Trzeba wyrównać obciążenia, także dla przedsiębiorców.
Tomasz Stawiszyński: Kiedy wprowadzano OFE, był pan w głównym nurcie polityki. Jak doszło do uchwalenia tej reformy?
Ryszard Bugaj: Po okresie PRL system emerytalny zaczął coraz bardziej skrzypieć. Początkowo główną przyczyną było wysokie bezrobocie. W latach 90., kiedy jeszcze polityką gospodarczą kierował Leszek Balcerowicz, rząd – dążąc do tego, żeby bezrobocie było możliwie niższe – bardzo liberalnie godził się na przechodzenie ludzi na emerytury i renty. Dlatego właśnie w latach 1990–1992 ogromnie wzrosła populacja emerytów i rencistów, co oczywiście generowało spory wzrost wydatków. Do tego dochodziła silna presja, żeby emerytury nie były bardzo niskie, żeby stopa zastąpienia była przyzwoita. To wszystko spowodowało, że system emerytalny w okresie transformacji zaczął popadać w dramatyczny niedobór.
Różne rządy na różne sposoby starały się coś z tym zrobić. Zwiększano na przykład składkę – ale to ciągle nie wystarczało. W latach ’94–’96 zaczął się krystalizować kształt reformy, zakładającej między innymi ograniczenie przywilejów, które dla niektórych grup były wówczas bardzo rozbudowane. Ale ta reforma została odrzucona. Moim zdaniem głównie dlatego, że było to bardzo politycznie niekorzystne dla SLD: musieliby iść do wyborów i powiedzieć ludziom, że będą ostre ograniczenia. W ten sposób ryzykowali przegraną.
I właśnie wtedy pojawili się emisariusze z Banku Światowego – jest na ten temat doskonała książka Mitchella A. Orensteina, który badał procedury lobbowania organizacji międzynarodowych. W Polsce główny ośrodek polityczny, czyli SLD, dostrzegł w tym swoistą szansę: że uda się przeprowadzić reformę, która przyniesie rozwiązanie problemów finansów publicznych i jednocześnie będzie można ogłosić, że nikomu się nic nie zabrało. I w trybie niesłychanie przyspieszonym powołany został pełnomocnik rządu do spraw tej reformy, którym został Jerzy Hausner. Powołane zostało też biuro, na czele którego stanął pracownik Banku Światowego Michał Rutkowski. W ciągu dosłownie trzech, czterech miesięcy został przygotowany raport Bezpieczeństwo dzięki różnorodności, który zaprogramował reformę. I jeszcze przed upływem kadencji tamtego sejmu jej podstawy zostały uchwalone – z pełnym entuzjazmem Unii Wolności i SLD oraz przyzwoleniem PSL. I tylko nasza mała grupa Unii Pracy głosowała przeciw.
Dlaczego?
Byliśmy przekonani, że jest to bardzo zły projekt. Ale uchwalono go nie z powodu jakiegoś cynizmu. Myślę, że większa część posłów naprawdę wierzyła, że ta reforma rozwiąże problemy. Panowała wówczas atmosfera ogólnego przekonania, że jak coś jest prywatne i rynkowe, to musi być bardzo dobre.
Pan tego przekonania nie podzielał.
Ten projekt był dla mnie nie do zaakceptowania przede wszystkim dlatego, że de facto – chociaż nie w całości – zrezygnowano w nim z samej zasady ubezpieczeń społecznych.
Po pierwsze ustanowiono tak zwaną zdefiniowaną składkę, ale w sposób bardzo szczególny: w obu filarach przyszłe świadczenie uzależnione jest od zgromadzonego kapitału emerytalnego. To była zresztą polska innowacja, do tego akurat Bank Światowy nie namawiał. Tymczasem ludzie, którzy mają relatywnie wyższe dochody, statystycznie rzecz biorąc żyją dłużej. To znaczy, że oni z systemu, w stosunku do zgromadzonego kapitału, wyjmują więcej niż ludzie, którzy mają niskie dochody. Ustanowiono więc coś niebywałego.
Normalnie systemy ubezpieczeń społecznych zawierają w sobie jakiś element redystrybucji na rzecz słabszych socjalnie. Tutaj zostało to odwrócone. To jest pierwszy powód, dla którego moim zdaniem nie należało uchwalać tej reformy. Drugi powód jest być może ważniejszy. Mianowicie przyjęto, że w drugim filarze stopa zwrotu jest uzależniona od wahań na rynkach kapitałowych. Jeżeli człowiek ma jakieś świadczenie zagwarantowane, może grać na nadwyżce – może wygrać, a może przegrać. Tymczasem tutaj została ustanowiona zasada, że gra się na podstawowym niskim świadczeniu, które może być bardzo niskie w niesprzyjających okolicznościach.
Teraz mówią, że można na dziesięć lat przed emeryturą przekazać oszczędności na bezpieczną inwestycję. Ale wszystko zależy od tego, kiedy się przekaże. Ten system powoduje, że dwóch ludzi, którzy pracowali przez ten sam okres i mieli taką samą składkę, jeśli będzie odchodzić na emeryturę w różnych sytuacjach na rynku kapitałowym, to uzyska zupełnie inne świadczenia: jeden przyzwoite, a drugi marne.
Czy twórcy tego projektu nie zdawali sobie sprawy z takiej możliwości, czy też brali ją pod uwagę i była dla nich akceptowalna?
Myślę, że po trosze i jedno, i drugie. Ale wrócę jeszcze do trzeciego elementu, który jest ważny, mianowicie do funkcjonowania tego systemu. Podnosi się często sprawę, że koszty OFE nie są wyższe od kosztów funduszy inwestycyjnych. Niedawno ukazał się na ten temat artykuł w „Gazecie Wyborczej” autorstwa dwóch ekspertów, którzy wskazują, że nie można tego porównywać. Fundusze inwestycyjne zabiegają o dobrowolnego inwestora, mają wysokie wydatki promocyjne, muszą wydawać pieniądze na reklamę i są w sytuacji bardzo konkurencyjnej. Natomiast OFE otrzymały monopol. Jak ktoś się nie zapisał sam, to go wylosowano. Taki był ten projekt.
Potem praktyka zadecydowała o jeszcze gorszej jego ewolucji, zwłaszcza z perspektywy finansów publicznych. Otóż zakładano, że są trzy kategorie ubezpieczonych. Jedna kategoria – ludzi tak starych, że już nie podlegają temu ubezpieczeniu. Druga – tak młodych, że muszą wejść do tego systemu. Trzecia kategoria – tych, którzy mogą, ale nie muszą. Ci ostatni to była bardzo duża grupa osób między 30 a 50 rokiem życia. Wtedy, w 1998 roku, niesłychanie agresywna kampania reklamowa towarzystw emerytalnych – są to w przeważającej mierze zagraniczne przedsiębiorstwa finansowe – spowodowała, że prawie wszyscy z tej ostatniej grupy się do OFE zapisali. W reklamach zupełnie bezzasadnie obiecywano ludziom złote góry.
Jaki jest tego skutek?
Obciążenia dla finansów publicznych okazały się dużo większe, niż można było przewidywać. A rząd nic w tej sprawie nie zrobił. Mam przede wszystkim pretensję do profesora Leszka Balcerowicza, który przecież tak dba o budżet państwa. Otóż Balcerowicz nie zrobił nic, żeby powiedzieć, że ta propaganda jest kłamliwa. Mimo że to generowało ogromny wzrost wydatków z budżetu. Pod zegarem długu na rondzie Dmowskiego Leszek Balcerowicz powinien napisać: „Połowa długu to moja zasługa”.
Proces uświadamiania sobie skutków tej reformy trwał jednak bardzo długo.
Owszem. Niektórzy zresztą nadal nie chcą przyznać, co się stało, na przykład Witold Gadomski. Oczywiście, kiedy ten system był wprowadzany, znakomita większość środowisk ekonomicznych była za. Niewielu z nas było sceptycznych. Przecież nawet Jacek Rostowski był zwolennikiem tego systemu, sam się zresztą dzisiaj do tego przyznaje. To pokazuje, jak ekonomia mainstreamowa może błądzić. Powinniśmy mieć w sobie naprawdę dużo pokory.
A jak pan ocenia zmiany, które właśnie zaproponował rząd?
Mam mieszane uczucia. Z jednej strony oczywiście nie mam wątpliwości, że rząd to robi przede wszystkim ze względu na stan finansów publicznych. Wpadając notabene w pułapkę, którą sami na siebie zastawili, bo przecież norma ostrożnościowa, którą do konstytucji – w ramach kompromisu zresztą, sam za tym głosowałem – wpisał Leszek Balcerowicz, była ewenementem w tamtym czasie. Nie było czegoś podobnego w żadnym kraju, tylko Polska to wprowadziła. Ale potem w ustawie o finansach publicznych niesłychanie mocno zaostrzono konsekwencje przekroczenia najniższego progu ostrożnościowego. W tej chwili rządzący boją się zderzenia z tym progiem.
Ale z drugiej strony – tu się zgadzam z Gadomskim i innymi krytykami – ta reforma oznacza demontaż systemu. I ja temu przyklaskuję. Ten system trzeba zdemontować.
A sama strategia tego demontażu jest właściwa?
Tego bym nie powiedział. Ale demontaż jest konieczny. Chociaż w systemach takich jak emerytalny konsekwencje tego, co się zrobi, są trudne do odwrócenia. Nie jest tak, że można pstryknąć i będzie inaczej. Bardzo brutalnie próbowali zrobić coś takiego Węgrzy, ale moim zdaniem zrobili to zbyt ostro. Tutaj dzieje się to trochę łagodniej, ale wzbudza duże wątpliwości.
A jak w takim razie powinno się tę sytuację rozwiązać?
Uważam przede wszystkim, że trzeba wyrównać obciążenia. Mamy teraz taką sytuację – co liberalni ekonomiści chętnie akcentują – że do górników dopłacamy za dużo. Powinniśmy dopłacać mniej. Czy powinniśmy dopłacać do rolników? Zależy do których. Jest ogromna grupa rolników, których dochody są tak niskie, że nie można od nich pobierać wyższej składki, bo to podwyższa koszty funkcjonowania gospodarstw rolnych i oni po prostu pójdą z torbami. Im trzeba ufundować socjalną emeryturę. Ale jest też grupa takich rolników, którzy wykazują relatywnie wysokie dochody i nie ma powodu, żeby mieli – a mają – emeryturę, którą fundują im wszyscy podatnicy.
Dochodzi tu jeszcze jedna grupa, o której całkowicie milczą liberalni ekonomiści, a która z tego punktu widzenia jest bardzo ważna, a mianowicie prywatni przedsiębiorcy. Przecież nawet ci, którzy zarabiają 15, 20 albo więcej tysięcy miesięcznie, mają prawo płacić składkę od podstawy, która wynosi 60% przeciętnego wynagrodzenia, czyli 2500 zł. Ten fakt przesądza o tym, że nie mamy równowagi w finansach publicznych, że fundusze ubezpieczeniowe są bardzo deficytowe.
Z tym się wiąże też kwestia emerytury minimalnej. Zgodnie z obowiązującymi zasadami emerytura minimalna z ZUS-u będzie należeć się wszystkim, którzy przepracowali dwadzieścia pięć lat i odprowadzali składkę. Przypuszczalnie prawo do emerytury minimalnej będzie miała bardzo duża część samozatrudnionych – w tym oczywiście ogromna część ludzi zmuszanych do samozatrudnienia. To będą ludzie bardzo biedni – ale i ludzie bardzo zamożni. Jeśli ich okres odprowadzania składek będzie wynosił nie 40, ale 25 lat, to reszta będzie musiała do tego dopłacać.
Co bym więc zrobił? Usunąłbym przywileje – po części górnicze, po części rolnicze. Usunąłbym też przywileje dla samozatrudnionych. Dałoby to natychmiastową poprawę bilansu wydatków i dochodów funduszy ubezpieczeniowych. Inną sprawą są mundurowi. Jako wydatki na emerytury liczy się bardzo wysokie świadczenia dla mundurowych sędziów, prokuratorów etc. Tymczasem są to tak naprawdę wydatki na wojsko, których najpierw się nie ponosi, bo nie ma składek, a potem bezpośrednio z budżetu wypłaca się świadczenie. Nie widzę żadnego powodu, dla którego system nie miałby być jednolity.
Ryszard Bugaj – polityk, doktor habilitowany nauk ekonomicznych, profesor nadzwyczajny Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN, były przewodniczący Unii Pracy
