Zamiast decydować o ustroju samorządów ponad głowami mieszkańców, zwołajmy pierwszy w Polsce panel obywatelski - pisze Marcin Gerwin.
Nie podoba się niektórym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast, że mieszkańcy mogą odwołać ich ze stanowiska w referendum lokalnym. W jednej z gmin w Polsce zdarzyło się tak, że mieszkańcom, którzy byli najbardziej zaangażowani w referendum odwoławcze, odebrano zezwolenia i koncesje, a dyrektora szkoły, który popierał referendum, zwolniono. W innej miejscowości burmistrz stała przed lokalami wyborczymi pomimo ulewnego deszczu i patrzyła, kto do nich wchodzi, wywierając presję na głosujących, a nawet blokowała wejście do pomieszczenia, w którym stała urna (1).
W projekcie ustawy przygotowywanej w kancelarii prezydenta Bronisława Komorowskiego proponuje się inne rozwiązanie problemu z niesfornymi mieszkańcami: podniesienie progu frekwencji w referendum odwoławczym. Dotychczas, aby uznać wynik referendum odwoławczego za ważny, wystarczyło, że wzięło w nim udział 60% osób, które głosowały w wyborach. Teraz miałoby być ich być co najmniej tyle samo. Dla porównania: w referendach w Szwajcarii w ogóle nie bierze się pod uwagę frekwencji.
Prof. Michał Kulesza, współautor projektu ustawy, stwierdza w „Gazecie Wyborczej”: „Dlaczego [frekwencja w referendum odwołującym prezydenta] ma być mniejsza niż przy wyborach? To kwestia mobilizacji mieszkańców. Skoro jakaś liczba ludzi wybrała go na stanowisko, dlaczego odwołać go miałaby prawo mniejsza grupa? […] Jakość rządzenia wymaga, aby pozycja władz była względnie stabilna”.
To nie jest jednak tylko kwestia mobilizacji mieszkańców. Jeżeli próg frekwencji jest wysoki, to może zmienić się logika kampanii referendalnej: odwoływany prezydent miasta może zachęcać swoich zwolenników nie do tego, by głosowali za nim, lecz by w ogóle nie wzięli udziału w referendum. Jego wynik będzie nieważny, a prezydent będzie mógł zachować stanowisko. W poprzedniej kadencji, w latach 2006–2010, odbyło się 81 różnego rodzaju referendów odwoławczych, a jedynie 14 z nich było ważnych. Jest bardzo prawdopodobne, że gdyby propozycja z projektu ustawy prezydenta Komorowskiego weszła w życie, to wszystkie one byłyby nieważne.
Nie ma także znaczenia, że liczba mieszkańców biorących udział referendum jest mniejsza niż w wyborach. Czy z powodu niższej frekwencji unieważnia się wybory? A referendum odwoławcze jest jak wybory, tylko że w trakcie kadencji. I tak jak w wyborach można wziąć w nim udział lub zostać w domu.
W projekcie ustawy pojawił się też zapis, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta będzie mógł być jednocześnie senatorem i wpływać na kształt ustaw, z których potem będzie korzystał, na przykład na ustawę o finansach publicznych. A jako bonus otrzyma immunitet.
Wątpliwości w tym pomyśle wzbudza między innymi to, że rolą senatorów jest dbanie o dobro obywateli całego kraju, a nie jedynie o interes swojego miasta czy gminy; taki zapis może więc prowadzić do konfliktu interesów. Ponadto funkcja prezydenta miasta jest czasochłonna i pełnienie obu naraz będzie się odbywało kosztem którejś z nich. Czy w interesie mieszkańców jest to, by prezydent miał mniej czasu na zajmowanie się sprawami miasta? Warto również zauważyć, że urzędujący prezydent miasta, decydując się na start w wyborach, znajdowałby się od razu na uprzywilejowanej pozycji.
To jeszcze nie wszystko. Rolą wójtów, burmistrzów i prezydentów miast jest dziś przede wszystkim wykonywanie zadań, które powierza im rada. Niektórzy z nich chcieliby jednak rządzić samodzielnie, a rada jest w tym dla nich przeszkodą (zwłaszcza jeżeli radni są z przeciwnej opcji politycznej). Udało się już wójtom, burmistrzom i prezydentom częściowo od rady uniezależnić, są bowiem wybierani w wyborach bezpośrednich, a nie przez radnych. Wciąż jednak radni mogą ich kontrolować. Dziś, jeżeli rada miasta uzna, że prezydent nie wykonał budżetu, i nie udzieli mu absolutorium, wiąże się to z ogłoszeniem referendum odwoławczego. Zaglądamy do projektu ustawy prezydenta Komorowskiego – przepis zniknął. Pojawił się natomiast inny, mówiący, że prezydent miasta ma być już nie tylko organem wykonawczym, lecz również zarządzającym, co osłabia pozycję rady.
Jak uzasadnia się wzmocnienie w ustawie pozycji prezydentów miast? Ma to służyć uniknięciu sporów, które zdarzają się teraz, gdy prezydent jest z innej opcji politycznej niż większość w radzie. Czy jednak propozycje zawarte w projekcie ustawy prezydenta Komorowskiego to rzeczywiście umożliwią? Spójrzmy – rolą prezydenta ma być nadal wykonywanie uchwał rady miasta, choć w praktyce będzie ich pewnie mniej. Co jednak najważniejsze, rada miasta będzie nadal uchwalała budżet, a to właśnie jest kluczowa kompetencja, gdyż dzięki niej podejmuje się decyzje o nowych inwestycjach. W praktyce prezydent będzie mógł mieć swoje pomysły na inwestycje, a rada swoje, ale to rada zadecyduje, które z nich zostaną zrealizowane. I rolą prezydenta miasta będzie wykonać decyzje rady. Jak łatwo się domyślić, jest to recepta na wielką awanturę.
A może wzmocnić radę?
Jeśli wzmacnianie kompetencji wójtów, burmistrzów i prezydentów nie jest właściwym kierunkiem, to może należy wzmocnić radę i w ogóle zrezygnować z funkcji prezydenta miasta? Takie rozwiązanie może brzmieć z początku zaskakująco. Jak to? Miasto bez burmistrza lub prezydenta? Przyjrzyjmy się jednak temu bliżej.
Zadania prezydenta mogliby wykonywać urzędnicy zatrudniani w urzędzie miasta przez radę – specjaliści od architektury, środowiska czy pomocy społecznej. Rada, jako pochodząca z wyborów bezpośrednich, nadal podejmowałaby wszystkie decyzje (2). Jednym z głównych zadań prezydenta jest teraz nadzór nad prowadzonymi inwestycjami – mógłby się tym zajmować dyrektor ds. inwestycji. Z kolei wszelkie sprawy organizacyjne w urzędzie przejąłby sekretarz miasta. Nie byłoby kłótni, a do tego jeszcze mogłoby wyjść taniej.
Argumentem za zwiększeniem kompetencji prezydenta jest też to, że wiadomo, kto jest odpowiedzialny za porażki miasta, i można prezydenta „rozliczyć” z nich w następnych wyborach. Jak można by rozwiązać ten problem w przypadku silnej rady? W mieście takim jak Sopot mielibyśmy pięciu lub siedmiu radnych, pracujących w pełnym wymiarze godzin (dziś wielu z nich zajmuje się sprawami miasta po pracy). Decyzje podejmowaliby w głosowaniu imiennym. Różnica polega więc na tym, że w przypadku silnego prezydenta od razu wiadomo, że to on lub ona są odpowiedzialni za wszystko, co się dzieje w mieście; w przypadku silnej rady trzeba by natomiast zajrzeć do wyników głosowań w internecie lub śledzić wiadomości w mediach. Nie ma jednak mowy o tym, by odpowiedzialność radnych została rozmyta. Wszystkie wyniki głosowań byłyby rejestrowane i upubliczniane (tak jest już od niedawna w Sopocie – głosowania są imienne i można sprawdzić ich wyniki w internecie). Głosowania imienne w radzie zostały zaproponowane w projekcie ustawy prezydenta Bronisława Komorowskiego, i to na pewno jest jej pozytywną stroną.
Istotne jest także to, że spotkania radnych, zarówno komisje, jak i sesje, są jawne. Każdy może po prostu przyjść z ulicy, przysłuchiwać się dyskusji, a w niektórych miejscowościach także swobodnie zabrać głos. W Sopocie obrady komisji są nagrywane i sporządza się z nich protokół, sesja zaś jest transmitowana w internecie na żywo i również nagrywana. Czy mieszkaniec może natomiast wejść na naradę w gabinecie wójta czy burmistrza? Wykluczone. Nie ma także relacji z tych narad, dyskusja toczy się za zamkniętymi drzwiami. Przekazywanie większych kompetencji prezydentowi miasta wiąże się zatem z ograniczaniem jawności podejmowania decyzji.
Ponadto prezydent miasta sam dobiera sobie wiceprezydentów, którzy mają szeroki zakres kompetencji. Mogą to być ludzie zacni, lecz mogą to być również osoby, na które mieszkańcy nigdy by się nie zgodzili, gdyby tylko mieli na to wpływ. Tak jest dziś w Sopocie – funkcję wiceprezydenta, który rości sobie prawo do współdecydowania o architekturze miasta, pełni osoba, która w wyborach do rady miasta otrzymała zaledwie 148 głosów (w okręgu, w którym oddano 4560 głosów) i mandatu nie uzyskała. W Gdańsku jeden z wiceprezydentów odrzucił ostatnio wszystkie, co do jednej, uwagi mieszkańców dotyczące sposobu zagospodarowania centrum Wrzeszcza, choć było ich aż dziewięćdziesiąt. Dodajmy, że wiceprezydentów nie można odwołać w referendum.
Podstawowym problemem związanym ze wzmacnianiem roli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest więc skupienie znacznej władzy w jednym ręku. Gdyby wszystkie propozycje z projektu ustawy prezydenta Komorowskiego weszły w życie, to mogłoby się zdarzyć, że w niektórych miastach pojawiliby się wszechwładni prezydenci z immunitetem, którzy, mając podporządkowaną sobie radę, mogliby podejmować decyzje jednoosobowo. A mieszkańcom byłoby niezwykle trudno ich odwołać w referendum, ze względu na wysoki próg frekwencji.
Już teraz zdarza się tak, iż wyłoniona w demokratycznych wyborach osoba uważa, że skoro mieszkańcy ją wybrali, to może robić, co tylko uzna za stosowne, bo „ma mandat”. Na co jednak jest ten mandat od lokalnej społeczności? Czy nie na działanie dla jej dobra? Skąd wniosek, że można nie liczyć się z głosem mieszkańców? Jako mieszkańcy nie zrzekamy się po wyborach roli suwerena – władzy zwierzchniej. To my jesteśmy pracodawcą prezydenta miasta, a nie odwrotnie.
O jakim mandacie zresztą mówimy? Frekwencja wyborcza w Sopocie należy do najwyższych w Polsce, a prezydent został wybrany głosami zaledwie ok. 29% mieszkańców uprawnionych do głosowania, co oznacza, że 71% z nich na niego nie zagłosowało. W Gdańsku urzędującego prezydenta miasta nie poparło 79% mieszkańców uprawnionych do głosowania, a w Poznaniu aż 84%. Twierdzenie zatem, że głos prezydenta jest głosem mieszkańców, to pewna przesada.
Na czym polega panel obywatelski?
Które z tych dwóch rozwiązań jest bardziej korzystne dla mieszkańców: silna rada czy silny wójt, burmistrz, prezydent? I jak to ustalić?
Grupa mieszkańców, członków inicjatyw obywatelskich i organizacji pozarządowych zaproponowała zorganizowanie w tym celu pierwszego w Polsce panelu obywatelskiego. Napisaliśmy w tej sprawie list otwarty do prezydenta Bronisława Komorowskiego.
Dlaczego nie tradycyjny sondaż lub ankieta? Dlatego, że jest to kwestia skomplikowana, wymagająca zastanowienia i nie każdy mieszkaniec, do którego wieczorem zadzwoni ankieter, będzie rozumiał wszystkie konsekwencje, które wiążą się z wyborem jednego z tych dwóch wariantów, nie każdy będzie znał wszystkie za i przeciw. Jeżeli zależy nam na podjęciu jak najlepszej decyzji i naprawianiu demokracji z korzyścią dla mieszkańców, wówczas panel obywatelski (lub inaczej: zgromadzenie obywateli) będzie do tego dobrą okazją, gdyż zapewni możliwość debaty, wysłuchania różnych opinii oraz udział ekspertów.
Jak działa panel obywatelski? Jego podstawą jest wybór grupy ok. 150 obywateli, która odzwierciedlałaby strukturę demograficzną Polski pod względem wieku, płci czy poziomu wykształcenia. Chodzi o to, aby móc powiedzieć, że jest to „Polska w pigułce”. Przygotowania do panelu obywatelskiego rozpoczynają się od rozesłania ok. 10 tysięcy listów do losowo wybranych osób z każdego województwa z zaproszeniem do udziału w panelu (adresy bierze się z rejestru wyborców). Spośród tych, którzy wyrażą chęć uczestnictwa, losuje się ostateczną grupę 150 osób, w taki sposób, by dla każdej z ustalonych kategorii – wieku, płci, regionu czy wykształcenia – było odpowiednio dużo uczestników (3).
Jest istotne, by uczestnicy tego akurat panelu nie byli radnymi, wójtami czy burmistrzami, by byli bezstronni. Dla uczestników panelu przygotowywane są wstępne materiały informacyjne, które powinny zawierać stanowiska wszystkich stron zainteresowanych tematem, czyli w tym przypadku zarówno prezydentów miast, radnych, politologów zajmujących się demokracją lokalną, jak i organizacji pozarządowych.
Główną częścią panelu obywatelskiego jest debata, która może potrwać dwa dni, na przykład przez weekend. Uczestnicy dyskutują zarówno w podgrupach, jak i wspólnie, na forum publicznym; mogą przepytywać przedstawicieli stron, a także konsultować się z niezależnymi ekspertami, których mogą sami wybrać. Celem jest to, aby końcowa rekomendacja uczestników panelu była jak najbardziej świadoma i podjęta na podstawie możliwie najpełniejszej wiedzy. Nad przebiegiem całości czuwa niezależny „sędzia” (ang. evaluator), którego zadaniem jest nadzorowanie, czy proces przebiega prawidłowo. Całość powinna być maksymalnie transparentna, promowana w mediach, a pozostali obywatele powinni móc śledzić obrady panelu w internecie lub w telewizji.
Aby jednak panel obywatelski miał sens, prezydent Bronisław Komorowski powinien już na samym początku zadeklarować, że rekomendacje uczestników zostaną zapisane w projekcie ustawy samorządowej. Co nie oznacza oczywiście, że staną się prawem, bo projekt trafi następnie do sejmu i posłowie będą mogli wprowadzić do niego poprawki.
***
Zbyt często stanowi się w Polsce prawo bez rzeczywistego udziału społeczeństwa – ostatnie przykłady to ograniczenia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zmiany w ordynacji wyborczej czy prace nad ACTA. Wystarczy. Nie możemy się zgadzać na to, by ustawy powstawały za zamkniętymi drzwiami, w interesie jakiejkolwiek partykularnej grupy, zamiast w trosce o dobro wspólne. Proponujemy zatem, aby w kwestii ustroju samorządów ustalić najkorzystniejsze dla mieszkańców rozwiązanie za pomocą panelu obywatelskiego, w otwarty i przejrzysty sposób. Będzie to krok w stronę realnej demokracji, co w przypadku ustawy, której celem ma być „wzmocnienie udziału mieszkańców w samorządzie”, jest szczególnie na miejscu.
Przypisy:
(1) Andrzej K. Piasecki, Demokracja bezpośrednia w Polsce lokalnej – błędny model, zła praktyka, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 3 (21)/2005, s. 75.
(2) Aby radni byli niezależni, niezbędna jest także zmiana ordynacji, by umożliwić im kandydowanie indywidualne, zamiast z listy komitetu wyborczego. Ponadto miejsca w radzie powinny być przyznawane proporcjonalnie do liczby zdobytych głosów. Zatem nie okręgi jednomandatowe, lecz ordynacja „pojedynczy głos przechodni”, która stosowana jest m.in. w Irlandii i w Szkocji.
(3) Więcej na temat panelu obywatelskiego: Australia’s first citizens’ parliament, „New Democracy”, luty 2009. Szczegółowe informacje na temat wyboru ostatecznej grupy 150 uczestników są w dodatku 7 do tej publikacji, zatytułowanym How citizens were randomly selected.
