Dlaczego polskie podatki są tak niskie i niesprawiedliwe?
Podatki to – obok pracy – najsłabsze ogniwo polskiej gospodarki po 25 latach kapitalistycznej transformacji. Co jest z nimi nie tak? Właściwie… wszystko. Są zbyt niskie, niesprawiedliwe, a na dodatek (prawie) nikt nie ma ochoty ich płacić.
Czy podatki w Polsce są niskie? Tak, są niskie. Kto nie wierzy, niech sprawdzi w publikowanym co roku raporcie Eurostatu pt. Podatkowe trendy w Unii Europejskiej. W najnowszym (dane za rok 2012) widać, że udział polskich podatków w PKB należy do najniższych w Europie. Bo sięga u nas 32,5 proc. (wzrósł w porównaniu z rokiem 2011 o 0,1 proc.). I to jest nadal o prawie 7 punktów procentowych poniżej unijnej średniej. Owszem, są w Europie tacy, którzy płacą fiskusowi mniej: Bułgarzy, Rumuni, mieszkańcy republik bałtyckich i Słowacy. A z Zachodu Portugalczycy i Irlandczycy. Reszta, czyli (prawie) cała Europa Zachodnia ma wyższe podatki. Rekordziści to Duńczycy z 47 proc. PKB. Ale jest wśród nich również sporo krajów z nowej UE z Czechami, Węgrami, a nawet Cyprem.
Co jeszcze ważniejsze, podatki nam od lat… maleją.
W porównaniu z 2007 r. polskie obciążenia podatkowe zmniejszyły się o 2,4 proc., a od 1995 r. (wtedy Eurostat zaczął swoje badania) – aż o 4,6 proc. PKB. To także spadki należące do największych w całej Europie.
Dlaczego podatki w Polsce są coraz niższe?
To głównie konsekwencja prowadzonych konsekwentnie od początku transformacji obniżek podatków bezpośrednich. Przypomnijmy, że PIT miał do 1997 r. trzy stawki: 21, 33 i 45 proc. Potem były kolejne obniżki. Najpierw do poziomu 20–32–44. Potem 19–30–40. W tym czasie w dół szedł także CIT. Najbardziej efektownej obniżki dokonał rząd Leszka Millera w 2004 r., ścinając go z 27 do 19 proc. To posunięcie stworzyło z kolei naturalną presję na dalsze obniżki PIT, ponieważ najlepiej zarabiającym opłacało się teraz przejść z klasycznej umowy o pracę na działalność gospodarczą, płacić niższy 19-procentowy PIT. Dzieła dopełnił rząd Jarosława Kaczyńskiego (ministrem finansów była wtedy Zyta Gilowska), likwidując stawkę PIT dla najbogatszych. Wprowadził istniejący do dziś system 18–32 (zmiany weszły w życie w 2009 r. już za rządu PO–PSL).
Ale jak wiadomo z podatkowych statystyk, w tym systemie i tak miażdżąca większość Polaków płaci pierwszą stawkę. W tym sensie spełnił się więc sen o podatku liniowym, który swego czasu śnili i lider SLD Leszek Miller, i szef Unii Wolności Leszek Balcerowicz.
Stawka-widmo
Owszem, były pewne próby uczynienia polskiego systemu podatkowego bardziej progresywnym. Najpoważniejsza to przegłosowanie przez parlament (wbrew woli rządu Marka Belki i opozycyjnej PO) czwartej, 50-procentowej stawki PIT. Samoobrona chciała wręcz, żeby objęła ona osoby zarabiające powyżej 144 tys. zł rocznie. Ostatecznie stanęło na bardziej wyśrubowanej granicy 600 tys. złotych, ale i tak nowe prawo nigdy nie weszło w życie, bo zablokował je Trybunał Konstytucyjny. Następny parlament już do sprawy nie wrócił. Zamiast tego… zlikwidował trzecią stawkę.
O sile podatkowego konsensusu świadczy postawa rządu PO–PSL w czasie kryzysu 2008 roku. Minister finansów Jacek Rostowski, prowadząc antycykliczną, ekspansywną politykę fiskalną, musiał wówczas znacząco zwiększyć deficyt budżetowy. To wywołało negatywną reakcję ze strony
pilnującej zadłużenia Brukseli.
Podwyżek CIT i PIT ani przez moment nie brano jednak pod uwagę, choć postąpiło tak wiele krajów walczących z kryzysem.
Można to było zrobić na kilka sposobów – albo wprowadzić dodatkowe stawki PIT (bo przecież może ich być więcej niż trzy), albo argumentować (zgodnie z prawdą), że podwyżka to rozwiązanie tymczasowe wymuszone przez kryzys i nalegania konserwatywnej fiskalnie Unii. Przywiązanie do ideologii niskich podatków okazało się jednak silniejsze od rozsądku ekonomicznego.
Swoją rolę odgrywa też strach przed gniewem wyborców. W listopadzie 2014 roku rozmawiałem na ten temat z ministrem finansów RP Mateuszem Szczurkiem. Szczurek – choć do polityki wszedł ledwie rok temu (wcześniej był głównym ekonomistą jednego z największych banków w Polsce) – powiedział wprost, że szybko zdał sobie sprawę, jakie panują wokół podatków niewypowiedziane reguły gry. Wszelka zmiana polegająca na otwartym podwyższaniu podatków bezpośrednich jest wykluczona, bo zirytuje obywateli. Minister się więc do tych reguł dopasował. I to pomimo faktu, że w tej samej rozmowie minister przyznaje, że polskie podatki faktycznie są zbyt niskie. A wszystkie swoje podatkowe wysiłki skoncentrował na drobnych zabiegach racjonalizatorskich.
„Niskie podatki są takie dobre”. Serio?
A może to właśnie dobrze, że podatki są niskie? Niestety niewiele jest argumentów, które mogłyby dowieść słuszności takiego stwierdzenia. Nawet bez głębszej znajomości ekonomii zdrowy rozsądek podpowiada przecież, że niski udział podatków w PKB to po prostu mniej pieniędzy w budżecie państwa. I mniejsze możliwości prowadzania przez rząd aktywnej polityki gospodarczej i społecznej. To również gorsza infrastruktura, sądownictwo, policja czy edukacja.
Liberalna część opinii publicznej przez lata lansowała jednak przekonanie, że niskie podatki jednak koniec końców się opłacają. Bo prowadzą do ożywienia gospodarczego, które z kolei (drogą skapywania) dociera do szerokich mas społecznych. Nawet tych, które z powodu zbyt niskich dochodów obniżek podatków bezpośrednich po prostu nie odczuwają. Na potwierdzenie tego mechanizmu dobrych argumentów – poza głęboką wiarą w wyższość rozwiązań liberalnych – po prostu nie ma.
Owszem, można wskazać kraje charakteryzujące się niskim poziomem podatków, które rozwijały się bardzo dynamicznie (USA w latach 80. i 90. czy Japonia w okresie powojennym), ale równie łatwo dać przykłady pokazujące fenomen dokładnie odwrotny, a więc wysokie podatki i wysoki wzrost PKB (jak choćby USA w latach 50. i 60., Szwecja na przełomie lat 90. i 2000). Takim przykładem jest nawet Polska, która najszybciej rozwijała się w latach 1995–1997, a więc w czasie, gdy poziom opodatkowania był najwyższy w całym 25-leciu. Sam CIT sięgał wtedy 40 proc.
Nie ma również dobrych dowodów na przekonanie, że niższe podatki zachęcają do pracy, a wyższe odwrotnie.
Innym sposobem zbijania argumentu o potrzebie wyższych podatków jest slogan, że to i tak nic nie da, bo ludzie zawsze jakoś system obejdą.
Każdego, kto uważa, że mówienie o podwyżkach podatków osobistych dla bogatszej części społeczeństwa to niebezpieczna demagogia, należy odesłać na początek do historycznych danych. Bo podatki były już wyższe – i w ostatnich czterech dekadach spadały wszędzie. Raz szybciej (w USA z ponad 70 do 30 proc.), raz wolniej (Niemcy – z 55 do 40 proc.), ale zawsze w dół. Polska też się wpisała w ten trend. To znaczy jednak również to, że kiedyś stawki mogły być wyższe i świat się jakoś nie walił. A często przywoływany argument, że podwyżki podatkow przyniosą masowe ucieczki przed fiskusem? Można oczywiście twierdzić, że podatkowe obniżki to droga wyłącznie w jedną stronę. I że jak się już na nią weszło, to rząd odwrotu nigdy mieć nie będzie.
Ale można też to sprawdzić. Zwłaszcza że są prace takie, jak Juana Carlosa Serrato z Uniwersytetu Stanforda, który dowodzi, że wysokość CIT ma dla firm znaczenie drugorzędne – w kalkulacjach dotyczących ulokowania działalności dla przedsiębiorstw najbardziej liczą się czynniki produkcji: jakość kapitału ludzkiego, dostępność kapitału itd. To dlatego firmy informatyczne są w Dolinie Krzemowej, choć Kalifornia ma relatywnie wysoki CIT, a nie w pobliskiej Nevadzie, która z tego podatku w ogóle zrezygnowała. Właśnie dlatego nie warto przeceniać magicznej mocy radykalnej obniżki CIT – bo do pozostania skłoni niewielu i jej koszt się po prostu nie zwróci.
Im jesteś bogatszy, tym mniej płacisz
Ale to jeszcze nie wszystko. Bo polskie podatki są nie tylko niskie, na czym traci budżet, a korzyści dla gospodarki pozostają wątpliwe i czesto czysto teoretyczne, lecz również niesprawiedliwe. Przykładanie kategorii sprawiedliwości do tematyki podatkowej nie jest bynajmniej domeną socjalistów. Zastanawiał się nad tym już nawet ojciec współczesnego liberalizmu Adam Smith. I głosił, że podatki sprawiedliwe to takie, które będą dopasowane do możliwości każdego podatnika. A dopiero w dalszej kolejności pewne, jasne, zrozumiałe oraz pobierane bez niepotrzebnego marnotrawstwa.
Od koncepcji „dopasowania do możliwości podatnika” już tylko krok do podatków progresywnych.
A więc takich, kiedy bogatszy płaci więcej niż biedny. I to nie tylko gdy chodzi o sumę oddawaną fiskusowi, lecz rownież o procent dochodów (oczywiście po przekroczeniu pewnej stawki). Ekonomia, nawet ta głównego nurtu, uzasadnia sensowność takiego systemu tzw. prawem malejącej krańcowej użyteczności. Brzmi to może i groźnie, lecz w sumie jest banalnie proste. Głosi ono, że gdy mamy do wydania 100 złotych miesięcznie, to pomniejszenie tego dochodu o 1 złoty będzie przez nas odczuwalne. Inaczej niż złotówka (a nawet 100 złotych) odjęta od budżetu opiewającego na 10 tys. zł.
To z tego przekonania (oraz innych, bardziej „miękkich” racji moralnych) zrodziły się funkcjonujące w większości zachodnich krajów systemy podatków progresywnych, bliskich ideałowi podatku sprawiedliwego.
Tylko że takiego systemu w Polsce nie ma. Zamiast tego mamy podatki regresywne, czyli takie, w których realna stawka zmniejsza się wraz ze wzrostem dochodów podatnika. Widać to nie tylko w podatku dochodowym PIT, który jest w Polsce de facto liniowy. Problem także w tym, że Polska ma regresywną strukturę obciążeń fiskalnych. Charakteryzuje się ona zdecydowaną dominacją podatków pośrednich, a więc głównie VAT-u i akcyzy. Stanowią one w sumie 43 proc. wszystkich dochodów polskiego fiskusa. W tym samym czasie podatki bezpośrednie (PIT i CIT) to zaledwie 21 proc., czyli znów odwrotnie niż w większości krajów Unii. Przynajmniej tych bardziej rozwiniętych. Tam podatki pośrednie i bezpośrednie dorzucają się do budżetu niemal dokładnie po równo (unijna średnia to 34 i 33 proc.).
Czy ta różnica ma znaczenie? Owszem, i to fundamentalne. Bo kupując dowolny produkt, niby każdy płaci za niego tyle samo. I biedak, i milioner. Problem w tym, że gdy kwotę podatku odniesiemy do dochodu biedaka, będzie to w stosunku do jego całego budżetu wysokie obciążenie, a gdy do dochodu milionera, zaledwie kropla w morzu.
Niestety w Polsce ostatniego ćwierćwiecza zdecydowano się na zbudowanie systemu, który zdecydowanie przechyla się w kierunku podatków pośrednich. Powód był bardzo prozaiczny. Tak było po prostu… wygodniej. VAT jest czasem zwany podatkiem aksamitnym – bardzo łatwym do wprowadzenia i podwyższania. Dlatego w Polsce podstawowa stawka VAT od początku, tj. od 1993 r., była wyższa niż w większości krajów UE. Z czasem problem zaczął się pogłębiać. Doświadczenie pokazuje, że hałas wokół budowy nowych progów PIT czy stawki CIT zawsze i wszędzie jest ogromny. Tymczasem podwyższanie stawek VAT czy upowszechnianie stawki podstawowej odbywa się niemal w ciszy, bo przeciętny obywatel, nie tylko w Polsce, nie ma zielonego pojęcia o tym, że płaci więcej danin pośrednich niż bezpośrednich. Żeby wiedzieć, ile naprawdę płacimy VAT i akcyzy, musielibyśmy zbierać wszystkie paragony, na koniec roku podliczyć wszelkie obciążenia i dopiero wtedy porównać to z całkowitą sumą zapłaconą z tytułu PIT.
Oczywiście w praktyce nikt tego nie robi. O podatkach pośrednich zapominamy. Co najwyżej ponarzekamy trochę na zbyt wysokie ceny – a przecież ta wysoka cena wynika często z wysokiego VAT-u czy akcyzy.
Jak to wygląda w innych krajach? Te najbardziej rozwinięte charakteryzuje raczej przewaga podatków dochodowych i majątkowych nad VAT-em. Dzieje się tak z powodu politycznej zgody co do konieczności i poważnej korekty pierwotnego podziału dochodów. Na drugim biegunie znajdują się z kolei takie kraje jak nasz, a więc te z wyraźną przewagą podatków pośrednich.
I u nas niestety niewielu zastanawia się nad społecznymi aspektami opodatkowania. A w politycznych kalkulacjach dominuje raczej ich efekt fiskalny, to znaczy zapewnienie jak największych dochodów budżetowi państwa oraz tworzenie jak najbardziej przyjaznego systemu podatkowego dla biznesu. Tak było choćby z VAT-em w latach 90., gdy reklamowano go jako instrument fiskalnie neutralny – bo przecież przedsiębiorca może ten zapłacony VAT odzyskać, kiedy tylko sprzeda swoje wyroby. Po latach można jednak śmiało powiedzieć, że cała operacja przebiegła mniej boleśnie, niż się spodziewano. I można było zacząć ten przechył w kierunku podatków pośrednich korygować. Tego jednak nie zrobiono.
Wielka ucieczka
Jedną z ciemnych stron regresywności polskich podatków jest również nieszczelność systemu, która siłą rzeczy premiuje silniejszych i bardziej zasobnych podatników kosztem słabszych. Wystarczy przyjrzeć się skutkom wspomnianej już obniżki CIT z czasów rządu Leszka Millera. To wówczas stworzony został mechanizm zachęcający do uciekania przez najlepiej zarabiających pracowników na działalność gospodarczą (lub tzw. kontrakty menedżerskie), opodatkowaną 19-procentową (liniową) stawką. W efekcie fiskus dostaje mniej. NSZZ Solidarność wyliczył nawet, że gdyby wszystkich płacących w ten sposób dziś w Polsce opodatkować według normalnej, dwustopniowej stawki PIT, to do budżetu wpłynęłoby 40 mld zł więcej.
Nie to nawet jest jednak najboleśniejsze. Problem polega na tym, że odbywające się w majestacie prawa uciekanie przed obciążeniami przez najlepiej zarabiających niszczy rynek pracy, bo zniechęca do klasycznego etatu (który zmusza na przykład do odkładania pieniędzy na emeryturę) i prowadzi do dyskryminacji tej formy zatrudnienia. Buduje również przekonanie, że Polska już na zawsze musi pozostać podatkowym rajem, a wszelkie próby przebudowania systemu podatkowego w kierunku bardziej progresywnym są skazane na porażkę. W ostatecznym rozrachunku najwyższe stawki płacić będą tylko frajerzy z sektora publicznego, a wszyscy zatrudnieni w firmach prywatnych uciekną w samozatrudnienie.
Inny problem, na który zwracają uwagę eksperci, stanowi nierówność w traktowaniu przez państwo różnego rodzaju podatników. Zdaniem wielu krytyków istnieje olbrzymia dysproporcja pomiędzy stosunkiem skarbówki do drobnych lub niepowiązanych z władzą przedsiębiorców – często podejrzliwym, a nawet wrogim – a olbrzymią pobłażliwością albo bezradnością wobec dużych koncernów uprawiających na potęgę optymalizację podatkową i korzystających dzięki swoim wpływom w świecie polityki lub wysokich urzędników ze specjalnych przywilejów.
Trochę tak, jak gdyby strażnicy polskiego raju podatkowego musieli gnębić słabszych, żeby uciszyć swoje wyrzuty sumienia spowodowane uległością wobec potężnych, tworząc powtarzane potem przez usłużne media legendy o „fiskalizmie” naszego państwa.
Podatnicy mogą też oczywiście korzystać z ulg i ze zwolnień, kolejnego przywileju, który w polskim raju podatkowym był przez ostatnie 25 lat na porządku dziennym. I znów siłą rzeczy częściej korzystają z niego więksi gracze.
Co w zamian?
Można co najwyżej pokazać, ile kapitału udało nam się ściągnąć do kraju. Ale ile Polska na tym zarobiła – już niekoniecznie. Niedawno w rozmowie z „Dziennikiem Gazetą Prawną” były wiceminister finansów Maciej Grabowski mówił, że preferencje w PIT i CIT w samych tylko specjalnych strefach ekonomicznych kosztują budżet 2 mld zł rocznie. A jakie ich istnienie daje efekty? „Takich powiązanych wyliczeń nie ma” – przyznał z rozbrajającą szczerością Grabowski. Dodał też, że gdyby w regionach, gdzie ulokowane są strefy, porównać mapy bezrobocia – tę obecną i sprzed 15 lat – to byłyby one bardzo podobne. Cel powołania stref nie został więc de facto zrealizowany. Do tego firmy tam inwestujące z powodu ulg stanowią silną konkurencję dla tych spoza stref. Znów więc jedni wygrzewają się na plaży podatkowego raju, inni zaś obserwują to wszystko zza ogrodzenia i się pieklą. To zjawisko mocno demoralizujące.
Co gorsza starania o przywrócenia równowagi bardzo często kończyły się spektakularnymi porażkami. Dopiero latem 2014 rząd PO-PSL podjął próbę przywrócenia w polskim prawie podatkowym klauzuli obejścia prawa podatkowego, która umożliwia organom skarbowym walkę z optymalizacją. To rozwiązanie natychmiast znalazło się na celowniku wielkiego biznesu. Prace nad nim toczą się w atmosferze oskarżeń, że fiskus chce coraz więcej kontroli. Tymczasem klauzula istnieje w większości państw OECD, nierzadko w dużo bardziej restrykcyjnej formie. Tylko w Polsce została uchylona w roku 2003 przez Trybunał Konstytucyjny. I dopiero po dekadzie (sic!) podjęte zostały prace nad jej nową formułą.
Pan nie płaci, pani nie płaci…
Pozostaje wreszcie problem ostatni: totalne przyzwolenie na niepłacenie podatków. To już jest problem nie tyle ekonomiczny, ile społeczny. Przykład idzie oczywiscie z góry. Bo nawet najbogatsi Polacy płacą podatki wedle zasady trochę tu, a trochę tam. W sumie więcej jednak „tam”. Czyli za granicą. Pozostała część społeczeństwa też nierzadko traktuje fiskusa tak, jakby był zaborcą, a nie organem kontrolowanym przez wyłonione w drodze demokratycznej władze państwowe. Czasem do „optymalizacji” zachęca wręcz prawo, nakładając różne obciążenia podatkowe na te same rodzaje aktywności zawodowej, z których jedna jest świadczona na etat, a inna na zlecenie.
Czy coś można z tym coś zrobić? Owszem. W demokracjach reforma nawet tak kluczowego systemu jak podatki jest możliwa. Wystarczy, że u władzy pojawi się siła polityczna zainteresowania zmianą status quo. I to po obu jego stronach. Zarówno w samej konstrukcji systemu podatkowego (więcej progresji, mniej regresji), jak i tworzeniu odpowiednich wzorców obywatelskich, by podatki jednak płacić. Narzędzia (progi, stawki, zachęty) można bez trudu opracować. Aby to nastąpiło, musi pojawić się jednak nowa filozofia podatkowa. Ale na to się na razie nie zanosi.
Autor jest publicystą ekonomicznym „Dziennika Gazety Prawnej”. W październiku opublikował książkę „Dziecięca choroba liberalizmu”. W obu tych miejscach rozwija wiele wątków zawartych w niniejszym tekście.
Czytaj także: Rafał Woś o nędzy polskiego rynku pracy
***
Artykuł powstał w ramach projektu Europa Środkowo-Wschodnia. Transformacje-integracja-rewolucja, współfinansowanego przez Fundację im. Róży Luksemburg
