Польское председательство в Европейском совете - что можно выиграть?

Концерт Tu Warszawa!, выставка Варшава - город свободных людей, ковер из 14 000 цветов, выложенный в виде логотипа Президиума Польши, и специальное световое и музыкальное шоу в парке Мультимедийного фонтана. Так Варшава приветствовала начало председательства Польши в Совете Европейского Союза в июле 2011 года. Памятные клумбы украсили также Гливице и Рыбник, а также мою варшавскую жилищную ассоциацию "Энергетика", которая получила диплом по этому случаю от тогдашнего мэра столицы Ханны Гронкевич-Вальц. Все это было сделано в рамках кампании "Президентство в цветах".

На пресс-конференциях и с трибун звучали громкие слова. "Момент истории", - сказал президент Бронислав Коморовский. Покойный медиевист профессор Генрик Самсонович сравнил председательство в Совете с конгрессом в Гнезно, поскольку оно "подтвердило место Польши в Европе". Была запланирована гигантская программа культурных мероприятий по всему континенту. Рекламная анимация, в которой танцор в рубашке со славянскими мотивами побуждает к танцу поначалу не проявляющую энтузиазма прохладную женщину в голубом платье, была создана Томеком Багиньским, который в то время уже был номинирован на "Оскар". Бюджет президиума составил 500 миллионов злотых.

Сегодня как бы поскромнее

С началом 2025 года началось очередное председательство Польши в Совете Европейского Союза, которое продлится шесть месяцев. Вспоминая сегодня о помпезности 2011 года, невозможно не заметить, насколько это было знамением своего времени. Всего два года спустя, 2 мая, Коморовский принял участие в шествии "радостных патриотов", во главе которого несли шоколадного орла. Вскоре после этого он неожиданно проиграл свои выборы на второй срок. Общественность выразила свою усталость от пустой символики, которой уже были отмечены торжества 2011 года. Во время подготовки к президентству и во время его проведения много говорилось о его революционном политическом значении, о том, как он укрепляет позицию Польши в Союзе, но мало о том, как эта позиция должна быть построена - ведь, в конце концов, не клумбами.

В шумихе вокруг президентства 2011 года невозможно упустить из виду едва зажившие комплексы периферии. Четырнадцать лет назад то, что большой мир мог сказать о Польше, имело гораздо большее значение, чем то, что думали о ней сами поляки. Это были дни программы общественного телевидения Europa da się lubić, которую смотрели тысячи зрителей, и в которой мнение о стране на Висле высказывали люди, единственной компетенцией которых был Запад. В частности, польское общественное мнение и политический класс жаждали любой похвалы и признания со стороны мирового и европейского центра. И председательство в Совете Европейского Союза (или "председательство в Европейском Союзе" - как ошибочно, но, вероятно, намеренно, называли его СМИ) должно было означать, что в течение шести месяцев именно Запад будет прислушиваться к Польше, а не наоборот.

Сравнивая президентства 2011 и 2025 годов, можно ощутить дежавю: тогда Дональд Туск тоже был премьер-министром, а Радослав Сикорский - министром иностранных дел. Одним из приоритетов президентства было подписание договора об ассоциации между Украиной и ЕС - а теперь открытие первого блока переговоров о вступлении. Но есть и немало различий. Показательно, что бюджет предстоящего председательства также составляет 500 миллионов злотых, что, с учетом инфляции, означает, что польское правительство намерено потратить заметно меньше, чем 14 лет назад. Также меньше разговоров о вступлении в Европу и признании Союза, а больше о делах и технических деталях встреч и переговоров.

С одной стороны, это проверка реальности. На практике председательство дает микроскопическую - или, во всяком случае, гораздо меньшую, чем предполагали возвышенные заголовки в прессе в прошлом, - возможность повлиять на реальное положение дел в ЕС. В течение шести месяцев представители страны-председателя определяют повестку дня заседаний Совета Европейского союза, чтобы решить, какие предложения, выдвинутые Европейской комиссией, следует ускорить, а какие отложить. Затем они формируют консенсус по конкретным вопросам между странами ЕС и таким образом могут оказывать определенное влияние на окончательную форму предлагаемого законодательства.

Страна-председатель также организует дебаты и, при желании, неформальные саммиты лидеров Союза, а также выдвигает культурную программу. Она не в состоянии выдвигать совершенно новые инициативы, если только не соберет коалицию государств и не убедит Еврокомиссию в необходимости решения того или иного вопроса - но это можно сделать и вне рамок председательства.

Конкретика не очень конкретная

Изменения в ETS2, расширенной схеме торговли углеродом, которые польское правительство хотело бы отложить и ослабить, упоминаются как одна из тем председательства - но на самом деле Польша добивается этого в основном по другим каналам.

В первой половине 2025 года Европейская комиссия может представить предложение по директиве о возвращении, которая упростит депортацию мигрантов. Хотя одной из целей польского председательства является "борьба с инструментализацией миграции", предложение Комиссии не будет иметь к ней прямого отношения. В лучшем случае Туск, свежее лицо защитника границ ЕС, лоббирующий различными способами ужесточение миграционной политики в ЕС, может продемонстрировать это как свой успех.

Вдобавок ко всему, Совет Европейского союза сам по себе не играет центральной роли в системе институтов ЕС. Власть в ЕС распределяется между Комиссией, Парламентом и Советами, в которых сливаются национальные позиции. Существует два совета ЕС. Европейский совет, который определяет направление внешней политики Союза, например, принимает решения о санкциях, состоит из глав государств и правительств. У него есть постоянный председатель - в последнее время им был бывший премьер-министр Португалии Антониу Кошта. Второй совет - Совет Европейского союза, в который входят профильные министры стран-членов. Он заседает в десяти конфигурациях (Совет по общим вопросам, Совет по экономическим и финансовым вопросам, Совет по конкурентоспособности и т. д.), и девять из них возглавляет соответствующий министр страны-председателя. Десятая конфигурация (Совет по иностранным делам) возглавляется Верховным представителем ЕС по иностранным делам - этот пост в декабре занял бывший премьер-министр Эстонии Кайя Каллас.

Можно сказать, что президентство имеет прямой контроль над менее чем половиной трети ключевых институтов ЕС.

Польша, как и каждая страна, представила приоритеты своего председательства. Ее лейтмотивом является безопасность в семи аспектах. На первый взгляд, предложения вполне конкретны. Изменение того, как Союз финансирует оборону. Изменение логики Зеленой сделки, чтобы она не препятствовала способности Союза конкурировать с США или Китаем. Защита благоприятной для Польши политики сплочения, правила которой глава Еврокомиссии хотел бы изменить. Переговоры по фармацевтическому пакету ЕС. Вполне возможно, что в некоторых областях Польше удастся достичь своих целей, но если присмотреться внимательнее, то в основном они сводятся к "эффективному модерированию дискуссий", "разработке рекомендаций для Еврокомиссии", "достижению компромисса по спорному вопросу".

Недавно Rzeczpospolita опубликовала интервью с Джимом Клоосом, который 20 лет проработал в секретариате Совета Европейского союза и тесно сотрудничал со странами-председателями. На вопрос журналиста о том, имеют ли вообще значение приоритеты председательства, он откровенно ответил: "Нет". "Мы все знаем, каковы наши приоритеты, и они, конечно, не меняются. Известно, что сейчас, например, ключевым моментом является наш ответ Трампу или будущее Украины, то есть вопросы безопасности в целом. При любом президентстве это было бы приоритетом. Это не польская, а европейская повестка дня. Также очевиден вопрос о последующих действиях после доклада Драги (о конкурентоспособности экономики ЕС - прим. ред.)".

Таким образом, председательство - это незрелищное движение вперед и смещение акцентов, кропотливое и трудное для публики. Возможно, именно поэтому Польша, по сообщениям СМИ, хочет взяться за вопрос перехода с зимнего на летнее время, от которого отказались из-за пандемии и войны. Союз готовится отказаться от перехода на летнее время, и это вопрос, который при хорошо проведенных переговорах может быть решен за шесть месяцев. Возможно, это не будет приоритетом среди вызовов, стоящих перед Европой и миром, но это точно будет ощутимо для простых едоков хлеба, потенциально способно вызвать дебаты и легко обсуждаемо. В отличие от вопроса конкурентоспособности или Единой сельскохозяйственной политики, каждый житель Европы имеет четкое мнение о том, какое время он предпочитает - летнее или зимнее. Поэтому вполне возможно, что именно в этом побочном вопросе польское председательство будет наиболее успешным с точки зрения имиджа.

Расписание после Орбана

Но есть и другая причина для более спокойного подхода к президентству, чем в прошлом. Польша сегодня лучше понимает, как работает Союз в целом. И она действительно, а не просто желает, приблизиться к его ядру принятия решений. Председательство - это часть сложной игры, в которую польские власти уже умеют играть довольно искусно. Дональд Туск - золотой мальчик ЕС, опытный еврократ (в конце концов, он был главой Европейского совета) и, после недавних выборов, истребитель "правого популизма", которого превозносит европейский мейнстрим. Таким образом, он становится важной фигурой в европейском пазле, тем более что в это же время в Германии падает кабинет Олафа Шольца, а во Франции Эммануэль Макрон тушит сменяющие друг друга правительственные кризисы.

Вдобавок ко всему, из-за войны в Украине взоры Европы и всего мира обращены на восточный фланг НАТО, а польские власти (справедливости ради: и нынешние, и предыдущие) эффективно справляются с ролью местного лидера. Не маловажно и то, что на фоне мощной, но слабеющей Германии и стагнации во многих странах ЕС польская экономика динамична, все более сильна, и даже есть признаки выхода из ловушки среднего роста: реальные зарплаты растут, а структура экономики меняется, становясь чуть более инновационной.

Если правительство сыграет правильно, в ближайшие шесть месяцев консолидация Польши может ускориться. В январе Дональд Трамп начнет второе президентство в США, и это означает всевозможные потрясения для Европы: экономические, дипломатические, оборонные. Союзу придется взять новый курс по отношению к Соединенным Штатам. В то же время не исключено, что начнутся переговоры о прекращении боевых действий в Украине. Польша окажется перед дилеммой, настаивать ли на участии в них - ведь, хотя это и укрепит ее позиции, это может означать, что польское правительство протянет руку к очень болезненному для Украины урегулированию. Однако это, несомненно, будет момент, чтобы показать себя на международной арене.

Полгода назад, когда Венгрия приняла председательство в Совете Европейского союза, премьер-министр Виктор Орбан приступил к выполнению собственной мирной миссии. 2 июля он встретился с Владимиром Зеленским в Киеве, 5 июля - с Владимиром Путиным в Москве, 8 июля - с Си Цзиньпином в Пекине, а 10 и 12 июля - с Реджепом Тайипом Эрдоганом и Трампом, который в то время был кандидатом в президенты от Республиканской партии, в Вашингтоне. Он хотел убедить вовлеченные в конфликт державы сесть за стол переговоров. Диверсия, с которой не было проведено никаких консультаций, вызвала ярость в Брюсселе. Тогдашний глава Европейского совета Шарль Мишель написал венгерскому премьер-министру, что он "не играет никакой роли" в представлении ЕС на международном уровне, а комиссары ЕС перестали появляться на заседаниях Совета ЕС в рамках бойкота.

Прошло полгода, международная ситуация изменилась, а Орбан и до своей миссии не был фаворитом ЕС. Сегодня Туск, скорее всего, не станет поддерживать председательство в произвольных международных инициативах, но ему точно удастся мягко намекнуть на это в хорошо просчитанных ходах. Таким образом, хотя президентство как таковое не заставит Польшу сдавать карты в ЕС или в европейской международной политике, в долгосрочной перспективе оно позволит нам более эффективно отстаивать свои интересы. Каковы эти интересы и кто их определяет - это уже другой вопрос. В контексте председательства отчетливо виден процесс интенсивного лоббирования самых разных решений, в основном со стороны бизнеса.

Хотя следующие шесть месяцев могут укрепить позиции польского правительства на международной арене, существует опасность, что реальные достижения снова будут заслонены раздутой риторикой и напыщенными речами. В конце концов, президентство почти 1:1 совпадает с президентской избирательной кампанией, а что может быть более заманчивым для польских властей, чем продвижение правящего лагеря на "более чем 300 мероприятиях" в городах по всей Польше, на которых может присутствовать и кандидат от КО Рафал Тшасковский?

Время покажет, будут ли на этот раз рассказы о польских достижениях достаточно содержательными, чтобы убедить избирателей.

Translated by

Co-funded by the European Union