Biznesowi wcale nie zależy na demontażu państwa. Chodzi tylko o jego prywatyzację, czyli zastąpienie publicznych usługodawców prywatnymi.
Jeśli spytacie dziś o Polskę dowolnego zachodniego ekonomistę albo publicystę, to niechybnie powie wam, że jesteśmy „cudownym dzieckiem konsensusu waszyngtońskiego”. I to będzie prawda. Bo my często nawet nie zdajemy sobie sprawy, jak głęboko neoliberalny dogmat zakorzenił się w polskim myśleniu o świecie.
Pamiętacie konsensus waszyngtoński? To jest coś w rodzaju dekalogu. Nazwał go i spisał pod koniec lat 80. angielski ekonomista John Williamson. Ale oczywiście nie jemu te ekonomiczne 10 przykazań zawdzięczało swoją nośność, tylko temu, że przez dobrych 20–30 lat forsował je Międzynarodowy Fundusz Walutowy. I dlatego właśnie był on „waszyngtoński” – siedzibą MFW jest stolica USA.
Znaczenie konsensusu polegało na tym, że nie była to kolejna ogólna strategia rozwoju, której w praktyce żaden polityk w całości nie zastosuje. Było dokładnie odwrotnie: waszyngtoński dekalog (podobnie jak ten biblijny) składał się z bardzo konkretnych recept i wprowadzano go w wersji niemal jeden do jednego w wielu krajach peryferyjnych, od Ameryki Łacińskiej po Europę Środkowo-Wschodnią. Nie wierzycie? To prześledźcie sobie te przykazania:
Nie będziesz utrzymywał wysokiego poziomu długu publicznego do PKB.
Najlepsze podatki to proste podatki.
Będziesz liberalizował handel międzynarodowy.
Szanuj inwestycje zagraniczne jak siebie samego.
Sprywatyzujesz przedsiębiorstwa państwowe.
Najlepszy rynek to rynek zderegulowany.
Jak być najlepszą w klasie
Brzmi znajomo? No właśnie. A to dlatego, że Polska była w ostatnim 25-leciu jednym z prymusów konsensusu waszyngtońskiego. Konsensus oprócz szczegółowych przykazań zawierał jednak pewnego rodzaju superprzykazanie, które poprzedzało wszystkie inne. Też zresztą podobnie do biblijnego dekalogu, gdzie prócz „dziesiątki” jest jeszcze „będziesz miłował Pana Boga swego z całego serca, a bliźniego swego jak siebie samego”. W konsensusie taka arcyreguła też była. I brzmiała: „Rynek to najlepsza metoda alokacji zasobów. Im bardziej zostanie upowszechniony, tym lepiej”.
Polska żarliwość we wdrażaniu konsensusu na polach najbardziej oczywistych jest dobrze opisana. Plan Balcerowicza, prywatyzacja przemysłu i usług, reforma emerytalna z czasów Buzka, kotwica antyzadłużeniowa w konstytucji z 1997 albo reformy podatkowe Millera czy uelastycznienie rynku pracy w czasach superministra Hausnera to kamienie milowe polskiego wdrażania neoliberalnych recept. Dużo bardziej interesujące jest jednak zrozumienie, że polska gorliwość sięgała dużo głębiej. I to nawet w dziedziny pozornie od gospodarki bardzo dalekie.
Bo cóż może być mniej kontrowersyjnego niż na przykład reforma samorządowa? W anarchizujących środowiskach progresywnych wydaje się ona wręcz oczywistym krokiem we właściwym kierunku. Władza i decyzje położone bliżej obywateli to przecież dobra wiadomość, prawda? Hasło jest oczywiście piękne. Dziś jednak coraz cześciej widać, że efekt bywa odwrotny od zamierzonego. Jednym z najbardziej dociekliwych badaczy tego zjawiska jest w Polsce Dawid Sześciło z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, autor książki Rynek – prywatyzacja – interes publiczny. Stawia on tezę, że przekazanie samorządom daleko idącej odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych stało się niczym innym, jak otwarciem furtki dla pełzającej prywatyzacji i niekontrolowanego urynkowienia. Dlaczego?
Sześciło wyjaśniał to w jednej z naszych rozmów dla „Dziennika Gazety Prawnej” mniej więcej tak: zacznijmy od tego, że procesy na poziomie lokalnym odbywają się poza szerszą społeczną kontrolą. Rzadko przebijają się do świadomości ogólnokrajowej i nie mają szans, by stać się pełnokrwistymi tematami politycznymi. Gdyby polski rząd ogłosił publicznie, że jest za prywatyzacją systemu przedszkolnego albo szkolnego, to musiałby za taką decyzję zapłacić pewną polityczną cenę. Wywołałby przy tym pewną debatę, podczas której pojawiłyby się argumenty za i przeciw takiemu rozwiązaniu. Tak działają systemy demokratyczne. Dla polityków dużo wygodniej jest jednak takiej dyskusji nie wywoływać i pozwolić, żeby rynek sam zdecydował, jak będzie. I tak się właśnie teraz dzieje.
Jak po cichu znieść Kartę
Weźmy edukację. Zgodnie z polskim prawem samorządy mogą powierzać podmiotom prywatnym prowadzenie szkół, choć na razie tylko najmniejszych (do 70 uczniów). Można to robić bez jakiejkolwiek procedury przetargowej i konkursowej. Uchwała rady gminy jest tylko uzupełniana umową burmistrza czy wójta z podmiotem, który ma tę szkołę prowadzić. Nie ma żadnych mechanizmów kontroli tej szkoły. Nikt nie dba o to, czy ma ona odpowiednie zabezpieczenie finansowe ani też czy jest w stanie zadbać o ciągłość swojego funkcjonowania. Niewielu zwraca też uwagę na negatywną presję, jaką konkurencja ze strony szkół prywatnych wywiera na warunki pracy nauczycieli. Wszystko dlatego, że podmioty prywatne nie muszą zatrudniać swoich pracowników na podstawie Karty nauczyciela. Co znaczy, że osoba zatrudniona w prywatnej placówce edukacyjnej ma gorsze warunki pracy i nie jest objęta ochroną socjalną, którą gwarantuje Karta.
Jej liberalnym przeciwnikom bardzo się to oczywiście spodoba. Ale popatrzmy, co taki scenariusz mówi o naszym państwie. Mamy Kartę, która jest legalnie obowiązującym prawem. Istnieje spór publiczny pomiędzy związkami a liberalnymi zwolennikami likwidacji przywilejów branżowych. Politycy mogą zabrać w tym sporze głos i na tej podstawie zostać ocenieni przez wyborców.
Tyle że w praktyce nie ma to większego znaczenia. Bo pełzająca prywatyzacja systemu edukacyjnego rozwiązuje ten problem w sposób pozademokratyczny.
Rynek działa i załatwia sprawę, bo samorządy wolą dopuszczać szkoły prywatne, które kosztują mniej właśnie z powodu ominięcia Karty nauczyciela. W takiej rzeczywistości nie ma miejsca na dyskusję, który model edukacji uważamy za lepszy. Rynek przychodzi i decyduje za nas. A my na to pozwalamy. Dlaczego? Bo jesteśmy prymusami konsensusu waszyngtońskiego i większości Polaków wydaje się, że pytanie: rynek czy państwo, zostało już dawno rozstrzygnięte przez mądrych ekonomistów. Że to oczywiste jak dwa razy dwa.
Jak pozbyć się problemów ze służbą zdrowia
Podobne rzeczy dzieją się w dziedzinie ochronie zdrowia. W Polsce podwaliny pod jej komercjalizację położone zostały w wyniku reform z lat 1998–1999. To wtedy wprowadzony został rynek wewnętrzny. Czyli mamy NFZ (początkowo kasy chorych), który kontraktuje usługi zdrowotne na rynku. Świadczeniodawcy publiczni i prywatni mają prawo o taki kontrakt się ubiegać. Natomiast pacjent ma prawo wyboru świadczeniodawcy w myśl pięknie brzmiącej zasady „pieniądz podąża za pacjentem”. Aż do 2011 r. nie było jednak prawnej możliwości przekształcania szpitali w spółki kapitałowe (choć niektóre samorządy to obchodziły). A więc ich komercjalizacji i prywatyzacji. To zmieniała dopiero reforma autorstwa dzisiejszej premier (a wtedy minister zdrowia) Ewy Kopacz. I znowu jest to nic innego, jak prywatyzacja pełzająca. Bo uchwalając ustawę o działalności leczniczej, nikt z rządzących nie powiedział: dążymy do prywatyzacji szpitali publicznych, bo uważamy, że inwestorzy prywatni będą świadczyć lepsze usługi. Zamiast tego rozwiązano ręce samorządom, dla których ochrona zdrowia jest potężnym obciążeniem, jednocześnie dając im sygnał, że nie mogą liczyć na więcej pieniędzy z budżetu państwa.
Nic więc dziwnego, że dla wielu z nich furtka w postaci dużo łatwiejszej prywatyzacji szpitali okazała się pokusą nie do odparcia. Mechanizm znów będzie bardzo podobny jak w przypadku sektora edukacyjnego. Gdy pojawią się pierwsze negatywne konsekwencje, obie strony wskażą palcem na tego drugiego. Rząd powie, że to władze lokalne podjęły takie decyzje, a jemu nic do tego. A samorządy będą odpierać zarzuty, że nie miały innego wyjścia, bo jakby szpitale się nie skomercjalizowały, to musiałyby je zamknąć z powodów finansowych. Albo jeszcze inny scenariusz. Sprywaty szpital pozostanie. I w pierwszej chwili mieszkańcy danego terenu może i odczują nawet zmianę na lepsze. Na przykład poprawi się jakość obsługi albo odmalowane zostaną obdrapane ściany w poczekalni. Cóż jednak z tego, skoro w dłuższym okresie inwestor zapewne ograniczy działalność placówki tylko do tych świadczeń, które są najbardziej dochodowe? Na przykład szpital przekształci się w centrum dializ, co jest bardzo popularnym trendem w ostatnich latach. Szpitale prywatne mogą bez żadnych przeszkód „zachęcać” pacjenta do tego, by zdecydował się na jakiś zabieg na warunkach komercyjnych z dnia na dzień, zamiast czekać dwa miesiące na zrealizowanie kontraktu z NFZ. Nie mówiąc już o wzroście kosztów usług zdrowotnych notowanym wszędzie tam, gdzie zdecydowano się na daleko posuniętą prywatyzację. A za ten koszt też przecież na koniec zapłaci podatnik.
Na razie jeszcze tego tak wyraźnie nie widać, ale tempo przyrostu podmiotów prywatnych w służbie zdrowia i edukacji wskazuje, że za kilka lat możemy się obudzić w kraju, gdzie dwie, kluczowe usługi publiczne będą funkcjonować w zupełnie inny sposób. I wtedy zorientujemy się, że choć żyjemy w państwie demokratycznym, to nikt nas o zdanie nie pytał. A rynek zdecydował za nas. Dlaczego? Bo jesteśmy prymusami konsensusu.
Jak przewietrzyć uczelnię
Szkolnictwo wyższe to bardzo podobna historia. Od kilku lat dzieją się tam spore zmiany. I znów: na początku trudno rozeznać, w którym kierunku idą. Ich inicjatorzy (pierwszy gabinet Tuska w roku 2008) od początku dowodzili, że chodzi im o „przewietrzenie” uczelni. Wpuszczenie w zmurszałe struktury odrobiny (a może wiecej niż odrobiny) wolnej konkurencji. Niech się naukowcy starają i walczą o granty, posady i publikacje. Koniec ze zjawiskiem typu „zasnął w PAN-u” (większość chyba wie, o co chodzi).
Koniec z uczelnianym kołtuńskim sosikiem! Niech żyje merytokracja! Ale teraz popatrzmy na praktyczne skutki reform uczelnianych.
Choćby na to, że nauka jest dziś w dużym stopniu finansowana za pośrednictwem Narodowego Centrum Nauki, które rozdaje środki w systemie grantowym. Zdaniem krytyków prowadzi to prostą drogą do prekaryzacji uniwersytetu jako miejsca pracy i do upadku poziomu nauczania. Jeden z mechanizmów wygląda tak: obecnie zaledwie co dziesiąty wniosek badawczy ma w naszym kraju szansę na pozyskanie finansowania ze środków publicznych. W praktyce jest to więc loteria o niskim prawdopodobieństwie wygranej, lecz dużych kosztach. Bo dobry wniosek grantowy przygotowuje się nawet pół roku. Ale jeżeli ta żmudna robota niesie bardzo nikłe szanse na sukces, to nikogo do niczego nie motywuje. Raczej demoralizuje.
Naukowcy zrzeszeni w Komitecie Kryzysowym Humanistyki Polskiej mówią, że obecny system tylko wzmocnił sieć niejasnych powiązań, klientelizmu, ustawianych konkursów i relacji feudalnych – wbrew całej tej ministerialnej retoryce przejrzystości i wspierania najlepszych projektów. Niejawni są na przykład recenzenci Narodowego Centrum Nauki, którzy w praktyce decydują, kto dostanie grant, a kto nie. Ale nawet nie to jest najgorsze.
Jeszcze smutniejsza konsekwencja polega na tym, że wprowadzenie logiki grantowej zmieniło nasze szkolnictwo wyższe w dżunglę. Tu zwycięzca bierze wszystko – choć i tego jest niewiele. A ci, którzy grantu nie dostali, zostają z tym kłopotem zupełnie sami. Efektem ostatecznie jest taki, że głównym zadaniem większości uniwersytetów nie są już ani dydaktyka, ani badania, tylko szukanie krótkoterminowych oszczędności. Niż demograficzny jest więc nie tyle szansą na stworzenie mniejszych grup, które umożliwią bardziej indywidualny kontakt ze studentem, ile wymówkę dla likwidacji infrastruktury i upychania studentów w zatłoczonych grupach ćwiczeniowych po kilkadziesiąt osób. Czy rektor na koniec roku wygenerował w ten sposób oszczędności? Wygenerował! Czy stworzył naukę na wysokim poziomie? Zdecydowanie nie stworzył!
Ale to nie koniec. Finansowanie zależne od rynkowej konkurencyjności bardzo mocno pcha uczelnie w kierunku prekaryzacji, zwłaszcza w mniejszych ośrodkach akademickich. A i w większych szerzy się zjawisko outsourcingu prac porządkowych czy technicznych (vide głośna historia sprzątaczek z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu). To podkopuje etos uczelni jako dobrego miejsc pracy. I czyja to wina? Rektora? Ten rozkłada ręce i mówi, że jak nie wprowadzi outsourcingu, to zostanie odwołany. Bo on jest menadżerem, który ma przeprowadzić uniwersytecki okręt po wzburzonym rynkowym morzu. Tu nie ma miejsca na sentymenty, etos i takie bzdury jak poziom nauczania. Tu trzeba walczyć, żeby nie utonąć. Dlaczego tak się dzieje? Bo jesteśmy w Polsce prymusami konsensusu waszyngtońskiego.
Jak unowocześnić urzędników
Albo urzędy. Ich „wietrzenie” zaczęło się w Polsce jeszcze wcześniej. I znów trend nie był nasz. Na Zachodzie w reakcji na globalny kryzys ekonomiczny lat 70. wypłynęła marginalna wcześniej koncepcja państwa neoliberalnego, a w bardziej radykalnej wersji – minimalnego. W dziedzinie usług publicznych przybrało to formę tzw. nowego zarządzania publicznego. Doradca prezydenta Reagana Emanuel Savas określił to kiedyś jako oddzielenie „wiosłowania od sterowania”: władze centralne powinny się ograniczyć do ustalania pewnych standardów usług publicznych, planowania dla całego systemu oraz zapewnienia finansowych ram. Natomiast wiosłowanie, a więc świadczenie usług, ma być domeną sektora prywatnego. Świetnie brzmią też inne sztandarowe hasła doktryny NPM. Na przykład „administracja w rękach społeczności”, „administracja konkurencyjna”, „zorientowana na wyniki”, „kierująca się interesem klienta”, „przedsiębiorcza”.
Aż się chce temu przyklasnąć. Kto by chciał administracji gnuśnej, proceduralnej i marnującej pieniądze? No kto?
Zaczęło się więc mówienie o potrzebie zwijania państwa dobrobytu, które nie rozumie nowych czasów i wyzwań. Oczywiście ku uciesze sektora prywatnego, który zwietrzył tu nowe źródła dochodów. Biznesowi wcale bowiem nie zależy na demontażu państwa dobrobytu. Chodzi tylko o jego prywatyzację, czyli zastąpienie publicznych usługodawców prywatnymi, najlepiej tam, gdzie mamy do czynienia z monopolem, jak w zarządzaniu wodociągami.
Polska doby transformacji też raźno ruszyła tą drogą. A takie organizacje, jak Bank Światowy, OECD czy Unia Europejska, bardzo mocno zaangażowały się w promowanie prywatyzacji sektora usług publicznych. Jako klienci tych organizacji nie mieliśmy właściwie wyboru. No bo jak tu się przeciwstawić wytycznym uchwalonej przez UE strategii lizbońskiej albo zaleceniom Banku Światowego? Poza tym funkcjonowała prosta, ale skuteczna zasada: dofinansujemy wam projekt, jak pójdziecie w tym kierunku. Polskie władze były więc jak Molierowski pan Jourdain, który nawet nie wie, że mówi prozą. Byliśmy prymusami new public management, nawet nie wiedząc, że to taka nowa moda – dla nas to było najbardziej naturalne pod słońcem. Myśleliśmy, że tak to musi działać.
Właściwie każda większa reforma odziedziczonych po PRL-u usług publicznych przesiąknięta była duchem nowego zarządzania publicznego. Wprowadzenie systemu kontraktowania zamówień publicznych, próby wdrożenia partnerstwa publiczno-prywatnego, zaszczepianie biznesowych metod zarządzania w administracji, które polegały np. na prześciganiu się kolejnych urzędów w zdobywaniu certyfikatów zarządzania jakością ISO itp. Nawet reformy samorządu lokalnego i regionalnego z lat 1989–1990 oraz 1998–1999 można podciągnąć pod program NPM, choć towarzyszyły im także inne, bardziej racjonalne przesłanki.
O tym, że takie podejście może mieć również negatywne skutki, zaczyna się pisać dopiero od niedawna. Jednym z pionierów jest na tym polu Roman Batko z Uniwersytetu Jagiellońskiego. W swojej świetnej książce Golem. Awatar. Midas. Złoty Cielec. Organizacja publiczna w płynnej nowoczesności bezwzględnie rozprawia się z ekonomizacja i menadżeryzacją administracji publicznej. Zamiast poprawy funkcjonowania przyniosły raczej rozrost nowomowy ISO, sprawiły, że urzędnicy gros czasu poświęcali na wypełnianie wewnętrznych ewaluacji, a nie na obsługę interesantów. – Znam wiele takich historii, gdy przedsiębiorcy zwracają się o coś do skarbówki. Urzędnik odpowiada, że tego się nie da zrobić, powołując się na to, iż właśnie we wszystkich urzędach wdrażany jest system zarządzania jakością. To brzmi jak jakaś farsa. W natłoku tych nowych słów zagubiły się sens i istota administracji. Czyli funkcja „służenia” – opowiadał mi Batko.
Dojrzeć do wysp
Przykłady można by mnożyć. Można w ten sam sposób krytykować to, co w III RP stało się z urbanistyką (prymat świętego prawa własności nad dobrem publicznym) albo telewizją publiczną (która utrzymuje się głównie z reklam, więc nie ma absolutnie żadnych szans na realizację jakiejkolwiek „misji”). Może już jednak dosyć tego „mnożenia” i czas na pewną fundamentalną refleksję. Na sensowną rozmowę o… wyspach. Czyli położonych na rynkowym oceanie obszarów, na które okręty rynkowych konkwistadorów z zasady nie mają prawa wstępu. Właśnie po to, by uniknąć patologii opisanych powyżej. Ta sfera nie musi być dominująca – jak za PRL-u – bo to też byłoby patologią. Ale istnieć chyba powinna. Dwadzieścia pięć lat po transformacji czas może do tego dojrzeć. I uwolnić się od roli prymusów konsensusu waszyngtońskiego. Bo jak się ten prymus rozejrzy po sali, to zobaczy, że wokół niego coraz większe pustki. A nawet nauczyciel już nie taki pewny, że to, co w podręczniku, to jedyna i niepodważalna prawda.
Autor jest publicystą ekonomicznym „Dziennika Gazety Prawnej” i autorem książki „Dziecięca choroba liberalizmu”.
***
CZYTAJ RAFAŁA WOSIA W DZIENNIKU OPINII:
W Polsce należy budować państwo dobrobytu
Polski pracownik ma syndrom sztokholmski
Pan nie płaci, pani nie płaci…Dlaczego polskie podatki są tak niskie i niesprawiedliwe?
***
Artykuł powstał w ramach projektu Europa Środkowo-Wschodnia. Transformacje-integracja-rewolucja, współfinansowanego przez Fundację im. Róży Luksemburg
**Dziennik Opinii nr 126/2015 (910)
