Senacka Komisja Ustawodawcza zgłosiła kilka poprawek. Poważnie rozważano, czy projektu nie odrzucić w całości.
Paweł Pieniążek: Czy jest jeszcze jakaś możliwość zablokowania uchwalonej przez Sejm ustawy o zgromadzeniach, którą krytykują organizacje pozarządowe i wiele różnych środowisk?
Adam Bodnar: Wczoraj odbyło się pierwsze posiedzenie senackiej Komisji Ustawodawczej, która zdecydowała się zgłosić kilka poprawek do ustawy. Poważnie rozważano, czy projektu nie odrzucić w całości. Ostatecznie tak się nie stało, ale udało się pokazać, że ta nowelizacja jest dalece niedoskonała pod względem prawnym i może zagrażać konstytucyjnym wolnościom i prawom.
19 lipca odbędą się posiedzenia Komisji Praworządności, Praw Człowieka i Sprawiedliwości oraz Komisji Samorządu Terytorialnego. Najważniejsze jest teraz to, aby te dwie komisje wydały negatywne opinie, czyli wnioskowały za odrzuceniem ustawy. Następnie do tego wniosku może przychylić się Senat. Nie jest to wysoce prawdopodobne, ale nie niemożliwe. Szczególnie że przeciwko ustawie odważnie wypowiadali się także senatorowie związani z PO, w szczególności Józef Pinior i Witold Gintowt-Dziewałtowski. Zobaczymy, jak to się potem rozłoży w głosach, ale im więcej będziemy o tym mówili, tym większa nadzieja na refleksję ze strony parlamentarzystów.
Jeżeli Senat odrzuci ustawę, to Sejm będzie musiał ją ponownie przegłosować. I może się okazać, że wcale nie ma już takiej wielkiej woli poparcia tej ustawy. Mogą wydarzyć się różne rzeczy, ale rola społeczeństwa obywatelskiego i ekspertów jest jasna – należy protestować przeciwko tym rozwiązaniom. Jeśli jednak Senat je przyjmie, ostateczny głos należy do prezydenta, a ten na pewno podpisze swoją ustawę. W takim przypadku pozostaje możliwość zaskarżenia jej do Trybunału Konstytucyjnego. NSZZ „Solidarność” już zadeklarowała, że to zrobi.
TK mógłby ją uchylić w całości?
Albo w całości, albo jej poszczególne postanowienia. Oczywiście wtedy pojawia się kwestia czasu, bo czasami TK potrzebuje aż trzech-czterech lat na podjęcie decyzji. W tym przypadku mogłoby to jednak nastąpić trochę szybciej.
Jakie właściwie niebezpieczeństwa niesie ta nowelizacja?
Organizacje pozarządowe, które protestują przeciwko zmianom w tej ustawie, uważają, że nie jest ona potrzebna i powinna zostać odrzucona, ponieważ stwarza zagrożenie dla praw i wolności jednostki. Co więcej, nie odpowiada tak naprawdę na główne problemy związane z wolnością zgromadzeń.
Żyjemy w społeczeństwie informacyjnym, z bardzo szybkim przepływem informacji – wydłużenie terminu na zgłoszenie zgromadzenia z trzech do sześciu dni to z tego punktu widzenia rozwiązanie kompletnie nieżyciowe. Wiele osób nie będzie mogło sprawnie odpowiadać w ten sposób na bieżące wydarzenia.
Po drugie, twórcy ustawy argumentują, że stanowi ona wykonanie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce [skierowana do ETPC za zakazanie przez Lecha Kaczyńskiego Parady Równości w 2005 roku – przyp. P.P.]. To nie jest do końca prawda. Wyrok wymaga, aby w przypadku braku zgody na zorganizowanie zgromadzenia organizator miał możliwość odwołania się do jakiegoś niezależnego organu, który rozstrzygnie, czy ten zakaz ma sens. Tym niezależnym organem powinien być sąd, natomiast w ustawie jest to wojewoda. Naszym zdaniem absolutnie nie odpowiada to standardom demokratycznym. Takiego zdania jest także Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, która opiniowała projekt ustawy.
Trzecim problemem jest kwestia tak zwanych zgromadzeń spontanicznych, które stanowią reakcję na jakieś niespodziewane wydarzenie w sferze publicznej. Na przykład nagle uchwalono jakaś ustawę i ludzie chcą przeciwko temu zaprotestować. W Polsce tak naprawdę nie można zorganizować takich zgromadzeń w sposób całkowicie legalny, bo organizatorzy takich wydarzeń narażają się na zarzut naruszenia Kodeksu wykroczeń. Organizacje pozarządowe od lat postulują, żeby zgromadzenia spontaniczne zostały uregulowane w polskim prawie. Niestety w tej ustawie tego nie ma, a jest to bardzo ważne w przypadku, gdy wydłuża się termin zgłoszenia zgromadzenia. To powoduje poważne zagrożenie dla normalnego korzystania z konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń.
Ostatni problem to kwestia organizowania zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie. Ustawa zakłada, że jeżeli ktoś zgłasza drugie czy trzecie zgromadzenie w tym samym miejscu i czasie i nie zgodzi się na propozycję miasta, żeby zmienić trasę lub miejsce demonstracji, to wtedy organ może zakazać tych kolejnych zgromadzeń. Ten przepis stwarza ogromne możliwości dla administracji publicznej, aby ingerować w organizowanie pokojowych zgromadzeń. Możemy wyobrazić sobie sytuację, że jakaś organizacja będzie rezerwowała wszystkie terminy w danym miejscu, przez co zablokuje potencjalnych organizatorów innych zgromadzeń. Standard demokratyczny jest taki, że organ władzy zapewnia możliwość odbycia demonstracji i kontrdemonstracji w tym samym miejscu i czasie oraz sprawnie je oddziela.
W tym projekcie jest także zapis, który nakłada wyższe kary na organizatorów legalnych zgromadzeń, podczas których doszło do incydentu, niż za udział w nielegalnym zgromadzeniu.
Te przepisy są kompletnie źle skonstruowane, bo wprowadzają sankcje wyższe niż te przewidziane w Kodeksie wykroczeń. Tam jest mowa o pięciu tysiącach złotych, a w ustawie pojawia się siedem i dziesięć tysięcy złotych. Nie powinno się tak stanowić prawa, że w ustawie szczegółowej są wyższe mandaty niż te przewidziane przepisami ogólnymi. Poza tym nie widzę potrzeby dodatkowego regulowania odpowiedzialności organizatorów zgromadzenia czy też jego uczestników.
Ta ustawa jest krytykowana przez różne środowiska, niezależnie od ich poglądów politycznych. Dlaczego mimo tego władza decyduje się na taki krok?
Wydaje mi się, że projekt jest promowany głównie ze względu na to, że zgłosił go prezydent. Politykom Platformy Obywatelskiej może być niezręcznie pozbawiać ten projekt dalszej mocy i zaprzestać prac nad nim. Partii rządzącej zdarza się przedkładać bezpieczeństwo – moim zdaniem dość mylnie pojmowane – nad wolność. Niestety ta ustawa jest tego przykładem. Tworząc ją, politycy myślą kategoriami z 11 listopada zeszłego roku w Warszawie. Co gorsza, mylnie interpretują tamto Święto Niepodległości. Wybryki chuligańskie czy brak pokojowego charakteru niektórych zgromadzeń, które się wtedy odbyły, nie powinny wpływać na kształt prawa obowiązującego w całej Polsce.
Czy w ogóle potrzebna jest nam zmiana prawa o zgromadzeniach?
Konieczne jest przygotowanie nowoczesnej ustawy dostosowanej do XXI wieku i społeczeństwa informacyjnego. Trzymanie się tekstu z 1990 roku i ewentualne modyfikowanie go nie jest rozwiązaniem, które można zaakceptowane na dłuższą metę.
Należałoby przede wszystkim poprawić tryb odwoławczy i uwzględnić zgromadzenia spontaniczne. Ponadto potrzebne jest o wiele precyzyjniejsze ustalenie obowiązków organizatorów i organów władzy oraz zasad współpracy między nimi. To jednak wymaga rzetelnej i poważnej refleksji ekspertów, organizacji pozarządowych, a nie pisania ustawy na szybko, pod wpływem chwili, i później majstrowania przy niej na różnych etapach prac sejmowych i senackich.
*Adam Bodnar – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW, wiceprezes zarządu i szef działu prawnego Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Członek rady programowej Fundacji Panoptykon.
