Spór Fundacji Panoptykon z PKP dobitnie pokazuje, jak słaba jest sytuacja obywateli z zderzeniu z instytucjami coraz głębiej ingerującymi w codzienne życie.
Krzysztof Juruś: Podobno jesteśmy obserwowani i podsłuchiwani na dworcach i w pociągach. Czy to prawda?
Małgorzata Szumańska: Też chcielibyśmy to wiedzieć. Dlatego wystosowaliśmy w tej sprawie pytania do czterech dużych spółek kolejowych.
A skąd w ogóle pojawiło się podejrzenie, że ktoś nagrywa podróżujących koleją?
Na pewno nie było to tak, że pewnego dnia postanowiliśmy wypowiedzieć wojnę PKP i pokazać, jak zła jest to instytucja, bo nagrywa swoich pasażerów, gdzie tylko może. Monitoring na kolei to tylko jeden z wielu przykładów praktyk nadzoru, w które uwikłane są zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne.
Pomysł, by zainteresować się tym, co dzieje się na kolei, pojawił się przy okazji trwających właśnie prac nad projektem ustawy o monitoringu wizyjnym. Fundacja Panoptykon bierze udział w konsultacjach nad założeniami do tego dokumentu. W opinii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju znaleźliśmy coś, co nas bardzo zaintrygowało, mianowicie fragment o tym, że na kolei wykorzystywany jest monitoring z możliwością rejestracji dźwięku. Trzy z czterech spółek kolejowych, do których zgłosiliśmy się z prośbą o wyjaśnienia, odpowiedziały na nasze pytania. Tylko Polskie Koleje Państwowe S.A. nie chciały z nami rozmawiać.
Kolejne prośby o udzielenie informacji spotkały się z odmową, ale nie daliście się zbyć i złożyliście skargę do sądu administracyjnego.
Kiedy zapytaliśmy PKP S.A. o pięć dużych dworców, którymi zarządza, otrzymaliśmy wymijającą odpowiedź. Przedstawiciele spółki odpisali, że to, o co pytamy, nie jest informacją publiczną, a jednocześnie powołali się na ustawę o zarządzaniu kryzysowym i ustawę o ochronie informacji niejawnych. Te odpowiedzi nie mogły nas usatysfakcjonować, chociażby dlatego, że nie spełniały wymogów prawnych. Skierowaliśmy więc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W oficjalnej odpowiedzi spółka rozwinęła swoją argumentację – podkreślała, że nie jest ona w ogóle zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Akurat w tej kwestii z ustawy o dostępie do informacji publicznej jasno wynika, że jest inaczej. Odmowę odpowiedzi na nasze pytania spółka argumentowała również tym, że kamery nie są wykorzystywane w celach publicznych, tylko służą dbaniu o interes gospodarczy spółki.
Czyli kamery na dworcach nie służą realizacji celów publicznych i poprawie bezpieczeństwa, tylko interesowi gospodarczemu spółki? To wyjątkowo szczera odpowiedź, w końcu sama Fundacja Panoptykon od dawna mówi o tym, że monitoring nie wpływa na wzrost bezpieczeństwa. Dlaczego jednak nie doceniacie tej osobliwej szczerości?
Przede wszystkim traktujemy ją jako wytrych prawny, który służy utajnieniu informacji. Ten monitoring można teoretycznie wykorzystywać do realizacji różnych zadań publicznych, które zobowiązane jest wypełniać PKP. Wciąż jednak nie uzyskaliśmy wyjaśnień, na jakich zasadach spółka korzysta ze sprzętu, który posiada, więc nie jesteśmy w stanie stwierdzić, do czego on rzeczywiście służy. Z drugiej strony sami przedstawiciele PKP deklarują, że gdy na ekranie widzą jakąś niepokojącą sytuację, to reagują, czyli mogą posługiwać się kamerami w celach porządkowych – co w tym przypadku można uznać za realizację zadania publicznego.
A gdyby kamery służyły realizacji celów publicznych, można by było domagać się informacji na ich temat w oparciu o prawo dostępu do informacji publicznej. Teraz sytuacja wygląda w ten sposób, że kamery wiszą na dworcach, wy nie otrzymaliście odpowiedzi na pytania, a sąd uznał, że wyjaśnienia się wam nie należą. O czym to świadczy?
Istotne jest to, że sąd stwierdził, że PKP SA jest instytucją zobowiązaną do udzielania informacji publicznej, ale jednocześnie uznał, że informacje, których udostępnienia żądamy, nie mają charakteru informacji publicznej. Gdybyśmy pytali o sprawę konkretnej osoby albo wydatki, to byłoby w porządku, ale pytania o liczbę kamer, miejsce ich instalacji czy funkcje sąd uznał za… zbyt abstrakcyjne. Nie mamy jeszcze pisemnego uzasadnienia, ale to co usłyszeliśmy w sądzie było bardzo przykrym zaskoczeniem. Nie tylko dla nas. Z wielu stron w ostatnich dniach usłyszeliśmy głosy poparcia dla naszych działań i dezaprobaty dla takiego podejścia sądu do rozumienia informacji publicznej.
Ta sprawa dobitnie pokazuje, jak słaba jest sytuacja obywateli z zderzeniu z instytucjami coraz głębiej ingerującymi w codzienne życie. W przypadku monitoringu prawo nie daje realnych gwarancji ochrony prywatności, trudno wyegzekwować nawet prawo do informacji o tym, w jaki sposób jesteśmy nadzorowani.
A nawet jeśli uda się skorzystać z prawnych instrumentów dostępu do informacji, nigdy nie możemy mieć stuprocentowej pewności, że wiemy, na czym stoimy. Dobrze obrazuje to przykład PKP Intercity. Jej przedstawiciele najpierw w oficjalnym piśmie zadeklarowali, że nagrywają dźwięk w niektórych wagonach, a później – gdy o sprawie zrobiło się głośno – zdementowali tę informację.
Teraz twierdzą, że co prawda mają sprzęt umożliwiający nagrywanie, ale nie nagrywają.
W tym momencie możemy tylko wierzyć im na słowo – mam nadzieję, że za pierwszym razem po prostu się pomylili. Tylko problem polega na tym, że nie powinniśmy być zmuszani, żeby w sprawach nadzoru wierzyć komuś na słowo.
Co będzie, jeśli z tej naładowanej strzelby ktoś postanowi jednak kiedyś skorzystać? Być może nawet się o tym nie dowiemy. Obecnie nie ma właściwie żadnej instytucji, która mogłaby zbadać, czy przypadkiem nie dochodzi do nadużyć. Teoretycznie coś takiego mógłby zrobić Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Jednak nie spodziewałabym się, że zapali się do akcji kontrolowania systemów monitoringu. Jeżeli będzie podejmował jakieś kroki w tej sprawie, to siłą rzeczy będą to działania punktowe, wybiórcze, bo w tej chwili nie ma możliwości prowadzenia szerszych działań.
A co z organizacjami pozarządowymi? Czy wyrok sądu, który nie przyznał wam prawa do domagania się wyjaśnień od PKP, nie pokazuje, że NGO-sy są bezsilne, kiedy dochodzi do realnej próby kontroli kontrolujących?
Nie przesadzałabym. To jest konkretny wyrok konkretnego sądu w konkretnej sprawie i warto podkreślić, że wiele podobnych spraw kończyło się zupełnie innymi wyrokami. Na przykład Helsińska Fundacja Praw Człowieka była w stanie dotrzeć do statystyk dotyczących metod działania służb. Uzyskała je właśnie dzięki wejściu na drogę sądową. Nam też udało się dwukrotnie uzyskać nakaz rozpatrzenia wniosków w dość podobnych sprawach. Oczywiście służby mogą łatwiej zasłaniać się tajemnicą państwową, ale linia orzecznicza sądów nie pozostawiała złudzeń: to, o co pytaliśmy, jest informacją publiczną i z tego względu należy się nam odpowiedź.
Z pewnością skierujemy skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mamy nadzieje, że potwierdzi on, że pytania o sposób działania monitoringu są rzeczywiście informacją publiczną. Gdyby jednak to dotychczasowe orzeczenie zostało utrzymane, to byłby to bardzo niebezpieczny precedens, który rzeczywiście mógłby utrudnić działanie wielu organizacji pozarządowych.
Kwestia dostępu do informacji publicznej ma duże znaczenie w wielu dziedzinach życia, ale w przypadku monitoringu staje się ona wręcz kluczowa, ponieważ nie mamy w Polsce prawa, które regulowałoby nadzór wizyjny. Przepaść między tym, czego państwo, ale też inne podmioty, mogą dowiedzieć o nas za pomocą kamer, a tym, co my wiemy na temat działania monitoringu, jest gigantyczna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bardzo ważnym narzędziem, które pozwala choć trochę zasypywać tę przepaść.
Pracujecie nad zbieraniem informacji o monitoringu już od dobrych kilku lat. Czy zawsze jest je tak trudno zdobyć jak w przypadku PKP?
We współpracy z GIODO i Rzecznikiem Praw Obywatelskich udało nam się uzyskać informacje na temat funkcjonowania monitoringu od ponad 200 polskich miast. Oczywiście nie są to dane doskonałe, ale w skali Polski zupełnie unikatowe, bo właściwie nikt inny tego nie zbiera i nie bada. Występowaliśmy również z zapytaniami o informacje na temat funkcjonowania kamer choćby na basenach publicznych. Do tej pory wychodziło nam to dosyć sprawnie. Oczywiście nie wszyscy zawsze chętnie odpowiadali na wszystkie pytania, ale rzadko spotykaliśmy się z taką reakcją, że ktoś się zapierał i twierdził, ze absolutnie nic nie powie. Może poza urzędnikami ze Szczecina, którzy zarzekali się, że nie ma u nich miejskiego monitoringu. Nie widzieli żadnego problemu w tym, że jednocześnie chwalili się kamerami na stronach internetowych miasta.
Mówisz, że w Polsce praktycznie nie ma prawa, które regulowałoby kwestię monitoringu wizyjnego. Ale wspominałaś również, że Fundacja Panoptykon bierze udział w pracach nad ustawą poświęconą tej problematyce. Kiedy zatem możemy spodziewać się wprowadzenia odpowiednich regulacji?
Niestety pewnie nie prędko.
Obecna kadencja nie wchodzi w grę?
Będzie ciężko. Prace idą wolno. Poza tym cały czas mówimy o projekcie założeń, a nie o samym projekcie ustawy.
Niewątpliwie zajmujemy się ciężką materią i trudno zakładać, że coś sensownego da się napisać w miesiąc, ale w tym przypadku trwa to nad wyraz długo. Pierwszy projekt założeń był bardzo kiepski, chaotyczny. Ten drugi jest już znacznie lepszy – rzeczywiście ktoś nad nim usiadł i pomyślał. Niepokoi nas jednak, że jest ciągle bardzo zachowawczy. O ile w przestrzeni publicznej otwartej przewiduje różne gwarancje i formalne wymagania koniecznie do spełnienia, żeby móc zamontować monitoring, to już z przestrzenią zamkniętą, ale udostępnioną do publicznego użytku, jest dużo gorzej. Sprowadzając to do poziomu konkretów, mówimy tutaj o takich miejscach, jak centra handlowe, urzędy, parki, ale też szkoły czy miejsca pracy, gdzie poziom ingerencji w prywatność osób poddanych obserwacji może być naprawdę głęboki. Zgodnie z tym, co teraz znajduje się w założeniach do projektu ustawy, w tych przestrzeniach nie będzie praktycznie żadnych ograniczeń. Jest co prawda uwzględniony obowiązek informowania o rejestracji obrazu, ale tylko przy wejściu na teren danego obiektu. Tymczasem te przestrzenie mogą być naprawdę rozległe (jak wiemy, grodzenie przestrzeni w polskich miastach rozwija się w najlepsze) i o zróżnicowanym charakterze.
Jeśli na przykład przy wejściu na teren aquaparku znajdziemy informację, że jest to teren jest monitorowany, nie wiemy jeszcze, czy ten monitoring obejmuje ciągi komunikacyjne, halę pływalni czy może przebieralnie.
Na razie nie jest jeszcze jasne, czy nowa ustawa przyzna uprawnienia kontrolne GIODO również w przypadku przestrzeni zamkniętych. Ma to absolutnie fundamentalne znaczenie, tymczasem jest spore ryzyko, że tak się nie stanie.
Dlaczego tak ważne jest, żeby to akurat Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych był tym kontrolerem kontrolujących?
Za tą konkretną instytucją na pewno przemawia dosyć długa historia działania, wypracowane standardy, zasoby kadrowe, które – nawiasem mówiąc – należałoby powiększyć. Z punktu widzenia racjonalności działania państwa myślę, że wyposażenie właśnie GIODO w nowe kompetencje jest optymalnym rozwiązaniem. Na razie GIODO dysponuje dość ograniczonymi zasobami finansowymi. Z budżetu państwa otrzymuje rocznie około 15 mln zł – dla instytucji, która ma stać na straży prawa do prywatności i ochrony danych osobowych, to jest naprawdę bardzo mało. Skarg natomiast cały czas przybywa – z jednej strony mamy coraz więcej zagrożeń dla prywatności, a z drugiej zdecydowanie wzrosła świadomość obywateli i obywatelek odnośnie własnych praw.
Jeżeli chcemy, żeby nowe prawo nie zostało tylko na papierze, powinniśmy wyposażyć instytucję kontrolną w realne możliwości działania i odpowiedni budżet.
Dlaczego prace nad ustawą idą tak wolno?
Projekt jest przygotowywany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych – od początku bierzemy udział w pracach nad nim. Tylko że ostatnio ministerstwo ma inne sprawy na głowie.
Chociaż w gruncie rzeczy to podobne sprawy: taśmy, nagrania, podsłuchy…
Można było się łudzić, że afera z podsłuchami da decydentom do myślenia, zwróci uwagę na zagrożenia związane z wszechobecną manią podglądania i podsłuchiwania. Ten sposób myślenia wciąż się jednak nie przebija. W debacie wywołanej podsłuchami pojawiały się rzecz jasna głosy mówiące o tym, że nie warto całej sprawy sprowadzać do ekscytacji treścią rozmów, ale raczej szerzej zastanowić się nad tym, co to znaczy dla społeczeństwa, że masowo i wręcz nałogowo się podsłuchujemy. Niestety pozostaje to wciąż bardzo niszowy nurt dyskusji. Również dla MSW. Sprawy, którymi teraz ministerstwo zajmuje się, są na tyle absorbujące, że ustawa monitoringu wizyjnym nie jest priorytetem.
Małgorzata Szumańska – prawniczka i socjolożka. Współzałożycielka i wiceprezeska Fundacji Panoptykon. Autorka publikacji „Życie wśród kamer. Przewodnik”.
