W Unii Europejskiej toczy się gra o władzę, o dominację Rady Europejskiej i tym samym państw narodowych w całej architekturze Europy.
W ostatnich dniach najważniejsze akcesorium w brukselskich kuluarach to mapka kieszonkowa. Wysocy urzędnicy noszą ją zazwyczaj przy sobie, porządnie zalaminowaną. Na mapkach znajdują się kolumny liczb: Belgia 12, Bułgaria 10, Niemcy 29. Lista kończy się na „Cypr 4”. Są tam zatem nazwy 28 krajów członkowskich UE oraz waga ich głosów w Radzie Europejskiej, gromadzącej szefów państw i rządów. Za pomocą tabelek można odczytać, czy jakiś kandydat na wysokie stanowisko będzie miał większość czy nie.
Na 28 krajów przypadają łącznie 352 głosy, 93 wystarczą do utworzenia mniejszości blokującej, która odrzuca kandydata. Jean-Claude Juncker, który w wyborach europejskich stał na czele Europejskiej Partii Ludowej, ma już 72 głosy przeciwne. Jeszcze jeden większy pakiet głosów – np. z Niemiec czy z Włoch – wystarczyłby, żeby przepadł w Radzie.
Dwa tygodnie po wyborach europejskich spory o urzędy i programy wcale nie są jednak takie proste. Właściwa walka jest bardziej złożona, niemalże epicka. Gdy patrzy się dziś na różnych aktorów wydarzeń, gdy spotyka się dyplomatów z mapkami, widzi się twarze wykrzywione bólem niczym u Laookona, kapłana z greckiej mitologii, zabitego przez węże, gdy dążąc do prawdy, przejrzał podstęp z koniem trojańskim.
Niepewna obietnica
Przybliżmy się zatem do prawdy: największe partie szły do wyborów z obietnicą, że jeśli wygrają, ich główny kandydat zostanie przewodniczącym Komisji. Gwoli ścisłości trzeba jednak dodać, że obietnicę tę składano w 28 krajach na różne sposoby. W Niemczech z najgłębszą powagą, w Wielkiej Brytanii w ogóle nie. Tak naprawdę niewiele jest krajów, w których do kwestii „głównego kandydata” przykładano by wielkie znaczenie.
Trzecia prawda jest taka: w traktatach rozgrywka między Radą a parlamentem uregulowana jest przez dające się różnie interpretować zdanie, wedle którego Rada przedstawia kandydata na przewodniczącego Komisji parlamentowi, „uwzględniając wybory do Parlamentu Europejskiego”. Na podstawie dotychczasowej praktyki oraz historii powstawania traktatów interpretowano to tak, że szefowie rządów orientowali się na tę frakcję w Parlamencie Europejskim, która uzyskała najwięcej głosów. Wybór kandydatów należał do państw narodowych – to kluczowy element w skomplikowanym postępowaniu obsadzania stanowisk, w którym obsługiwane są rozmaite interesy. Polityczne intencje i praktyka stojąca za zapisami traktatów przemawiają zatem przeciwko Junckerowi.
Politycy i urzędnicy o surowych minach mówią dziś o „zimnym zamachu” bądź o „pełzającym puczu”. Bardziej elegancko wspomina się o niepożądanej zmianie europejskiej praktyki konstytucyjnej.
Wszyscy zgadzają się jednak, że chodzi tu o coś więcej niż tylko o następnego przewodniczącego Komisji. Chodzi o władzę, o dominację Rady i tym samym państw narodowych w całej architekturze Europy.
Zasadnicze przesunięcie władzy
Kiedy przed kilkoma dniami Jean-Claude Juncker skarżył się na niedostateczne wsparcie, szefowie rządów milczeli. I w tej ciszy zawiera się odpowiedź: Rada jest więcej niż świadoma tego, że w tym konflikcie z parlamentem rozstrzygać się będzie zasadnicze przesunięcie władzy.
Z drugiej jednak strony wszyscy szefowie państw i rządów to także członkowie partii, a większość z nich to wręcz szefowie partii w swoich krajach. Niemal nikt nie oponował głośno przeciwko nominowaniu głównych kandydatów. Żaden z nich przed wyborami nie zgłosił wyraźnego sprzeciwu do protokołu. „Teraz niemal niemożliwe jest być przeciwko” – mówi jeden z bliskich obserwatorów tej walki Laokoona. – „To jak polować na małe foczki. Po prostu nie wolno”.
Dlatego właśnie szefowie rządów grają na czas, bo dopiero gdy poszerzy się horyzont, kiedy wszystkie interesy pojawią się na stole, wówczas zarysuje się jakieś rozwiązanie. Dotychczas uchodziło za nie do pomyślenia, żeby forsować przewodniczącego Komisji wbrew woli istotnej grupy państw. Zarazem bardzo ryzykowne jest, przy tak naładowanej atmosferze, robić afront opinii publicznej – choćby tylko w Niemczech.
Krótko mówiąc: Jean-Claude Juncker nie został wybrany, nie został też odrzucony.
Nagle Europa prowadzi rozmowy koalicyjne
Rada zleciła swemu odchodzącemu przewodniczącemu Belgowi Hermanowi Van Rompuyowi zrobienie zwiadu: kto chce; kto miałby kim zostać; o jakich tematach trzeba dyskutować? Nagle Europa ma coś w rodzaju rozmów koalicyjnych. Kryje się za tym dość łatwy do przejrzenia zamiar: skoro już parlament zagarnął dla siebie proces nominowania kandydata, to Rada obuduje go zleceniem konkretnych zadań, którymi Komisja będzie związana. W końcu Komisja to instrument państw członkowskich – a przynajmniej tak jest napisane w traktatach.
Ale czy tak jest naprawdę? Za tym pytaniem kryje się właściwy spór konstytucyjny, który przysłania temat kandydatów. Komisja to z jednej strony urząd regulacyjny i nadzorczy: w kwestiach karteli czy prawa o konkurencyjności. Jako urząd nadzorczy musi zachować jak najwięcej neutralności. Bo przecież ten, kto pisze monity w związku z naruszeniem reguł deficytu do Paryża, nie może znajdować się pod naciskiem ze strony parlamentu.
Sprawa neutralności jest względna, ale jasne jest jedno: wyszukany i wybrany przez parlament przewodniczący Komisji dużo mocniej odpowiadałby właśnie przed nim. Straciłby za to autorytet u rządów narodowych.
Machina ustawodawcza UE
Być może taka zależność nie byłaby zła z punktu widzenia drugiego życia Komisji Europejskiej: jako ustawodawcy. Komisja wydaje dyrektywy i rozporządzenia, stanowi machinę ustawodawczą UE i w tej właśnie roli musi odpowiadać przed parlamentem. Na gruncie teorii konstytucyjnej takie połączenie personalne byłoby ideałem.
Szefom rządów pozostanie jednak agenda, którą będą chcieli ustalić w trakcie negocjacji. W Radzie panuje ogólna zgoda, że Komisja powinna troszczyć się o wzrost i miejsca pracy. Równolegle do tego rozgrywa się temat numer dwa: reforma unii gospodarczej i walutowej. Ukochany projekt niemieckiej kanclerz Angeli Merkel przechodzi ze szczytu na szczyt, nie przynosząc żadnych konkluzji. Merkel chce przeforsować wiążące reguły polityki budżetowej, zadłużenia, a może także konstrukcji systemu podatkowego w Europie – wszystko to wzmocniłoby Komisję w jej funkcjach nadzorczych.
Wzmocniony w ostatnich wyborach szef włoskiego rządu Matteo Renzi zmierza jednak w przeciwnym kierunku: chce poluzować forsowaną przez Niemcy politykę reform i oszczędności, a inwestycje w edukację czy infrastrukturę wyłączyć spod kryteriów deficytu. Tu właśnie wybrzmiewa właściwa melodia negocjacji, bo Renzi tworzy masę przetargową, za którą coś jednak będzie musiał oddać: być może swe weto wobec Junckera? W Niemczech z góry mówi się, że polityka reform jest nienegocjowalna.
Pytanie za sto punktów
Trzeci zestaw tematów kręci się wokół bezpieczeństwa energetycznego i surowcowego. Nie tylko od czasu kryzysu ukraińskiego Unia zdaje sobie sprawę, że jest narażona na ryzyko. Jednolity rynek energii, skoordynowana polityka zakupów energii, lepiej uregulowana polityka dotacyjna i infrastrukturalna – to będzie zadanie nowego superkomisarza ds. energii. Warto zauważyć, jak często Merkel chwali ostatnio niemieckiego komisarza ds. energii Günthera Oettingera. Można by go znów wystawić do wyścigu, zwłaszcza że Merkel po kampanii do Europarlamentu i wzmocnieniu Alternatywy dla Niemiec nie ma ochoty robić socjaldemokratom osobistych przysług.
Zostaje wreszcie wielki temat migracji i wolnego przepływu osób. Zarówno na rynku wewnętrznym, jak i na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej uwidacznia się gwałtownie problem napływu ubogich imigrantów i strumienia uchodźców. Także i tutaj Rada Europejska ma wiele powodów do szybkiego działania. Prawicowi populiści między innymi tematowi migrantów zawdzięczają wzrost poparcia.
Kiedy tematy pojawią się na stole, zostaną powiązane z osobami, z ambicjami poszczególnych państw, z kwestiami strukturalnymi. Czy na przykład Komisja zostanie zorganizowana na nowo, aby zapanować nad wielością równouprawnionych komisarzy? Czy będziemy mieli silnego komisarza ds. zagranicznych, który na nowo uporządkuje pokawałkowaną agendę? Czy Brytyjczycy będą stawiać izolujące ich jeszcze bardziej żądania? Czego właściwie chcą europejscy socjaliści? I wreszcie pytanie za sto punktów: Czy Juncker zostanie przewodniczącym Komisji?
Jeden z tych od mapek mówi trzeźwo: to jest naprawdę polityczna decyzja – decyzja dla szefów rządów. „Może ostatecznie wolelibyśmy straszny koniec niż strach bez końca?”. Otwarta pozostaje kwestia, czego albo kogo się boimy: szefa Komisji Junckera czy cichego zamachu stanu w konstytucyjnych realiach UE.
Przeł. Michał Sutowski
Tekst ukazał się w „Süddeutsche Zeitung” z dn. 8 czerwca 2014.
***
Serwis >>WYBORY EUROPY jest współfinansowany ze środków Ministerstwa Spraw Zagranicznych
