Wkrótce podatek dochodowy będą płacić tylko emeryci i budżetówka.
Cezary Michalski: Od momentu powołania nowego ministra finansów powtarza pan w mediach, że na czele tego resortu potrzebny byłby silny polityk, z niekwestionowanymi kompetencjami politycznymi i silną polityczną osłoną. Tylko bowiem spełnienie tych warunków – w przypadku ministra Szczurka trudno mówić o kompetencjach politycznych, bo będzie je dopiero nabywał – pozwoli zachować odporność na naciski lobbingowe niszczące w Polsce system podatkowy już w procesie jego budowania. Z czyjej strony są te naciski i jakiego typu formy przybierają?
Witold Modzelewski: Właściwie trudno powiedzieć, czy nasze państwo i prawo w jakimkolwiek obszarze umie i chce przeciwstawić się formalnym i nieformalnym zabiegom lobbingowym. Ale jeśli idzie o tworzenie systemu podatkowego, po pierwsze jest lobbing ze strony biznesu podatkowego pracującego dla konkretnych zleceniodawców, w interesie konkretnych firm albo całych branż. Przykładem było choćby wprowadzenie tak zwanego „odwróconego obciążenia” w handlu stalą. Tu wbrew samej nazwie nie ma żadnego obciążenia: faktycznie zwolniono z VAT-u obrót stalą i metalami nieżelaznymi. Załatwiła to jedna z firm doradczych, która opowiada o swoim sukcesie na prawo i lewo, w interesie podmiotów handlujących stalą, które też tego nie ukrywają.
Przedstawiciele państwa uważają teraz, że dokonali w tym obszarze zmian, które eliminują przestępczość korzystającą z komplikacji podatku vatowskiego.
Nieprawda. Te „zmiany” to właśnie ów czynnik lobbingu faktycznie zwalniającego z podatku całość obrotu tymi towarami. Jest w tym pewna „racja”, bo jak nie ma obowiązku zapłaty podatku, to się nie będzie od czego uchylać. Tyle że to jest samobójcze z punktu widzenia interesów budżetu państwa. Już za listopad mamy znaczące „tąpnięcie” we wpływach z tego podatku, bo jeśli całe branże przestają płacić VAT, to budżet nie ma szansy.
Czyli pod hasłem naprawienia patologii nastąpiła kapitulacja?
Nie, to wielka medialna mistyfikacja z udziałem byłych urzędników państwowych.
Skuteczna, prowadzona w interesie publicznym polityka podatkowa, to nie są konferencje prasowe, kiedy można pleść trzy po trzy. Rządzenie w podatkach wymaga zarówno kompetencji, jak też odwagi, umiejętności przeciwstawienia się lobbystom i… przestępcom, którzy wyłudzają pieniądze, a oni nie mają poczucia humoru. Jednak jeśli żyje się w świecie urojeń, gdy władza wszystkim chce się podobać, a już zwłaszcza tym, którzy są silni i nie chcą płacić podatków – to nic z tego nie będzie. Ale wrócę do pańskiego pytania. Zatem po pierwsze, na proces tworzenia przez państwo systemu podatkowego wpływa biznes podatkowy, który załatwia rozwiązania podatkowe dla firm, czasem całych branż. To są rozwiązania sprzeczne z interesem publicznym, obniżające wpływy do budżetu państwa z tytułu podatków, nieraz bardzo znacznie. Drugi czynnik to jest biznes podatkowy piszący ustawy sam dla siebie, to znaczy np. tak zwane ustawy optymalizacyjne, na których interpretowaniu sam biznes podatkowy może zarabiać, obsługując swoich klientów prywatnych, którym się będzie podatki „optymalizowało”. W takim przypadku im bardziej skomplikowane przepisy, z im większą liczbą furtek do zinterpretowania, tym lepiej. Takie rozwiązania tworzy się głównie dla biznesu międzynarodowego. Pozwalają mu „optymalizować” działalność, czyli nie płacić podatków w Polsce. Trzeci czynnik to „syndrom rozdrapania”. Nikomu na niczym nie zależy, cała nasza procedura tworzenia przepisów jest pozbawioną wszelkiej odpowiedzialności serią „wrzutek”. I w tych „wrzutkach” – obojętnie, czy nazwiemy je „uzgodnieniami międzyresortowymi”, czy „konsultacjami społecznymi” – można, korzystając z całkowitej bezkarności, umieścić dowolną liczbę różnego typu przepisów, które ad hoc realizują czyjś interes. Zwykle to znowu są silne firmy, czasami także samorządy, choć one są słabsze jeśli idzie o oddziaływanie. To jest taki tumiwisizm legislacyjny. Jedynym podmiotem, który może bronić interesów państwa w sposób zorganizowany, są politycy. Jeżeli ich to nie interesuje, cała ta bizantyńska procedura tworzenia prawa podatkowego staje się grą o to, co się tam da wrzucić. I jedynym poszkodowanym w tej grze jest interes publiczny. No i wreszcie ostatni czynnik wpływający na stanowienie prawa podatkowego, którym jest Unia Europejska, której oddziaływanie akurat w dziedzinie podatków jest często głęboko szkodliwe, nie służąc ochronie interesu fiskalnego polskiego państwa. W tej chwili w instytucjach unijnych trwają prace nad tzw. jednolitą skonsolidowaną podstawą opodatkowania spółek. Jeśli to kiedyś wejdzie w życiu, holdingi w majestacie prawa nie będą płacić podatków dochodowych.
Dziś też tego nie robią, z racji słabości naszego państwa.
Ale potem nie będą płaciły w majestacie wspólnotowego prawa, czyli w pełni legalnie.
Z jednej strony mamy słabe w obszarze stanowienia i egzekwowania podatków państwo mające małe szanse przeciwstawienia się sile „biznesu podatkowego”. I „tumiwisizm” klasy politycznej. Z drugiej strony mamy patologie idące z UE, ale mamy też podejmowane tam wysiłki walki z „rajami podatkowymi” i „optymalizacją podatkową”. Jak to zważyć?
To, o czym pan mówi, to są jak na razie głównie wydarzenia medialne. Nie ma żadnych realnych, skutecznych działań, które by zmniejszyły zakres tolerowanego uchylania się od opodatkowania w UE.
A Cypr, a ograniczona tajemnica bankowa Luksemburga i Wiednia, a walka z brytyjskimi rajami podatkowymi podejmowana już nawet przez Torysów, kiedy zauważyli, że razem z pieniędzmi z podatków wymyka im się jakakolwiek realna władza nad państwem? A wspólne działania grupy G-20?
Działania Grupy G-20 mogą dać sygnał, że gdzieś kiedyś krucjata przeciwko oszustwom podatkowym będzie musiała się zacząć, chociaż nie wiem, kiedy to nastąpi. Pamiętajmy też, że nie jesteśmy w tamtym towarzystwie.
Jesteśmy w UE, która jest jednym z podmiotów grupy G-20.
Ale nie jesteśmy w towarzystwie ani najsilniejszych państwa grupy G-20, ani najsilniejszych państw członkowskich UE. Być może oni zdołają ograniczyć tolerancję dla tego rodzaju zachowań u siebie, ale to będzie kosztem wymuszenia na państwach obrzeża, czyli także na nas, tolerancji dla „optymalizacji”, szczególnie w stosunku do firm z tamtych państw, wobec polskich podatków. To nie jest walka z optymalizacją podatkową, czy też zwykłymi ordynarnymi oszustwami podatkowymi jako takimi, ale walka z optymalizacją podatkową, czyli oszustwami w tamtych państwach.
Jeśli Polska byłaby częścią strefy euro, to okradając nasz budżet, firmy czy korporacje okradałyby także bardziej bezpośrednio budżet wspólnoty, osłabiały walutę wspólnotową itp. Czy to nie jest jakiś sposób korzystania z silniejszej osłony ponadnarodowej, jak ma się u siebie „tumiwisizm prawny” tak silnie włączony w system?
Raczej nie będziemy graczem na tym szczeblu globalnym, skoro nie jesteśmy graczem u siebie. Jeśli nie dbamy o interes fiskalny własnego państwa, to trudno, żebyśmy byli zdolni zadbać o interes fiskalny wspólnoty jako całości, w której nasz interes fiskalny byłby proporcjonalnie broniony.
A nie jesteśmy zdolni? Jako cała klasa polityczna, jako media, jako środowisko polskich ekonomistów, jako całe społeczeństwo?
Chyba sam pan zna odpowiedź na to pytanie, jeśli pan pamięta, że najbardziej ambitnym celem politycznym w Polsce, jaki wyznaczyli sobie parę lat temu rządzący jest, aby deklarację podatkową składał za podatnika urząd: żeby urząd wklepywał za podatnika te PIT-y, które do urzędu spływają. Wykonanie tego niezwykle ambitnego zadania wymaga w dodatku pięciu lat „wytężonej pracy” naszego państwa. Jeśli to ma być cel w obszarze tworzenia polskiego systemu podatkowego, to skuteczna obrona interesu fiskalnego jest poza zasięgiem – jak zawsze wyobraźni.
Zapanowanie nad ucieczką od płacenia podatków w Polsce w ogóle jest nie do pomyślenia. Zajmujemy się rzeczami pobocznymi.
Ale ładnie wyglądającymi, idącymi na spotkanie oczekiwań społecznych i medialnych, bo przecież nie chce nam się tych PIT-ów wypełniać, starsi z nas pamiętają czasy, kiedy ich w ogóle nie było.
To są jednak działania nie mające żadnego znaczenia dla efektywności fiskalnej całego systemu. A w tym czasie, kiedy my oczekujemy na realizację tego wielkiego przełomu – wypełniania deklaracji podatkowej przez urząd – udział w PKB dochodów z podatku od osób fizycznych zmniejszył się o jedną piątą. Jedną piątą dochodów z tego tytułu budżet państwa stracił nie dlatego, że staliśmy się jako społeczeństwo o 20 procent biedniejsi, ale dlatego, że tak łatwo uchylać się od płacenia podatków. Niedługo nasz budżet będzie budżetem emerytów i pracowników sfery budżetowej.
Czyli tych, którzy się dadzą upolować bez żadnego wysiłku, a poza tym są najsłabsi. Ale zwykło się słuchać z mediów, od ekspertów ekonomicznych, od wielu polityków, że to, o czym pan mówi, to jest populizm. Trzeba ciąć wydatki, czynić państwo „tańszym”. A na „bogatych” się dużo nie zarobi. Uszczelnianie systemu podatkowego w niczym nie pomoże. Wobec tego proszę powiedzieć, jaka jest skala utraty wpływów budżetowych wynikająca z nieszczelnego systemu podatkowego? Jakiego rzędu to są wartości?
Nie jest to żadna wiedza tajemna. Wskażę na stosunkowo proste kryterium, które obrazuje stan polskiego systemu podatkowego i kierunek, w jakim to wszystko się toczy. Otóż wartość wszystkich ściągniętych podatków stanowiących dochód budżetu państwa – w roku 2008, czyli w ostatnim dobrym roku, bo od tego czasu się staczamy – wynosiła 17,5 procent PKB. Za zeszły rok ta wartość spadła prawdopodobnie do 14,4 procent. Czyli o ponad 3 punkty procentowe PKB. Dziś 3 procent PKB to blisko 50 miliardów złotych. To jest skala tumiwisizmu politycznego, konsekwencja tego, że nikogo nic nie obchodzi. Podatnicy płacą dlatego, że chcą albo muszą. Jeśli wiadomo, że można tego nie robić, jeśli podatnicy czują, że nikt tego nie sprawdza, że nikogo to nie obchodzi, że można np. funkcjonować latami wykazując stratę i pies z kulawą nogą się o to nie upomniał, jeżeli można tworzyć firmy w innych państwach, w których się jakoby świadczy usługi, a dzięki temu jest import usług i nie ma VAT-u, jeśli w dodatku przez cały ten czas słyszy się od polityków i z mediów, że najważniejszym celem państwa jest obniżanie podatków – wówczas dochody budżetu muszą spadać. „Obniżanie podatków” jak widać się udało, 3 punkty procentowe PKB w tak krótkim czasie. Gdybyśmy byli – jeśli idzie o efektywność systemu podatkowego – choćby tylko na poziomie 2008 roku, sytuacja polskiego budżetu wyglądałaby zupełnie inaczej. W tym roku z VAT-u będziemy mieli 114 miliardów, a gdybyśmy byli chociażby na poziomie z roku 2008, mielibyśmy z tego podatku ponad 140 miliardów. Podatek dochodowy od osób prawnych zmniejszył się w tym samym okresie o 40 procent w stosunku do bazowego udziału w PKB w 2008 roku. Nominalnie nie osiągnęliśmy nigdy w podatkach poziomu roku 2008. Jest coraz gorzej. A przecież nie spadło w tym czasie PKB, nie spadły obroty ani dochody. To nie jest tylko konsekwencja świadomego działania mającego na celu uchylanie się od opodatkowania, to jest także efekt złego prawa tworzonego w sposób, o którym mówiliśmy, co pozwala legalizować te zachowania, legalizować ucieczkę od opodatkowania na masową skalę. Na każdym poziomie, od największych do najdrobniejszych biznesów. Dług publiczny nie może być dłużej źródłem finansowania potrzeb państwa.
Obniżajmy podatki i jeszcze bardziej obniżajmy koszty funkcjonowania państwa. To jest dziś dominująca odpowiedź na problem, który pan postawił.
Szkoda czasu na polemiki z tego typu ludźmi. Kto nie dba o interes publiczny, ten w dyskusji o budżecie państwa nie jest żadnym partnerem. Warunkiem brzegowym jest brak zgody oraz uczestnictwa w destrukcji systemu podatkowego.
A co pan sądzi o skuteczności bojkotu produktów firmy LPP „przenoszącej znaki towarowe na Cypr”? Jak to przełożyć w skuteczny nacisk na polityków, państwo, stanowienie prawa? Gdyby chcieć być konsekwentnym, trzeba bojkotować produkty czy usługi wielu ludzi z listy najbogatszych Polaków, nie mówiąc już o produktach firm zagranicznych czy sieciach hipermarketów. Uciekają z systemu podatkowego wszyscy, którzy są wystarczająco bogaci i silni.
Tworzenie spółek, które będą przejmowały znaki towarowe – to jest elementarz najprostszych zabiegów „optymalizacyjnych”, czyli ucieczki podatkowej. Tolerowanych w naszym kraju nie tylko na poziomie dużych struktur. Zjawisko rzeczywiście masowe. Czy należy wzywać do przeciwstawiania się temu? Oczywiście że należy, jeśli utożsamiamy się z interesem państwa, wspólnoty. Możemy się nie utożsamiać, bo przecież jutro stąd wyjedziemy, będziemy Brytyjczykami, Amerykanami…
Ja nie wierzę w skuteczne dyscyplinowanie kapitału na poziomie państwa narodowego. Ale także ci „uciekający z Polski” w każdym kraju zderzą się z tym samym problemem. Albo to będzie państwo ściągające podatki efektywnie i sprawiedliwie, od słabych i silnych, albo państwo i społeczeństwo w rozpadzie.
Dlaczego pan nie wierzy w efektywność państwa narodowego, to nie było tak dawno, jak nieźle dawaliśmy sobie radę.
Nie tak dawno nie można też było przerzucać produkcji do Chin, Wietnamu czy Bangladeszu przy minimalnych dodatkowych kosztach. Nie tak dawno kapitał nie miał setek milionów tanich niewolników na peryferiach. Nie tak dawno nie było dzisiejszych kanałów transferu kapitału. Może więc „nie tak dawne” metody zamkniętego państwa i rynku narodowego w tej nowej sytuacji nie wystarczą?
Należymy do różnych pokoleń, pan się już pogodził z tą nową rzeczywistością, ja – niekoniecznie.
Właśnie się nie pogodziłem, dlatego jestem po stronie tych, którzy szukają skuteczniejszych metod dyscyplinowania globalnego kapitału. Choć oczywiście zgadzam się z panem, że suma „tumiwisizmów narodowych” nigdy nie da skutecznej polityki ponadnarodowej czy globalnej. Potrzebna jest współpraca odpowiedzialnych i kompetentnych elit państwowych.
Jedynym obowiązkiem wykonywanym przez klasę polityczną danego państwa na zasadzie wyłączności jest obowiązek dbania o interes fiskalny tego państwa. Tego nikt za nich nie zrobi, żadna organizacja ponadnarodowa. A jeśli wszyscy widzimy, że nikt o to nie dba, wówczas władzę zastępują zwykli ludzie. Próbują zastępować i na przykład w takim odruchu patriotyzmu bojkotują firmy uciekające przed opodatkowaniem. Nawet jeśli efektywność takich gestów jest ograniczona, to ci protestujący ludzie reprezentują państwo, bo chcą je reprezentować. Podczas gdy znaczna część klasy politycznej nie chce, mimo że bierze za to pieniądze. Włochy nie stanowią najlepszego przykładu, jeśli idzie o efektywność państwa, ale Berlusconi za szwindle podatkowe został tam skazany. Dokładnie za wyprowadzanie transakcji do rajów podatkowych. A że motyw skazania go był też polityczny, owszem. Ale można było go tam skazać za rzeczy, które w Polsce są na porządku dziennym. Powszechnie. Kwestia przyzwolenia. Nikogo nic nie obchodzi: chcą wyjechać, wyjeżdżają, Polska to dla nich tylko przystanek w karierze korporacyjnej. Wyższą kategorią jest praca za granicą. Przy tych postawach jesteśmy skazani na katastrofę, bo nikogo nie interesuje to, co jest istotą państwowości. A istotą państwowości są pieniądze, które państwo przeznacza na wszystkie cele, które chce realizować. Jeśli przeznacza na te cele pieniądze pożyczone, jest to państwo patologiczne. Państwo właściwie funkcjonujące musi samo utrzymywać się z efektywnie pozyskiwanych podatków. A jeśli to nie ma dla tego państwa, dla jego klasy politycznej, znaczenia, takie państwo nie ma podstawowego instynktu przetrwania.
Kto bardziej, a kto mniej za ten polski „tumiwisizm” politycznie odpowiada? Ostatnio media zauważyły, że diagnozował pan patologie polskiego systemu podatkowego – odpłatnie zresztą – dla tak pokłóconych ze sobą formacji politycznych, jak PiS i Ruch Palikota. A ponieważ pan tak „zrzędzi” na nieefektywność polskiego systemu podatkowego, zatem ludzie nieprzepadający za płaceniem podatków pana zaatakowali. Pan współtworzył polski system podatkowy i był wiceministrem finansów w latach 1992-1996, za bardzo różnych rządów, po obu stronach „wojny na górze”, nawet po obu stronach „historycznego podziału” na obóz postsolidarnościowy i postkomunistyczny. Jakby pan zatem ocenił determinację poszczególnych rządów czy polityków w obszarze budowania systemu podatkowego? Nie mówię o pohukiwaniu na ten czy inny „układ”, ale o realnych działaniach.
Przeżyliśmy katastrofę fiskalną roku 1989-1991. Budżet nam się wtedy rozleciał – system podatkowy przestał istnieć. To była konsekwencja działań podejmowanych świadomie i nieświadomie – z różnymi uzasadnieniami, wynikającymi z idei „twórczej destrukcji”, czyli z teorii, że nowy kapitalizm trzeba budować za wszelką cenę, że kapitał powinien się akumulować nawet poza prawem. Tak czy inaczej system fiskalny najpierw całkowicie zniszczono, co nie było ani nieuchronne ani tym bardziej konieczne. Potem jednak dość konsekwentnie zaczęto go odbudowywać. Rozpoczął tę pracę krótko istniejący rząd Olszewskiego, który złożył projekt ustawy o podatku akcyzowym i VAT, z czego się poprzednicy wycofywali, bo to było dla nich za trudne. A kiedy ten rząd za chwilę upadł, dokończył tę pracę za niego – i chwała mu za to – rząd Suchockiej.
Zatem historia polskiego systemu podatkowego jest trochę inna, niż historia naszych „wojen na górze”?
To zupełnie inna logika. Potem pojawia się pierwszy rząd SLD-PSL i determinacja w naprawie systemu fiskalnego jest jeszcze widoczna. Wtedy powstaje przecież Ordynacja podatkowa. I tak naprawdę do tzw. drugiego Balcerowicza, czyli do rządu koalicyjnego AWS-UW, zrobiono prawie wszystko, co istotne w czasie tych 25 lat w obszarze systemu podatkowego. To co się wydarzyło później albo było regresem, albo niefachowym, typowo akcyjnym dostosowywaniem prawa polskiego do wstąpienia do UE. Ustawy z okresu przedakcesyjnego to były typowe „sklejki”: nożyczkami wycinano i sklejano dyrektywy unijne do istniejących ustaw. Ale praca, którą wykonano w dziedzinie podatków pośrednich i bezpośrednich w latach 1992-1997, wystarczyła naszemu państwu na długo. System osiągnął poziom efektywności fiskalnej przekraczającym 20 proc. PKB. Potem się to zaczęło rozlatywać. Krótkie rządy Prawa i Sprawiedliwości zniosły deklaracje miesięczne w podatkach dochodowych i przeprowadziły niepotrzebną obniżkę podatku dochodowego od osób fizycznych. W konsekwencji stracono całkowicie kontrolę nad ewolucją systemu. Ale najgorszy w podatkach jest okres ostatnich pięciu lat.
Czyli rządy koalicji PO-PSL?
To widać po kwotach. Tyle że dla mnie kwestia partyjnego sztandaru w ogóle nie jest istotna. Przygotowywałem analizy także dla obecnie rządzących.
Pan współtworzył prawo podatkowe w Polsce, pierwszą ustawę o VAT, a jednocześnie dziś żyje pan z doradztwa podatkowego, jest pan również częścią „podatkowego biznesu”. W związku z tym krytykuje się pana, że „specjalnie przygotował pan kiedyś tak skomplikowaną ustawę o VAT, żeby mógł pan zarabiać na jej interpretowaniu”.
Szkoda, że zniża się pan do tego poziomu, bo te zarzuty są zwykłym łajdactwem. Kiedyś w „Gazecie Wyborczej” padły pod moim adresem ciężkie zarzuty z ust pani, która pracowała w firmie Arthura Andersena, czyli firmie będącej symbolem zarabiania na podatkowej lewiźnie.
W różnych mediach pojawiali się przedstawiciele „biznesu podatkowego” z takimi samymi wobec pana zarzutami.
Im nie będę się podobać i nie chciałbym, aby mówili o mnie dobrze. Nie muszę pisać ustaw, aby móc zarobić. Na mojej ustawie o VAT to budżet zarobił krocie. To był mój wkład do wspólnego dobra. Z obecną ustawą o VAT nie mam nic wspólnego, a ona jest wielokrotnie bardziej zawikłana, niż stosunkowo prosta ustawa, którą tworzyłem w latach 90. Dzisiejsze przepisy i interpretacje na temat tego podatku liczą ponad 12 tysięcy stron, ta z lat 90 liczyła kilkanaście. Ale to też nie jest najistotniejszy argument, bo tych przepisów z czasem i tak musiałoby być więcej. Rozstrzygające jest to, czy prawo jest tworzone zgodnie z interesem publicznym, czy wbrew niemu. Kiedy współodpowiadałem za kształt systemu podatkowego w Polsce, nasz budżet miał się dobrze, bo to były rozwiązania efektywne fiskalnie. Dziś to są rozwiązania bardziej skomplikowane i zarazem znacznie mniej efektywne, a chwalą obecny system ci, którzy na nim zarabiają pomawiając przy okazji mnie, bo nie należę do światka międzynarodowego biznesu podatkowego. Wielokrotnie chciano mnie przekonać, aby przeszedł na ich stronę, lecz ich totalnie olałem.
Nie nadaję się do korporacyjnego świata „optymalizacji podatkowej”.
Teraz też udaje się czasami przeszkodzić złym rozwiązaniom, które wyciągają pieniądze z budżetu państwa. To budzi nienawiść i pomówienia. Muszę je uznać za „koszt własny” swojej niezależności.
Witold Modzelewski, ur. 1956, prawnik, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, doradca podatkowy. Jako wiceminister finansów w latach 1992-1996, w rządach Jana Olszewskiego, Hanny Suchockiej, Waldemara Pawlaka, Józefa Oleksego współtworzył polski system podatkowy będąc współautorem pierwszej ustawy o VAT, regulacji dotyczących podatku akcyzowego oraz Ordynacji podatkowej. Jest członkiem Narodowej Rady Rozwoju przy Prezydencie RP.
