W porównaniu z poprzednimi abolicjami obecna była sukcesem. Ale czy na pewno urzędnicy mają powody do zadowolenia?
Od stycznia do początku lipca przebywający w Polsce nielegalni imigranci mogli się ubiegać o abolicję dającą szansę na zalegalizowanie pobytu lub przynajmniej legalny powrót do domu bez konsekwencji. Wpłynęło niemal dziewięć i pół tysiąca wniosków. Jest ich znacznie więcej niż w dwóch poprzednich abolicjach razem wziętych. Jak twierdzi rzeczniczka Urzędu do Spraw Cudzoziemców Ewa Piechota, jest to przede wszystkim wynik liberalizacji warunków abolicji i dobrej kampanii informacyjnej.
Przedstawiciele organizacji pozarządowych są jednak dalecy od euforii. Według Roberta Krzysztonia ze Stowarzyszenia Wolnego Słowa abolicja została przeprowadzona tylko dlatego, że władze nie mogły już dłużej siedzieć z założonymi rękami – narastał nacisk organizacji pozarządowych, mediów, a także samych imigrantów, którzy pod koniec 2010 roku zorganizowali pikietę z hasłem „Nikt nie jest nielegalny”. Wystosowano też list otwarty do władz.
Frekwencyjny rekord
O abolicję mogły się ubiegać osoby, które przebywały w Polsce co najmniej od 20 grudnia 2007 roku. Pobyt musiał być nieprzerwany, czyli jednorazowo nie można było wyjechać na dłużej niż sześć miesięcy, a w ciągu całego pobytu łącznie na dłużej niż dziesięć miesięcy. O zalegalizowanie pobytu mogły wystąpić także osoby, które przed 1 stycznia 2010 roku ubiegały się o status uchodźcy i dostały decyzję odmowną albo jeśli w czasie składania wniosku trwała kolejna sprawa o przyznanie im takiego statusu. Z kolei imigranci bez ważnych dokumentów, którzy przyjechali do Polski po 20 grudnia 2007 roku, mogli złożyć wniosek o abolicję tylko po to, by w czasie jego rozpatrywania móc wrócić do domu i nie pojawić się na „czarnej liście” służb celnych. Wpisanie na nią oznacza zakaz wjazdu do strefy Schengen.
To fakt, że w porównaniu z poprzednimi abolicjami obecna jest frekwencyjnym sukcesem. Wynika to w dużej mierze z tego, że warunki jej przyznawania w latach 2003 i 2007 były bardzo surowe, niemożliwe do spełnienia dla większości imigrantów – nawet Polacy mieliby z tym problemy. W rezultacie złożono odpowiednio 3460 i 2033 wniosków, czyli w sumie o ponad cztery tysiące mniej niż w 2012 roku.
– Były takie historie, że osoba przystępująca do abolicji musiała przedstawić meldunek, podczas gdy w ustawie o meldunku jest napisane, że aby go uzyskać, trzeba mieć prawo pobytu – mówi o abolicji z 2003 roku Krzysztoń. – Następna została napisana w taki sposób, że powtórzono warunki z tej poprzedniej, tak więc wymagany od imigrantów nieprzerwany pobyt w Polsce wydłużył się o kilka lat. Przy czym dodano punkt: imigrant nie mógł ubiegać się o abolicję w 2003 roku. Z definicji grupa osób, która spełniała takie warunki, była zerowa. I tak się stało – prawie nikt z niej nie skorzystał. Bo kto przy zdrowych zmysłach, mogąc zalegalizować pobyt w 2003, czekałby cztery lata na kolejną abolicję?
Duża liczba złożonych w 2012 roku wniosków to jednak tylko jedna strona medalu. Druga – to niepokojąco wysoka liczba wniosków rozpatrzonych negatywnie. Dane z 5 sierpnia mówią o 2758 pozytywnych decyzjach, 769 negatywnych i dwóch umorzeniach. Jak zauważa Ton Van Anh ze Stowarzyszenia Wolnego Słowa, na początku abolicji zwykle ubiegają się o nią te osoby, które są najbardziej pewne pozytywnej decyzji i mają komplet dokumentów. Później procentowy udział negatywnych decyzji w stosunku do ogółu wydanych rośnie. Tymczasem już 5 sierpnia było niemal 22 procent odmów.
– Urząd do Spraw Cudzoziemców cieszy się z liczby złożonych wniosków, a nie z pozytywnych decyzji – mówi Ksenia Naranowicz, współzałożycielka Fundacji Rozwoju „Oprócz Granic”. – Wielu cudzoziemców wciąż czeka na rozpatrzenie ich spraw; dopiero wtedy będziemy mogli oceniać abolicję jako udaną bądź nie.
Ilu jest w Polsce imigrantów bez prawa pobytu?
UdSC szacuje ich liczbę, porównując ją z liczbą osób legalnie przebywających w Polsce z kartą pobytu (około stu tysięcy) lub na wizach (około czterystu tysięcy). – Przyglądając się tym liczbom, stwierdziliśmy, że nielegalnych imigrantów jest do osiemdziesięciu tysięcy. Naszym zdaniem wyniki abolicji potwierdzają, że te szacunki były prawidłowe – twierdzi Piechota.
Tyle że urzędnicy podają różne liczby. Na przykład pod koniec sierpnia 2011 roku, gdy prezydent Bronisław Komorowski podpisał ustawę o abolicji, UdSC mówił o pięćdziesięciu-siedemdziesięciu tysiącach. – Bierzemy udział w spotkaniach z niemal wszystkimi instytucjami rządowymi. Tak naprawdę nie ma żadnych statystyk, na których można bazować – twierdzi Naranowicz. – Wśród osób z nieudokumentowanym pobytem są te, które przybyły do Polski jeszcze w ruchu bezwizowym w latach dziewięćdziesiątych, a także te, które przekroczyły granicę na podstawie wizy, ale jeszcze przed wprowadzeniem dokładnego systemu ewidencji. Są także cudzoziemcy, którzy przyjechali z innych państw UE, i ci, którzy nie zdążyli przedłużyć dokumentów pobytowych.
Liberalne prawo, restrykcyjni urzędnicy, zagubieni cudzoziemcy. Rozmowa z Ksenią Naranowicz z Fundacji Rozwoju „Oprócz Granic”
Organizacje pozarządowe szacują, że liczba nielegalnych imigrantów może sięgać nawet pół miliona. I w przeciwieństwie do tego, co wynika z podań o abolicję – prawie 80 procent z nich złożono w województwie mazowieckim – wielu imigrantów mieszka w innych rejonach Polski, na Lubelszczyźnie czy Podlasiu. – Jeżeli tylko od wejścia Polski do strefy Schengen przyjechały i nie wyjechały 264 tysiące osób, to znaczy, że one gdzieś są. To nie jest tak, że wszyscy pojechali na Zachód. Pracujemy na co dzień z tymi ludźmi, więc jesteśmy w stanie znacznie lepiej oszacować, ilu ich jest – mówi Krzysztoń. Dowodzi to też, że rządowa kampania informacyjna w regionach, w których nie ma organizacji pozarządowych zajmujących się imigrantami, była nieudana.
Dziecka nie zalegalizujesz
Wiele kontrowersji wzbudziła kwestia paszportu i zaświadczenia o nieprzerwanym pobycie. Jak twierdzą przedstawiciele organizacji pozarządowych, na spotkaniu, które odbyło się jeszcze w 2011 roku, szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców Rafał Rogala i inni pracownicy zapewniali, że przy składaniu wniosków o abolicję paszport nie będzie wymagany. Jednak zasady zmieniły się w trakcie abolicji. – Zdawaliśmy sobie sprawę, że w niektórych przypadkach uzyskanie ważnego paszportu może być po prostu niemożliwe. Nie zwalnia to natomiast cudzoziemca z obowiązku starania się o niego – tłumaczy Piechota.
Obowiązek sprawdzenia, czy dany imigrant przebywa w Polsce nieprzerwanie od grudnia 2007, miał spoczywać na UdSC. – Jak wyglądała praktyka? Cały ciężar dowodu spoczywał na imigrancie. UdSC z góry zakładał, że on oszukuje. Oddalał dowody, które były dopuszczane w poprzednich abolicjach – na przykład świadków. Mamy ludzi, którzy od dziesięciu lat korzystają z usług Stowarzyszeniu Wolnego Słowa, i wystawiliśmy im na to zaświadczenia. Zostały oddalone – mówi Krzysztoń.
Organizacje pozarządowe chciały też, aby skrócić wymagany okres przebywania w Polsce. Ma to swoje uzasadnienie – ustawa o abolicji nie przewiduje na przykład legalizacji dzieci nielegalnych imigrantów, które urodziły się po 2007 roku. Doprowadziło to do sytuacji, że rodzice musieli złożyć wniosek o łączenie rodzin, aby dziecko miało możliwość legalnego wyjazdu z Polski. Jak zauważa Krzysztoń, podobnie jak w przypadku paszportów, decyzja leżała w gestii urzędnika, mógł się nie zgodzić na takie rozwiązanie sprawy. – To nielogiczne: za chwilę w Polsce wejdzie w życie nowa ustawa o cudzoziemcach, która przewiduje możliwość stałego pobytu dla dzieci urodzonych w Polsce. Tymczasem te, które urodziły się po 2007 roku i niedługo będą w wieku szkolnym, są wykluczone – mówi Naranowicz.
O tę uznaniowość w interpretowaniu ustawy przez urzędników organizacje pozarządowe mają ogromne pretensje. Aktywnie zachęcały imigrantów do udziału w abolicji, a tymczasem co innego mówiły im przed abolicją, a czego innego wymagano od nich w urzędach. Ludzie w obcym państwie i bez dokumentów są z reguły nieufni wobec instytucji państwowych. Teraz mogą jeszcze stracić zaufanie do organizacji, które zachęcały ich do składania wniosków.
Szwankuje system
Polska polityka imigracyjna jest przypadkowa, robiona spontaniczne, na szybko i bez konsultacji społecznych. Tak było też z abolicją. Chociaż wymusiły ją środowiska imigranckie i organizacje pozarządowe, ich uwag nie uwzględniono w samej ustawie. Jak twierdzi Krzysztoń, tak samo będzie z szykowaną na jesień ustawą o cudzoziemcach, która ma przejść szybką ścieżkę legislacyjną. Możliwe, że właśnie dlatego nigdzie nie można znaleźć jej projektu, nie ma też konsultacjach społecznych.
Myrosława Keryk: Imigranci nie znikną
Co dalej? – Nie planujemy kolejnej abolicji. Chcemy wprowadzić pewne rozwiązania systemowe, które ułatwią cudzoziemcom zorganizowanie pobytu. To znaczy żeby przepisy były bardziej przyjazne, czytelne. Tak, abyśmy nie musieli co jakiś czas przeprowadzać abolicji – wyjaśnia Piechota. Podobnego zdania są przedstawiciele organizacji pozarządowych, z tym że „rozwiązania systemowe” rozumieją znacznie szerzej.
Po pierwsze, chcą powołania instytucji, które zajmą się rzetelną analizą migracji, tak aby wiedza administracji nie opierała się na niepewnych szacunkach. Po drugie, uważają za konieczne zwiększenie kompetencji urzędów wojewódzkich, które znają lepiej lokalne potrzeby. Po trzecie, domagają się otwarcia administracji na środowiska imigranckie i organizacje pozarządowe, które znają to zjawisko z praktyki, oraz wprowadzenia tematu imigracji do debaty publicznej.
Dopóki tak się nie stanie, dopóty będą się pojawiać prowizoryczne i wymuszone działania, które w najlepszym przypadku nic nie zmienią. W najgorszym – mogą się okazać szkodliwe.
