Czym jest ta „polityka”, której wpływ poleca się nam ukrócić? W krajach demokratycznych to wpływ obywateli.
Przypadki zawodności rządu zdarzają się naprawdę i trzeba je traktować poważnie. Argument o zawodności rządu przysłużył się lepszemu rozumieniu przez nas gospodarki, przypominając nam, że w prawdziwym życiu rządy nie są tak doskonałe, jak w podręcznikach. Z wyjątkiem „drapieżnego państwa”, które tak naprawdę zdarza się rzadko, wszędzie wokół widzimy wspomniane wyżej przykłady zawodności rządu. Gdy się nad tym zastanowić, jeśli miałaby to być prawda, to byłby naprawdę cud, gdyby na świecie znalazł się jakiś godziwy rząd. W rzeczywistości wiele z nich funkcjonuje jednak całkiem nieźle, a niektóre nawet wybitnie dobrze.
Jednym z powodów jest oczywiście to, że politycy, biurokraci i grupy interesu nie są tak egoistyczne, jak przedstawiają to zwolennicy poglądu o zawodności rządu. W prawdziwym życiu wielu polityków dąży do realizacji interesów narodowych, a nie do zwiększania swoich szans w wyborach; wielu urzędników pracuje w poczuciu ducha służby publicznej, a nie myśli o wygodnym życiu; wiele grup interesu poświęca część swoich celów na rzecz dobra publicznego. Poza tym są sposoby kontroli egoistycznych zachowań ludzi w życiu publicznym, od promocji etyki służby publicznej po wprowadzanie praw dotyczących łapówek i innych praktyk korupcyjnych (jak na przykład nepotyzm w polityce zatrudnienia). To prawda, że da się obchodzić czy nawet naginać te zasady ‒ i dochodzi do tego, zgodnie z argumentem o zawodności rządu. Ale fakt, że te zasady nie są doskonałe, nie oznacza, że wcale nie działają. Niezależnie od ich wad, w dużej mierze właśnie dzięki nim mamy dzisiaj takie standardy w życiu publicznym, jakie mamy (1).
Postulat odpolitycznienia jest antydemokratyczny
Biorąc pod uwagę możliwość zawodności rządu, odpolitycznienie gospodarki przez wycofanie z niej państwa i nadanie politycznej niezależności jego najważniejszym agendom, takim jak bank centralny, może wydawać się doskonałym pomysłem. Czym jednak jest ta „polityka”, której wpływ poleca się nam ukrócić? W krajach demokratycznych to wpływ obywateli. Rynki działają według zasady „jeden dolar – jeden głos”, natomiast polityka demokratyczna kieruje się zasadą „jedna osoba – jeden głos”. Z tego względu postulat większego odpolitycznienia gospodarki w państwie demokratycznym jest w ostateczności projektem antydemokratycznym dążącym do obdarzenia większą władzą zarządzania społeczeństwem tych, którzy mają więcej pieniędzy.
Nie ma jednego „naukowego” sposobu na wyznaczenie granicy między rynkiem a polityką
Argument o zawodności rządu stwierdza, że ekonomia lub logika rynku powinna dominować nad polityką, a nawet innymi obszarami życia, takimi jak sztuka, akademia i tak dalej. Dziś ten argument jest tak bardzo rozpowszechniony, że wielu ludzi traktuje go jako coś oczywistego. Ma on jednak poważne słabości.
Po pierwsze – a jest to wniosek, który nieekonomistom może wydać się oczywisty, choć wielu ekonomistów ma problem z jego akceptacją – nie ma powodu, żeby logika rynku miała dominować nad innymi obszarami życia. Nie samym chlebem żyje człowiek.
Po drugie, argument ten opiera się na domniemanym założeniu, że istnieje jeden prawidłowy, „naukowy” sposób decydowania, co powinno należeć do domeny rynku, a który obszar ma być zarezerwowany dla polityki. Zwolennicy argumentu o zawodności rządu twierdzą na przykład, że takie rzeczy, jak prawo dotyczące płacy minimalnej czy ochrony celnej raczkujących branż to wtrącanie się logiki „politycznej” w świętą sferę logiki rynku. Istnieją jednak teorie ekonomiczne uzasadniające stosowanie takich narzędzi. Biorąc to pod uwagę, można powiedzieć, że to, co robią ci ekonomiści, jest w ostateczności naznaczaniem innych teorii ekonomicznych jako „politycznych”, a zatem gorszych, przy jednoczesnym twierdzeniu, że ich własna teoria w jakiś sposób ma być tą słuszną, a nawet „jedyną” teorią ekonomii.
Biała Czarownica i wielkie czary – pełna depolityzacja jest niemożliwa
Gdybyśmy nawet się zgodzili, że teoria ekonomii, którą przyjmują zwolennicy argumentu o zawodności rynku, jest tą „słuszną”, to wciąż nie moglibyśmy zarysować jasnych granic między ekonomią a polityką. Same granice rynku wyznacza bowiem ostatecznie polityka, a nie teoria ekonomii – ta czy inna.
Nawet zanim zaczniemy dokonywać transakcji rynkowych, potrzebujemy (danych wprost i domyślnych) zasad dotyczących tego, czym wolno handlować na rynku, oraz – kto i jak może to robić.
Wszystkie te reguły są w pewnym sensie ograniczające, dlatego żaden rynek nie jest dziewiczo „wolny” (2). A tych podstaw nie da się określić zgodnie z logiką ekonomiczną. Nie istnieje „naukowa” lista rzeczy, które powinny (albo nie powinny) podlegać wymianie na rynku. Ta decyzja jest polityczna.
Każde społeczeństwo wyłącza z handlu niektóre rzeczy – ludzi (niewolnictwo), ludzkie organy, pracę dzieci, broń palną, urzędy państwowe, służbę zdrowia, kwalifikacje do praktykowania zawodu lekarza, krew, certyfikaty naukowe i tak dalej. Nie ma jednak „ekonomicznego” powodu, dlaczego którejkolwiek z nich nie powinno się sprzedawać czy kupować na rynku. Wszystkie zresztą w różnych miejscach i okresach były przedmiotami prawomocnych transakcji rynkowych.
Z drugiej strony pewne rzeczy uczyniliśmy przedmiotami transakcji rynkowych, choć wcześniej nimi nie były. Przed prawnym usankcjonowaniem w XVIII i XIX wieku patentów, praw autorskich i znaków handlowych nie sprzedawano i nie kupowano na rynkach „idei” (własności intelektualnej). Dziś kupujemy i sprzedajemy prawa do zanieczyszczeń („handel emisjami dwutlenku węgla”) albo zakłady co do krajowych zmiennych ekonomicznych (jak na przykład derywaty oparte na indeksie giełdowym albo stopie inflacji), a przecież te rzeczy jeszcze jedno czy dwa pokolenia wstecz w ogóle nie istniały.
Rząd ustanawia również podstawowe zasady w odniesieniu do tego, co mogą, a czego nie mogą robić aktorzy gospodarczy nawet w obszarze rynku. Fałszywa reklama, sprzedaż w oparciu o mylące informacje, wykorzystywanie poufnych danych w handlu papierami wartościowymi (3) i podobne praktyki są zakazane. Regulacje dotyczące płacy minimalnej, zasad higieny i bezpieczeństwa pracy oraz czasu pracy wyznaczają reguły traktowania pracowników przez firmy. Standardy emisji i kwoty emisji dwutlenku węgla oraz ograniczenia dotyczące hałasu regulują sposób, w jaki firmy prowadzą produkcję. I tak dalej.
Polityka tworzy więc, kształtuje i zmienia rynki jeszcze przed pierwszą transakcją. Jest jak „wielkie czary”, które istniały przed nastaniem świata, znane Aslanowi (Lwowi), ale nie Białej Czarownicy z książki autorstwa C. S. Lewisa, Lew, czarownica i stara szafa.
Co robią rządy
W dzisiejszych czasach rząd wytwarza wielki zakres dóbr i usług – to obrona, prawo i porządek, infrastruktura, edukacja, badania naukowe, zdrowie, emerytury, zasiłki dla bezrobotnych, opieka nad dziećmi, opieka nad starszymi, wsparcie finansowe dla biednych i usług kultury (na przykład utrzymanie muzeów i państwowych pomników czy subsydia dla krajowego przemysłu filmowego). Lista ciągnie się bez końca. Większość rządów posiada również przedsiębiorstwa państwowe produkujące dobra i usługi, które w innych państwach produkują firmy prywatne – elektryczność, ropę naftową, stal, półprzewodniki, bankowość, usługi lotnicze i tak dalej.
Aby to wszystko wyprodukować, rząd zatrudnia wielu ludzi i wydaje dużo pieniędzy na zakup nakładów produkcyjnych – od ołówków po reaktory atomowe. Pensje pracowników państwowych i nakłady materialne są finansowane z podatków i innych źródeł dochodów budżetowych. Istnieją podatki dochodowe od osób fizycznych, podatki dochodowe od osób prawnych (od dochodu firm), podatki od nieruchomości, od wartości dodanej (od sprzedaży), opodatkowane są poszczególne dobra (na przykład alkohol, benzyna) i tak dalej. Inne źródła dochodów budżetowych to dywidendy ze spółek państwowych, odsetki z aktywów finansowych posiadanych przez rząd oraz w przypadku krajów rozwijających się, transfery z bogatych państw (pomoc zagraniczna).
Rząd transferuje duże ilości pieniędzy również między poszczególnymi częściami gospodarki. Opodatkowuje jednych ludzi, a powstały z tego dochód wykorzystuje na wsparcie innych. Najważniejszy transfer zapośredniczany przez rząd to zasiłki z opieki społecznej, jednak istotne są również subsydia dla poszczególnych rodzajów działalności produkcyjnej (na przykład rolnictwa, raczkujących czy podupadających branż) i inwestycje (na przykład w R&D prowadzone przez firmy prywatne, modernizację energetyczną budynków).
Oprócz bezpośredniej produkcji, wydatków i transferów, rząd wykorzystuje czasem swą wagę, by wpłynąć na poziom aktywności w gospodarce. Jest to znane jako polityka fiskalna. Po prostu wydając więcej (lub mniej) albo obniżając (lub podnosząc) podatki, niezależnie od tego, na co wydaje lub co opodatkowuje, może on podgrzać (lub schłodzić) gospodarkę. Wykorzystując swój monopol na emisję pieniądza, rząd prowadzi politykę pieniężną za pośrednictwem banku centralnego, różnicując stopy procentowe lub zmieniając ilość pieniędzy w obiegu i wpływając w ten sposób na poziom aktywności gospodarczej.
Dane z życia wzięte
I. Rozmiar rządu mierzony jego wydatkami jako częścią PKB znacznie wzrósł w ciągu ostatnich stu pięćdziesięciu lat
Do XIX wieku rządy na całym świecie były dość niewielkie, bo zajmowały się względnie niewieloma rzeczami. W 1880 roku wśród rządów, o których mamy dostępne dane, największy był francuski ‒ jego wydatki równały się 15 procentom krajowej produkcji. W Wielkiej Brytanii i USA było to 10 procent PKB. W Szwecji – ledwie 6 procent (4).
W ciągu półtora stulecia, wraz z wymogami współczesnej gospodarki, rządy znacznie się rozrosły. Nawet w krajach rozwijających się, które zazwyczaj mają mniejsze rządy niż kraje bogate, ich wydatki to zwykle 15–25 procent PKB (5). W przypadku bogatych państw liczba ta wynosi 30–55 procent, a średnia to około 45 procent (dokładnie taka dla OECD w 2009 roku). Najmniejsze (30–40 procent) są, rosnąco, rządy w Korei, Szwajcarii, Australii i Japonii, największe (powyżej 55 procent), malejąco, w Danii, Finlandii, Francji, Szwecji i Belgii. W środku stawki znajdują się USA i Nowa Zelandia (powyżej 49 procent), Niemcy i Norwegia (około 45 procent) oraz Holandia i Wielka Brytania (około 50 procent) (6).
II. Sporą część wydatków rządu stanowią transfery, a nie konsumpcja własna czy inwestycje
Zwróćmy teraz uwagę, że spora część wydatków rządowych nie podlega konsumpcji przez rząd ani nie jest przez niego inwestowana. Wiąże się z transferem pieniędzy z jednej części gospodarki do innej, zwłaszcza w ramach programów opieki społecznej, jak wsparcie finansowe biednych i zasiłki dla bezrobotnych. Dlatego, obliczając PKB, musisz odliczyć transfery.
Transfery w bogatych krajach to 10‒25 procent PKB. Zatem na przykład rząd, którego całkowite wydatki równają się 55 procentom PKB, może tak naprawdę wydawać 30 procent PKB, jeśli dokonywane przez niego transfery sięgają 25 procent PKB.
Transfery w formie wydatków socjalnych są znacznie niższe w krajach rozwijających się, dlatego znacznie mniejsza jest tam różnica między udziałem wydatków rządowych w PKB a udziałem PKB wyprodukowanego przez rząd. Według danych Banku Światowego wydatki socjalne w większości krajów rozwijających się wynoszą od praktycznie zera (Paragwaj, Filipiny) do 4–5 procent PKB (na przykład Mauritius, Etiopia).
Chociaż wskaźnik udziału wydatków w PKB sprawia, że rząd wydaje się większy niż w rzeczywistości, wciąż często korzysta się z niego jako wskazówki, jak istotny jest rząd w gospodarce danego kraju. Można to uzasadnić: jeśli coś jest transferem, nie znaczy to, że nie ma skutków. Dobrze wiemy, że – pozytywnie czy negatywnie – programy wydatków socjalnych wpływają na postawy i zachowania osób, jeśli chodzi o podejście do oszczędności, emerytury i pracy. Mogą nawet zachęcać do podejmowania większego ryzyka, jeśli chodzi o wybór kariery, działalność przedsiębiorczą i gotowość do zmiany zawodu, gdy oferują „siatkę bezpieczeństwa” – jedno ze słynnych haseł Szwedzkiej Partii Socjaldemokratycznej brzmi „Bezpieczni ludzie się nie boją”.
III. Wpływu rządu nie da się w pełni uchwycić w liczbach
Nie ma takiego obszaru ludzkiego życia, w którym liczby mogłyby w pełni odzwierciedlić rzeczywistość. Zawsze istnieją aspekty trudne do skwantyfikowania, a wszelkie liczby powstają na bazie konkretnych teorii, z definicji skupiających się na jednych aspektach rzeczywistości, pomijając inne, łącznie z tymi policzalnymi (przypominam wyłączenie z konstrukcji PKB prac domowych).
Jednak problem ten jest poważniejszy w odniesieniu do rządu. Rząd to aktor o unikalnej sile ustanawiania zasad ograniczających i stanowiących środek przymusu wobec innych. Niezależnie od rozmiaru budżetu i liczby przedsiębiorstw państwowych może on wywrzeć silny wpływ na resztę gospodarki.
To nie jest żadna ezoteryczna, teoretyczna zabawa. Do lat 80. XX wieku wielu ludzi sądziło, że gospodarki azjatyckiego cudu, jak Japonia, Tajwan czy Korea, były modelowymi przykładami stosowania polityki wolnorynkowej, miały bowiem małe rządy (według miary ich budżetów). Choć były niewielkie, nie oznacza to, że kierowały się leseferyzmem. W okresie „cudu” bardzo silnie wpływały one na ewolucję swoich gospodarek przez planowanie, regulację i inne bezpośrednie środki. Patrząc tylko na liczby dotyczące budżetu, ludzie poważnie pomyliliby się co do prawdziwej natury i znaczenia rządów w tych krajach.
Przypisy:
(1) Więcej na temat korupcji i innych chorób życia publicznego występujących w przeszłości w dziś bogatych krajach w: H.-J. Chang, „Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective”, Anthem Press, London 2002, rozdział 3, zwłaszcza s. 71–81; i H.-J. Chang, Bad Samaritans: „The Guilty Secrets of Rich Nations and the Threat to Global Prosperity”, Random House Books, London 2008, rozdział 8.
(2) To właśnie miałem na myśli, deklarując, że „wolny rynek nie istnieje” w pierwszym rozdziale (Rzecz 1) mojej książki „23 rzeczy, których nie mówią ci o kapitalizmie”.
(3) Ang. „insider trading”, handel udziałami spółek giełdowych przez jednostki mające ekskluzywny dostęp do wewnętrznych informacji na ich temat.
(4) World Bank, „World Development Report 1991″, The World Bank, Washington 1991, s. 139, tabela 7.4.
(5) Wśród wyjątków znajduje się Birma (10 procent) na jednym biegunie oraz Mongolia i Burundi (ponad 40 procent) na drugim.
(6) Dane pochodzą z: OECD, „Government at a Glance”, OECD, Paris 2011.
***
Jest to fragment książki Ha-Joon Changa Ekonomia. Instrukcja obsługi, która właśnie ukazała się nakładem Wydawnictwa Krytyki Politycznej.
Ha-Joon Chang napisał „instrukcję obsługi” ekonomii. I to jest wreszcie instrukcja, z której można się czegoś dowiedzieć. Jakże inna od ortodoksyjnych poradników w stylu: „obniż podatki, obetnij wydatki i zdereguluj rynek. Nie działa? To może obniż podatki, obetnij wydatki i zdereguluj”.
Rafał Woś
Ha-Joon Chang (1963) – ekonomista, docent na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Cambridge. Autor popularnych książek ekonomicznych: Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (2002) i 23 rzeczy, których nie mówią ci o kapitalizmie (2013). W tym roku nakładem Wydawnictwa KP ukażą się również jego Źli Samarytanie. Mit wolnego handlu i tajna historia kapitalizmu.
***
Ha-Joon Chang będzie gościem Festiwalu im. Jacka Kuronia w Warszawie. Wraz z prof. Jerzym Osiatyńskim i prof. Markiem Belką weźmie udział w debacie Finanse i bankowość w XXI w. – instrukcja obsługi. Zapraszamy w środę, 3 czerwca, o godz. 18.00.
Więcej szczegółów w programie festiwalu.
**Dziennik Opinii nr 154/2015 (938)
