Czy to dowód na zmianę myślenia o polityce społecznej?
Rząd przedstawił wreszcie projekt modyfikacji reformy emerytalnej, którą wdrażano od drugiej połowy lat 90. To, co rzuca się w oczy, to stopniowe redukowanie radykalizmu oryginalnych propozycji. Jak się wydaje, jest to rezultat obaw przed nadmierną krytyką rynkowo zorientowanych ekspertów.
Proponowane obecnie zmiany idą w dwóch kierunkach. Po pierwsze, zmierzają w stronę częściowego odciążenia finansów publicznych od kosztów reformy emerytalnej. Po drugie, chodzi o taką regulację funkcjonowania drugiego filara, którą sprawi, że stanie się on bardziej atrakcyjny: obniżenie opłat, zwiększenie dostępności informacji. Co istotne, propozycja usuwa z drugiego filara tzw. benchmark, którego oryginalnym założeniem była (dalece niedoskonała) ocena efektywności funduszy emerytalnych. Wreszcie modyfikacjom reformy emerytalnej towarzyszyć ma obniżenie progów ostrożnościowych dotyczących relacji długu publicznego do PKB.
Rząd chce zmniejszyć presję na finanse publiczne dzięki kilku zmianom: przesunięciu 51,5% aktywów OFE do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zarządzanego przez ZUS, wprowadzeniu tzw. suwaka, polegającego na stopniowym przekazywaniu środków zgromadzonych w drugim filarze do pierwszego filara, oraz domyślnemu skierowaniu przyszłych składek do pierwszego filara.
Pierwsze rozwiązanie ma jednorazowo zmniejszyć poziom długu publicznego o około 8 punktów procentowych w przyszłym roku, pozostałe zaś minimalizować negatywny wpływ drugiego filara na finanse publiczne w dłuższej perspektywie. Służyć temu będzie zwłaszcza suwak – dzięki niemu w ciągu dziesięciu lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego do ZUS spływać będą składki uzbierane w drugim filarze. W przypadku ostatniej propozycji – domyślnego przekazywania składek do pierwszego filara – rząd ugiął się przed krytykami, wprowadzając możliwość zmiany decyzji o podziale strumienia składek co cztery lata. W poprzedniej wersji decyzja ta mogła być podjęta tylko raz.
Wielu obserwatorów podkreśla, że proponowane zmiany w systemie emerytalnym powodowane są wymogami Unii Europejskiej dotyczącymi poziomu długu, a zwłaszcza deficytu finansów publicznych (przypomnijmy: Polska jest w procedurze nadmiernego deficytu od 2009). Tymczasem warto podkreślić, że 16 innych państw UE również jest objętych procedurą, a wiele z nich ma wyższy dług. Poza tym nie jest do końca jasne, czy przesunięcie części obligacyjnej do pierwszego filara spowoduje obniżenie deficytu w sytuacji, w której składki na drugi filar mogą być inaczej ujmowane w statystykach unijnych (zapowiada się zmianę metodologii liczenia rachunków narodowych).
Znacznie istotniejsza jest tutaj jednorazowa obniżka relacji państwowego długu publicznego (czyli długu mierzonego według polskiej metodologii) do PKB, która odsuwa w czasie sankcje za przekroczenie progu ostrożnościowego, w tym przypadku 60%. W przypadku przekroczenia tego progu rząd musiałby przeprowadzić wiele niepopularnych politycznie działań, z zamrożeniem wynagrodzeń w sferze budżetowej czy ograniczeniem wydatków samorządów na czele. Niższy próg ostrożnościowy już został zamrożony w lipcu tego roku.
Drugi interesujący aspekt zmian w systemie emerytalnym to regulacja funkcjonowania drugiego filara, czyli Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE) zarządzanych przez Powszechne Towarzystwa Emerytalne (PTE). Trwale zostanie obniżona wysokość składki przekazywanej do drugiego filara. Rządowa propozycja zakazuje inwestowania w instrumenty dłużne Skarbu Państwa, zezwala natomiast na inwestowanie przez OFE poza Polską (docelowo 30%) oraz wprowadza niższe opłaty od składki (maksimum 1,75% składki).
Bardzo istotną zmianą jest urynkowienie funduszy w drugim filarze poprzez zasadniczą zmianę tzw. benchmarku, który służy do oceny skuteczności inwestycji, oraz uzupełniania niedoboru w OFE, gdy ich efektywność spadała poniżej pewnego poziomu.
Po wdrożeniu proponowanych zmian mechanizm ten zniknie, co może się przyczynić do znacznego zróżnicowania przyszłych emerytur z drugiego filara.
Tymczasem z punktu widzenia przyszłych emerytów najważniejsza wydaje się przewidywalność i stabilność środków emerytalnych. Co więcej, na problem ten można patrzeć z perspektywy systemowej, gdy w niektórych sytuacjach (najniższa emerytura) podatnicy będą dodatkowo subsydiować osoby, które się zdecydowały się na ryzyko rynkowe.
Reformie emerytalnej końca lat 90. towarzyszyła wiara w to, że element kapitałowy, czyli OFE będzie bardziej efektywny od elementu repartycyjnego, czyli ZUS. Dzisiaj większość analityków nadal podziela ten pogląd, co dziwi zwłaszcza w świetle dorobku tak wybitnych ekonomistów jak Peter Diamond, Nicholas Barr i Joseph Stiglitz. Co więcej, wyliczenia efektywności filara kapitałowego, które prezentują jego zwolennicy, dotyczą stanu równowagi, w którym reforma nie stanowi obciążenia dla finansów publicznych. Tymczasem podstawowym problemem reformy emerytalnej jest właśnie to, że obciąża ona budżet. Warto podkreślić, że obecne propozycje rządu wynikają w zasadniczej mierze z sytuacji finansów publicznych.
Reforma emerytalna lat 90. okazała się wyjątkowo kosztowna. Po pierwsze, jej negatywny wpływ na finanse publiczne wynikał z samego pomysłu na jej finansowanie – zasadniczo miało to nastąpić na skutek cięć w systemie emerytalnym. Dotyczyć miały one służb mundurowych, górników, sędziów czy innych grup wcześnie przechodzących na emeryturę. Tak często przywoływana prywatyzacja miała dostarczyć funduszy tylko na sfinansowanie pierwszych lat reformy. To bardzo ważne, aby o tym dzisiaj pamiętać – pod koniec lat 90. nie było w budżecie żadnych oszczędności, które mogły zostać użyte, istniały tylko plany prywatyzacji i nieudające się raz za razem próby wynegocjowania cięć różnych elementów systemu emerytalnego. Pozostaje pytanie, czy z politycznego punktu widzenia takie zmiany były w ogóle możliwe w tak krótkim czasie. Wydaje się, że raczej nie, natomiast sztywne koszty reformy miały wywrzeć na politykach przymus reform ograniczających wydatki.
Czy obecnie proponowane przez rząd zmiany są nowym otwarciem, zmianą myślenia o polityce społecznej? Raczej nie, ponieważ zapowiadane obniżenie progów ostrożnościowych i wprowadzenie tak zwanej reguły wydatkowej oznacza, że bez dodatkowych zasobów (podatki) finansowanie programów rozwojowych, takich jak polityka rynku pracy, opieka nad dziećmi czy osobami starszymi, będzie równie dużym wyzwaniem co teraz.
Michał Polakowski – Fundacja ICRA
Fundacja ICRA i Fundacja im. F. Eberta w Polsce organizują 4 grudnia seminarium „Procesy polityczne i strategia zmiany polityki społecznej w Polsce”. Więcej na www.icra.pl.
