotkliwe – w sytuacji poprawnie funkcjonującego rynku pracy, charakteryzującego się wysoką stopą zatrudnienia, a przede wszystkim jego ciągłością. Wystarczy wspomnieć o krajach skandynawskich, gdzie mamy do czynienia z bardzo wysokimi stopami zatrudnienia, w tym osób starszych, oraz z niskim bezrobociem. Polska w tych kwestiach plasuje się niestety na drugim biegunie.
Wiek emerytalny i podaż pracy
W uzasadnieniu omawianej ustawy powtarza się argument, że podniesienie wieku emerytalnego jest remedium na zmniejszającą się podaż pracy: tak, jakby podniesienie wieku było jedynym parametrem, za pomocą którego da się wpłynąć na podaż pracy. Eksperci NBP porównali potencjalny wpływ czterech scenariuszy reform na zmiany w podaży pracy: oprócz podniesienia wieku emerytalnego wzięto pod uwagę wzrost aktywności ekonomicznej do poziomu krajów zachodnich, wzrost dzietności oraz wzrost migracji netto.
Symulacja skutków podniesienia wieku emerytalnego pokazała, że instrument ten jest relatywnie mało skuteczny dla zwiększenia podaży pracy. Z czterech analizowanych scenariuszy najbardziej efektywne jest podnoszenie stopy aktywności zawodowej oraz stymulowanie dzietności. Liczne badania empiryczne potwierdzają związek pomiędzy inwestycją w usługi żłobkowe a wzrostem aktywności zawodowej kobiet, co z kolei prowadzi do wzrostu dzietności. W tym momencie żłobki i przedszkola wpływają nie na jeden – ale na dwa zasadnicze parametry zwiększające podaż pracy w krótkim (praca kobiet) i długim (dzietność) okresie. Nie wspominając o pozytywnych skutkach dla budżetu państwa. Niestety, w uzasadnieniu ustawy usługom opiekuńczym poświęcono bodajże jeden równoważnik zdania na liście „działań towarzyszących” reformie. Jednocześnie kwestia podnoszenia stopy zatrudnienia osób młodszych nie pojawia się w ogóle.
Wielokrotnie pisaliśmy o tym, że nie można patrzeć wyrywkowo na reformę systemu emerytalnego: oprócz kwestii żłobków i przedszkoli, potrzebna jest aktywna polityka rynku pracy, wspieranie edukacji przez całe życie, inwestycja w edukację zawodową i infrastrukturę, obowiązkowe włączenie pracodawców w finansowanie i organizowanie przyuczania do zawodu. Takie warunki spełnione być muszą również przy zrównywaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Wprowadzenie jednakowego wieku przechodzenia na emeryturę dla kobiet i mężczyzn to jeden z punktów programu polityki społecznej przeciwdziałającej dyskryminacji ze względu na płeć. Wliczanie okresów opieki nad dzieckiem jako okresów składkowych pozwoli na złagodzenie nierównowagi w naliczaniu wysokości emerytur kobiet i mężczyzn i jest odpowiedzią na nieodpłatną płacę kobiet. Ale w dłuższym okresie, bez jednoczesnego rozwijania usług opiekuńczych i bez rezerwowania (najlepiej połowy) urlopów wychowawczych dla ojców, utrzymywanie dłuższych okresów urlopów doprowadzi do utrwalenia tradycyjnego podziału ról w rodzinie.
Pojawia się tutaj dylemat: jak uwzględnić sytuację osób, które swoje życiowe decyzje (np. co do pozostania w domu w celu opieki nad osobą niesamodzielną) podejmowały w oparciu o istniejący system wsparcia (a raczej jego braku), a jednocześnie przygotować grunt pod zmianę modelu opieki nad dziećmi i podziału ról w rodzinie? Z podobnym dylematem mamy do czynienia w przypadku tzw. emerytur częściowych, które są odmianą emerytur wcześniejszych. W krajach, w których respektuje się prawa pracownicze i które posiadają tradycję długiej aktywności zawodowej, prawo do emerytury wcześniejszej nie jest kwestią kontrowersyjną, ponieważ nie musi oznaczać automatycznego wyjścia z rynku pracy. Tymczasem w Polsce mamy do czynienia z dyskryminacją osób w starszym wieku: pracodawcy po prostu zwalniają takie osoby. Nie można także traktować emerytur cząstkowych, zwłaszcza dla kobiet, jako stałego rozwiązania problemu braku opieki nad osobami niesamodzielnymi.
Skąd wziąć pieniądze na działania, które nie powinny mieć charakteru osłonowego dla podniesienia wieku emerytalnego, ale stać się rdzeniem polskiej polityki społecznej? Choćby z oszczędności, które zapewnić ma reforma. Poza tym środki zainwestowane w ten sposób zwracają się w postaci podatków zaktywizowanych grup społecznych (kobiety, młodzież, osoby ze środowisk zagrożonych wykluczeniem). Wreszcie, w finansowanie inwestycji w edukację (szczególnie zawodową) powinni zostać włączeni pracodawcy: w Polsce ciągle w nikłym stopniu zaangażowani w opłacanie i organizowanie kształcenia zawodowego. Co godne podkreślenia, w porównaniu do innych krajów UE, polscy pracodawcy wciąż korzystają ze stosunkowo niskiego obciążenia kosztami pracy czy przepisów umożliwiających stosowanie elastycznych form zatrudnienia. Objęcie składkami wszystkich form zatrudnienia chociaż w części może doprowadzić do ograniczenia tego zjawiska, a więc do wzmocnienia przebiegu karier zawodowych gwarantujących świadczenia emerytalne na odpowiednim poziomie.
Wreszcie, należy kontynuować dyskusję o drugim filarze emerytalnym. Podniesienie wieku emerytalnego, zwłaszcza w przypadku kobiet, zwiększy wpływy OFE (i Powszechnych Towarzystw Emerytalnych, które nimi zarządzają). W przypadku obecnej reformy Powszechne Towarzystwa Emerytalne nie wnoszą żadnych zastrzeżeń. Należy się zastanowić czy jeśli PTE będą przez dłuższy okres pobierać opłaty od składek, nie należałoby tych opłat obniżyć. Z pewnością zwiększyłoby to wysokość świadczeń emerytalnych.
Stan finansów publicznych – ukryty wątek
W każdej dyskusji wokół tego typu reformy emerytalnej z reguły rozróżnić można trzy podstawowe wątki. Pierwszy wątek podkreśla pozytywny wpływ podniesienia wieku emerytalnego na wysokość przyszłych emerytur. Wątek drugi jest oparty na argumentach demograficznych i dotyczy konsekwencji starzenia się populacji dla funkcjonowania systemu polityki społecznej w Polsce. Trzeci wątek skupia się na pozytywnym wpływie reformy na stan finansów publicznych. W polskiej debacie publicznej szczególnie obecne są watki pierwszy i drugi, wystarczy jednak zajrzeć do uzasadnienia projektu ustawy, aby przekonać się, jak bardzo wątek poprawy finansów publicznych dominuje pozostałe.
W skrócie, podniesienie wieku emerytalnego odciąży w średnim okresie finanse publiczne, ponieważ zmniejszy się ujemne saldo Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (i w efekcie zmniejszą się dopłaty z budżetu państwa do FUS), wzrosną również przychody podatkowe. W dłuższym okresie co prawda system się zbilansuje, lecz do tego czasu presja na finanse publiczne ma się zmniejszyć – na początku poprzez ograniczanie wydatków na cele emerytalne, później zaś przez wzrastające przychody ze składek. Widać przy tym, jak bardzo brakuje dyskusji (która towarzyszyła choćby zeszłorocznym zmianom w drugim filarze) o tym, jaki wpływ na sferę społeczną będą miały reformy.
Główny argument podniesiony w 2011 roku pozostaje w mocy: transfery do drugiego filara, mimo ograniczenia ich wysokości, nadal przyczyniają się do wzrostu skumulowanego długu publicznego. W ubiegłym roku ok. 1/3 długu publicznego miała źródło w finansowaniu transferów do OFE. Wolniejsze jest tylko tempo, w jakim dług narasta. Wynika to ze sposobu finansowania reformy emerytalnej wprowadzanej od 1999 roku Polega on na uzupełnianiu niedoborów w pierwszym filarze (wywołanych przekazywaniem części składki do drugiego filara) dotacjami z budżetu państwa. Ponieważ nie istnieją przeznaczone na ten cel rezerwy (jak np. w Szwecji), państwo musi się zadłużać emitując np. obligacje.
Obecnie Polska jest blisko progów ostrożnościowych i rządzący chcąc się od nich oddalić, redukują m.in. wydatki społeczne. O ile polska reforma emerytalna z 1998 roku doprowadzi do największego spadku wydatków emerytalnych do 2060 roku w Unii Europejskiej, o tyle rosnący dług publiczny związany z jej finansowaniem staje się istotnym problemem. Rezultatem takiego stanu rzeczy jest „wypychanie” innych wydatków, zwłaszcza społecznych, przez konieczność finansowania obowiązkowych transferów do drugiego filara. Istnienie drugiego filara jest zatem nie tylko kontrowersyjne jeśli chodzi o gwarancje wysokich emerytur, lecz także w dość długim horyzoncie czasowym stanowi przeszkodę do rozwoju nowoczesnej polityki społecznej w Polsce.
W przypadku obecnie proponowanych zmian w systemie emerytalnym warto zadać pytanie: czy chodzi o oszczędzanie dla oszczędzania, które ma doprowadzić do skumulowanego wzrostu PKB o 5,1% do 2060 roku (jak podają autorzy uzasadnienia do projektu ustawy), czy też mamy do czynienia z szansą na przedefiniowanie polskiej polityki społecznej, która dziś w ograniczonym tylko stopniu realizuje swoje podstawowe cele? Logika zmian: reforma najpierw, inne dostosowania później (jeśli w ogóle), wskazuje raczej na pierwszy wariant.
***
Podsumowując, o ile argumenty za podnoszeniem wieku emerytalnego w jakiejś części można uznać za uzasadnione, o tyle „obudowywanie” proponowanej reformy kolejnymi elementami polityki społecznej nie powinno być traktowane jako szczególne zwycięstwo. Kwestie, o których w Polsce dopiero się dyskutuje – instytucjonalna opieka nad dziećmi, opieka nad niesamodzielnymi osobami starszymi, profilaktyka chorób zawodowych, kształcenie ustawiczne, przekwalifikowanie zawodowe itd. – są w większości krajów europejskich po prostu standardem. Dlatego, gdy rządzący mówią o podnoszeniu wieku emerytalnego jako standardzie europejskim, należy przypominać, że to samo dotyczy też innych obszarów polityki społecznej – i to już od bardzo dawna.
Michał Polakowski – Fundacja ICRA, Warszawa.
Dorota Szelewa – University of Southern Denmark, Fundacja ICRA, Warszawa.
Autorzy zapraszają na debatę „Gender w polityce społecznej: teoria i praktyka” współorganizowaną przez Fundację ICRA i Fundację im. Friedricha Eberta w Warszawie.
