Rząd podejmuje „prospołeczne” decyzje brzemienne w finansowe skutki – jak 500+ czy obniżenia wieku emerytalnego – a gdy grupy zagrożone marginalizacją bądź wykluczeniem domagają się choćby nieznacznie większego wsparcia, słyszą wówczas, że na wszystko nie ma pieniędzy.
Działający od lipca rządowy program „Dobry start” przewidujący 300 złotych świadczenia pieniężnego dla młodzieży szkolnej jest ważny symbolicznie i materialnie. Nie tyle jednak otwiera nowy, ile podtrzymuje lub wręcz domyka etap rozwoju polityki wsparcia uczniów właściwy dla minionej dekady. Należy zatem zapytać o dalsze kroki i o szerszy kontekst edukacyjny i polityczny, w jakim program będzie działał.
W służbie politycznej narracji
Każdy program socjalny, zwłaszcza zakrojony na szeroką skalę i obejmujący duże grupy można analizować na dwóch poziomach. Pierwszy dotyczy merytorycznej, społecznej treści danego rozwiązania: na jaki problem odpowiada, na ile trafnie i skutecznie, czy można byłoby to zrobić lepiej, inaczej, sprawiedliwiej, przy bardziej racjonalnym wykorzystaniu środków, itp. Drugi poziom dotyczy funkcjonowania programu w szerszej agendzie politycznej: jaki obraz władzy umacnia, w jaki sposób przekłada się na układ polityczny sił, jaka ogólniejsza narracja mu towarzyszy, itp. W przypadku „Dobrego startu” obydwa poziomy analizy są warte uwagi, bo sami autorzy programu wprzęgli go w dyskusję o polityce państwa. Był on jednym z głównych, jeśli nie centralnym punktem ogłoszonej w kwietniu ofensywy programowej przed nadchodzącymi czwórbojem wyborczym. Fakt, że rodziny uczniów skorzystają z pozyskanych środków w okresie tuż przed wyborami samorządowymi może mieć wpływ na nastroje i wynik przy urnach; dla reszty, która z programu nie korzysta bezpośrednio, może być to sygnał, że władza wciąż myśli o potrzebach różnych grup, zwłaszcza rodzin z dziećmi, a program Rodzina 500+ nie był jej ostatnim słowem w tej kwestii. Rząd, zapowiadając i inaugurując program, niejednokrotnie podkreślał, że to pierwszy tego rodzaju program wsparcia rodzin uczniów i dawał do zrozumienia – podobnie jak w przypadku 500+, że dotąd (czytaj: za rządów liberalnych poprzedników) takie myślenie i wrażliwość były władzy obce. Taki przekaz ma konserwować przekonanie, że tylko obecna formacja gwarantuje troskę o rodzinę, zaś dodatkowe 300 złotych w kieszeniach rodziców to namacalny dowód na jego wiarygodność.
Przełom czy kontynuacja?
W rzeczywistości to wszystko jest bardziej skomplikowane. Zacznijmy od doświadczenia i problemu, na który program ma odpowiedzieć: to koszty związane z zaopatrzeniem uczniów w rozmaite dobra w związku z początkiem roku szkolnego. Dla części rodzin faktycznie mogą być one dotkliwe, choć istotnie mniej niż jeszcze kilka lat temu, a to z dwóch powodów. Po pierwsze, cała struktura wsparcia finansowego rodzin stała się w ostatnich kilku latach dużo bardziej korzystna. Przyjęte w poprzedniej kadencji Sejmu: Karta Dużych Rodzin czy zmiany w konstrukcji ulg podatkowych na dziecko wraz z uelastycznieniem progu dochodowego dla zasiłku rodzinnego (tzw. złotówka za złotówkę) pomogły istotnie wielu rodzinom, zwłaszcza wielodzietnym. Przede wszystkim jednak Rodzina 500+ sprawiła, że znacznie łatwiej dziś pokryć wydatki szkolne nawet ubogim rodzinom, także tym z jednym dzieckiem. Warto jednak przypomnieć, że ów program nie łagodzi problemów rodzin nie-biednych, ale nadal niezbyt zamożnych, w których dochód na osobę nieznacznie przekracza 800 złotych. Dla tych osób – rodzin z jednym dzieckiem – wrześniowe 300 złotych może być pierwszym od dłuższego czasu materialnym prezentem od władzy.
czytaj także
Po drugie, niezamożnym rodzicom uczniów na pewno pomogło wprowadzenie przez koalicję PO-PSL darmowych podręczników. Początkowo objęto programem pierwszaków, potem rozszerzano go na kolejne roczniki (z wyłączeniem – niestety – szkół ponadgimnazjalnych). Tamten krok był w istocie bardziej przełomowy niż obecne 300+, choć za taki nie został w debacie publicznej uznany, z kilku względów. Na pewno programy transferowe, w których odbiorcy bezpośrednio otrzymują pieniądze „do ręki”, robią większe wrażenie niż środki wypłacane w naturze. Realizacja ówczesnej reformy była rozłożona na lata, a do tego debata wokół niej skupiała się raczej na sporze o treść i zasady dystrybucji podręcznika niż kwestii „uniwersalnego” zaopatrzenia uczniów w pewne dobra społeczne. Wreszcie, Platforma przez cały okres rządów była znacznie mniej zdeterminowana i mniej skuteczna niż Zjednoczona Prawica w promowaniu swych osiągnięć socjalnych, nie mówiąc o przestawianiu ich jako „epokowych zmian”.
Plusy trzysta plus
Wszystko to nie zmienia faktu, że kierunek zmian został wyznaczony jeszcze zanim Prawo i Sprawiedliwość doszło do władzy. Dobrze się dzieje, że ten kierunek jest kontynuowany i rozwijany, ale nie ma też podstaw, by patrzeć na program „Dobry start” jako wyraz negacji polityki poprzednich rządów. Nowe rozwiązanie można jednocześnie docenić z dwóch powodów. Po pierwsze, rozszerza ono wsparcie w wymiarze przedmiotowym, bo przecież obok podręczników rodzice muszą niemało wydać na przybory szkolne, tornistry, ubrania etc. Bardzo często właśnie z nierównego dostępu do tych dóbr wynika nierówny status w grupie rówieśniczej, naznaczenie i wstydu dzieci gorzej sytuowanych. Po drugie, program ten obejmuje także uczniów szkół średnich, wciąż nie objętych programem darmowych podręczników. W tym sensie „Wyprawka plus” częściowo wypełnia lukę dotychczasowej polityki wsparcia, która była mało sprawiedliwa społecznie: uczniowie szkół ponadgimnazjalnych musieli dotąd płacić za podręczniki i wszystkie inne dobra potrzebne do kształcenia, a to w sytuacji, kiedy w szkole średniej zakres przedmiotów jest szerszy. Ponadto uczniowie o niższym statusie statystycznie częściej trafiają do szkół zawodowych, w których dodatkowo muszą zaopatrywać się w kierunkowe pomoce naukowe, co też kosztuje. Dotychczas wsparcie było ograniczone (istniała wprawdzie możliwość uzyskania pomocy w ramach dotychczasowego programu „wyprawki szkolnej”, ale nie wszyscy potrzebujący się doń kwalifikowali) – 300+ minimalnie tę sytuację poprawia.
czytaj także
Polityka wybiórczego uniwersalizmu
Program można również pochwalić ze względu na socjaldemokratyczną w duchu zasadę uniwersalizmu świadczeń. 300 plus przysługuje bowiem ogółowi uczniów, bez kryterium dochodowego czy innych, dodatkowych warunków i w tym sensie program wydaje się bardziej sprawiedliwy niż Rodzina 500+. Z drugiej strony ma on mniejsze przełożenie na standard życia rodzin, a to z uwagi na jednorazowość wsparcia w ciągu roku szkolnego. Odchodzenie od kryterium dochodowego to pozytywny trend, zwłaszcza w Polsce, gdzie wiele progów dostępu do świadczeń, zwłaszcza finansowych, jest tak wyśrubowanych i zaniżonych, że ewidentnie potrzebujący mogli wsparcia nie otrzymać, zaś ci, którzy się załapali, podlegali stygmatyzacji lub żyli w obawie przed nią. To ostatnie ryzyko wyraźnie potwierdziła ongiś kontrola NIK w obszarze dożywiania dzieci.
W oparciu o te wszystkie informacje i doświadczenia naturalne i pożądane wydawało się odchodzenie od progów dochodowych (zwłaszcza tych sztywnych i niskich) – najlepiej w kierunku świadczeń uniwersalnych. Ten typ myślenia jest na lewicy bardzo silnie obecny, co widać po reakcjach i komentarzach na temat 500+ czy nieco bardziej niszowych dyskusjach o powszechnych dochodzie obywatelskim. Warto odnotować to z satysfakcją, wszak gdy pod redakcją Michała Syski napisaliśmy w 2012 roku książkę Socjaldemokratyczna polityka społeczna i promowaliśmy w różnych częściach kraju głoszoną w niej perspektywę, to właśnie odejście od pomocy tylko najbardziej potrzebującym w kierunku uniwersalnego wspierania różnych grup obywateli wybijało się na pierwszy plan w dyskusjach. Wtedy teza ta była mniej popularna w debacie, na pewno zaś mniej słabsze przekładała się na ówczesną politykę państwa. Dziś jest to inaczej, a wiele rządowych programów odchodzi, w różnym stopniu, od niskiego kryterium dochodowego jako warunku dostępu do pomocy. Czy lewica może zatem otwierać szampana? Niekoniecznie, zwłaszcza że zasada uniwersalizmu nie powinna być traktowana bezkrytycznie.
Po pierwsze, polityka świadczeń uniwersalnych rozumianych w duchu socjaldemokratycznym powinna przede wszystkim obejmować powszechne usługi publiczne odpowiadające na różne potrzeby obywateli w poszczególnych fazach życia i sytuacjach społecznych. W Polsce wiele rodzajów usług jest wciąż nie dość dostępnych, czego przykładem jest ograniczona dostępność do opieki żłobkowej i innych usług formalnej opieki nad małym dzieckiem. Za sprawą cofnięcia sześciolatków ze szkół pojawiły się też trudności z zapewnieniem miejsca części dzieci w przedszkolach, do których dostęp za poprzednich rządów bardzo dynamicznie rósł. A właśnie opieka żłobkowo-przedszkolna i objęcie nią dzieci także o niższym statusie społeczno-ekonomicznym może być czynnikiem wyrównującym edukacyjny start i społeczne możliwości. W Polsce brakuje także systemu publicznych usług wyrównawczych i rozwojowych dla dzieci i młodzieży w wieku szkolnym.
czytaj także
Po drugie, świadczenia uniwersalne mają znacznie większy potencjał, kiedy przyznawać je systematycznie, choćby w mniejszej wysokości. Tymczasem wiele rządowych programów ma jednorazowy charakter: tak było w przypadku 4 tysięcy złotych dla kobiet rodzących niepełnosprawne dziecko, podobnie jest w przypadku programu „Dobry start”. A przecież potrzeby rodzin nie są jednorazowe – w przypadku uczących się dzieci i młodzieży, nierówności często objawiają się za sprawą dostępu nie tylko dóbr materialnych, ale dóbr o charakterze usługowym (jak korepetycje, zajęcia językowe, sportowe etc.), które opłacać trzeba regularnie.
czytaj także
Po trzecie – i to chyba największy problem z obecną polityką społeczną, wykraczający poza kwestie oświatowe – przywiązanie do programów uniwersalnych jest bardzo selektywne. Rząd hojnie przyznaje świadczenia powszechne, ale niekoniecznie tam, gdzie to najbardziej pilne. Wprowadza np. kolejny, szeroko dostępny program dla rodzin z niepełnoletnimi dziećmi, ale nie zamierza podnosić kryterium dochodowego dla rodzin zajmujących się pełnoletnimi dorosłymi, zależnymi od stałej opieki. W jednych obszarach rząd całkowicie znosi kryteria dochodowe, w innych nawet ich nie podnosi ani nie uelastyczni. Nadal też nie zdecydowano się np. na podniesienie progu dochodowego do świadczenia 500 plus z dotychczasowego poziomu 800 złotych na osobę, co wyklucza z tej pomocy wiele np. niezbyt zamożnych samotnych matek, aktywnych na rynku pracy – nawet tych zarabiających płacę minimalną.
***
Oglądana z perspektywy całościowej, realizowana polityka państwa nie jest zbyt sprawiedliwa. Rzecz nie w tym nawet, że nie wszystkie potrzeby społeczne są zaspokajane od razu w równym stopniu, ale że wiodące programy są tak skonstruowane, że grupy autentycznie wymagające wsparcia nadal nie mogą doczekać się pomocy. Rząd podejmuje bowiem „prospołeczne” decyzje brzemienne w finansowe skutki – jak w przypadku Rodziny 500+ czy obniżenia wieku emerytalnego – a gdy grupy zagrożone marginalizacją bądź wykluczeniem domagają się choćby nieznacznie większego wsparcia, słyszą wówczas, że na wszystko nie ma pieniędzy. W mojej ocenie rząd powinien tak gospodarować zasobami, aby na podstawowe zabezpieczenie osób w potrzebie środki się znalazły. Jeśli jednak nie potrafi równocześnie realizować programów uniwersalnych i rozwiązywać problemów społecznych, które mieszczą się poza ich zasięgiem, należałoby się zastanowić, czy polityka nie wymaga jednak rewizji. Czy programy 300+ lub 500+ powinny być w pełni uniwersalne w sytuacji, gdy pewne grupy społeczne żyją w niezwykle trudnych warunkach, niemal pozbawione finansowego wsparcia? Obecny rozkład środków budzi duże wątpliwości z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej. Co ma czuć np. samotna matka 6-letniego dziecka zarabiająca 2 tysiące „na rękę” i nie otrzymująca ani zasiłku 500+, ani nawet dorocznego dodatku 300+ w sytuacji, kiedy rodzina z trójką dzieci w wieku szkolnym, w której dochód na osobę jest np. trzykrotnie większy, otrzyma nie tylko 1000 złotych miesięcznie od państwa, ale także dodatkowe 600 złotych jako wyprawkę?. Co ma powiedzieć matka opiekująca się dzieckiem czy mężem, który stał się niepełnosprawny w wieku dorosłym, nie mogąc od państwa wywalczyć nawet 520 złotych świadczenia z tytułu sprawowanej opieki – gdy jednocześnie rząd chwali się kolejnymi „programami solidarnościowymi”, na które przeznacza się miliardy złotych, także dla tych, którzy bez tego wsparcia ewidentnie mogliby się obejść?
czytaj także
Samej zasady uniwersalności świadczeń warto bronić, ale nie może ona przesłaniać realiów całościowej polityki społecznej państwa, w której wsparcie różnym grupom przyznawane jest bardzo nierównomiernie i niesprawiedliwe. Szereg rządowych działań może budzić pozytywne emocje, jeśli będziemy rozpatrywać je w oderwaniu od szerszego kontekstu. Czas jednak dostrzec las w miejsce pojedynczych drzew.
