Pandemia COVID-19, kryzys energetyczny wynikający z rosyjskiej agresji na Ukrainę oraz inflacja były i są czynnikami skłaniającymi mieszkańców miast do zmiany zachowań transportowych. Rośnie zainteresowanie transportem publicznym oraz ruchem rowerowym i pieszym – zmiana społeczna, o której pisze Jan Mencwel, następuje.
Problemem jest brak instytucjonalnego wsparcia dla tych aspiracji społecznych. Z jednej strony, władze samorządowe są zdziwione takim obrotem spraw, z drugiej, uwidacznia się problem braku odpowiednich narzędzi prawnych, które wspomagałyby zrównoważony rozwój transportu w miejskich obszarach funkcjonalnych. W efekcie szansa na systemowe zmiany może zostać zaprzepaszczona. Energia polityczna ukierunkowywana jest na kwestie drugorzędne, gubiąc logikę interwencji publicznej.
Przespane szanse
Pandemiczne ograniczenia w przemieszczaniu, a także media i towarzyskie rozmowy wypełnione dyskusją o zdrowiu wywołały wśród mieszkańców miast zainteresowanie dwoma kwestiami: lokalnością i własnym stanem zdrowia. Sklepiki w okolicach domów na powrót pojawiły się w mapach mentalnych. Pytania o zdrowie natomiast nie ograniczały się do prewencji przed wirusem, ale skłaniały do rachunku sumienia nad codzienną rutyną i wpisania wysiłku fizycznego w codzienność. Nowa perspektywa wywołała implikacje transportowe – wzrost zainteresowania przemieszczaniem się pieszo czy rowerami.
Bezpłatna komunikacja miejska? To się da zrobić w całej Polsce
czytaj także
Część miast wyszła na przeciw tym zmianom społecznym, podejmując się radykalnych i szybkich zmian w systemie transportowym. Prekursorami były Mediolan i Bogota. Chodniki w stolicy Lombardii były niedostatecznie szerokie, co nie tylko nie pozwalało utrzymywać dystansu zalecanego przez epidemiologów, ale również, jeszcze przed pandemią, tłamsiło przyuliczny handel, stanowiący jeden z filarów gospodarki miasta. Miasto zdecydowało się więc na poszerzanie chodników kosztem jezdni i wytyczanie dróg rowerowych kosztem parkingów. Wpierw za pomocą oznakowania tymczasowego, czyli kolokwialnie farby, słupków i ławeczek, następnie przygotowując inwestycje mające zapewnić docelowe rozwiązania. Stolica Kolumbii dała przykład, jak przekierować początkowy sceptycyzm wobec transportu publicznego na rowery, a nie na samochody, wyznaczając tymczasowe drogi rowerowe, które docelowo mają stać się wysokiej jakości infrastrukturą.
Polskie samorządy w niewielkim stopniu skorzystały z tych doświadczeń. Nawet chlubne wyjątki jak Poznań, ze względów ekonomicznych od razu wdrażający docelową organizację ruchu, czy Kraków, w którym powstało kilka spektakularnych tymczasowych dróg rowerowych, podejmowały działania w dość ograniczonym zakresie. Szansa na przełom została zaprzepaszczona. Nie zapadły decyzje strategiczne, na miarę berlińskiej koncepcji dróg rowerowych szybkiego ruchu. Co więcej, zupełnie bez głębszej refleksji przetoczyła się dyskusja o mieście piętnastominutowym. Żadne z polskich miast nie wyraziło woli rewizji dotychczasowych paradygmatów urbanistycznych. Dominował pogląd, że koncepcja autorstwa Carlosa Moreno stanowi odwołanie do najlepszych praktyk i teorii gospodarki przestrzennej, a polskie miasta w sumie też do tego nawiązują. Nie padały pytania, dlaczego Paryż czy Sztokholm deklarują radykalne zmiany swych polityk przestrzennych, choć doświadczają mniejszego chaosu urbanistycznego i suburbanizacji niż największe ośrodki w Polsce. Zabrakło woli, aby wyciągać logiczne konsekwencje z zaistniałych kryzysów. Nie chciano dostrzec, iż zwycięzcami okazały się te miasta, które są najbardziej zaawansowane w tworzeniu zrównoważonego systemu transportowego.
Impuls dla samorządów
Odpowiedzialna polityka publiczna na poziomie rządowym wymagałaby więc w takim momencie stworzenia systemu zachęt dla samorządów, w celu wprowadzenia zmian w kierunku zrównoważonego rozwoju, oczywiście przy poszanowaniu autonomii władz lokalnych, w tym również wyrażającej się w prawie do podejmowania merytorycznie błędnych decyzji.
Nie można powiedzieć, że rząd nie dostrzega tego zagadnienia. Ostatnie lata obfitowały w różne działania legislacyjne i polityczne, których deklarowanym celem miało być wsparcie dla zrównoważonego transportu zarówno na obszarach miejskich, jak i poza nimi. Rząd przygotował też ważny dokument strategiczny w postaci Krajowej Polityki Miejskiej 2030, zawierającej deklaracje dotyczące różnego rodzaju działań administracji centralnej na rzecz wsparcia władz miejskich na drodze ku zrównoważonemu rozwojowi. KPM2030 było jednak działaniem wcześniej zaplanowanym.
Czy 16 maja staną pociągi Polregio? Długa lista problemów spółki
czytaj także
W sytuacjach kryzysowych zabrakło jednak czegoś innego – szybkich działań nakierowanych na wyciągnięcie wniosków i na podtrzymanie korzystnych trendów społecznych. Szansą było wpisanie stosownych kryteriów do Programu Inwestycji Strategicznych w ramach Rządowego Funduszu „Polski Ład”. Wyszło jak zawsze.
Logika interwencji publicznej w transporcie
Najwięcej kontrowersji w tekście Jana Mencwela zwracają działania rządu związane z elektromobilnością, czyli z dopłatami do aut elektrycznych oraz ze Strefami Czystego Transportu.
W programie „Mój elektryk” kwota dotacji dla osób fizycznych, wypłacana przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wynosi do 18 750 zł lub w przypadku rodzin wielodzietnych – 27 000 zł. Blisko pół roku później dofinansowanie rozciągnięto na podmioty gospodarcze. Dla pojazdów osobowych przewidziano dotację w wysokości 18 750 zł lub nawet 27 000 zł, jeśli deklarowany roczny przebieg pojazdu wyniesie co najmniej 15 tys. km. A w przypadku samochodów dostawczych odpowiednio do 50 tys. zł lub do 70 tys. zł.
Trudno się tu nie zgodzić z częścią zastrzeżeń formułowanych przez Jana Mencwela, zwłaszcza dotyczących organicznego wpływu tych regulacji na środowisko miejskie. Rzeczywiście „Mój elektryk” przynosił przede wszystkim korzyści polityczne, celując w bogatszą klasę średnią i tworząc wrażenie troski o rodziny wielodzietne. Zagubiona została logika interwencji publicznej NFOŚiGW, polegająca na tym, że pieniądze z funduszu służyć mają kupowaniu pewnego efektu środowiskowego. Nie zgodzę się jednak z Janem Mencwelem, że nie należy wspierać elektromobilności. Trzeba czynić to w taki sposób, aby poprawa warunków życia w miastach była jak największa. W tym celu priorytetem powinno być wsparcie dla podmiotów gospodarczych najintensywniej korzystających z samochodów w miastach: taksówkarzy, kurierów, poczty, wszelkiej maści serwisantów lub osób świadczących opiekę zdrowotną u pacjentów (pielęgniarki, fizjoterapeuci itd.) czy aut dostępnych w car-sharingu. A także, wraz z rozwojem techniki, pojazdów ciężarowych, takich jak śmieciarki. Ponadto beneficjantem powinien być sektor publiczny, np. straże miejskie, służby utrzymania dróg, którego elektromobilość jest obecnie nieco inaczej umocowana prawnie. Co więcej, rządowe wsparcie dla elektromobilności powinno być realizowane obok wsparcia dla rozbudowy dróg rowerowych, uspakajania ruchu itp., a nie być działaniem wyrwanym z szerszego kontekstu.
czytaj także
Na kanwie elektromobilności ustawodawca przewidział także kilka innych działań z zakresu organizacji ruchu, które mimo dobrych intencji budzą zastrzeżenia. Ustawowe dopuszczenie aut elektrycznych do korzystania z pasów autobusowych, stanowi, podobnie jak dopłaty do aut elektrycznych, ideę zaczerpniętą z Zachodu. Podobnie też w bezkrytyczny sposób przeniesioną na polski grunt. Bezkrytyczny, bo pominięto przy tym liczne lokalne uwarunkowania. Buspasy coraz częściej nie stanowią dodatkowego pasa ruchu „od skrzyżowania do skrzyżowania”, ale pewne narzędzie inżynierii ruchu, np. ułatwiające dojazd do przystanków autobusowych czy wprowadzające autobusy na torowiska tramwajowo-autobusowe. Część sygnalizacji świetlnych jest precyzyjnie regulowana obocznością autobusów, które zgłaszają swą obecność za pomocą nadajników. Co więcej, system sterowania ruchem może przyznać wpierw lub dłużej zielone światło temu kierunkowi autobusów, który notuje największe opóźnienia. Polskie miasta wyłożyły w poprzedniej perspektywie finansowej UE duże pieniądze na inteligentne systemy transportowe (ITS), a wpuszczenie aut elektrycznych zaburza owe misterne zasady sterowania ruchem. Oczywiście jest wiele odcinków buspasów, po których auta elektryczne – szczególnie przy ich obecnym – niewielkim – udziale w ruchu – mogą bezproblemowo jeździć, ale decyzja powinna być podejmowana przez zarządcę drogi, a nie przez parlament.
Szlachetne przesłanki stały również za Strefami Czystego Transportu (SCT). Od 2023 r. w Krakowie ma być wdrożona pierwsza taka strefa w Polsce, a sam Kraków już drugi raz podejmuje próbę wdrożenia STC. Pierwsze w z 2018 r. zostało wypaczone przez miejskich radnych i ostatecznie SCT na Kaźmierzu została zlikwidowana. Również wśród polityków pojawiło się pytanie o cel tego narzędzia organizacji ruchu. Rzeczywiście celem polityk publicznych nie powinno być – jak to Mencwel ujął – uleganie złudzeniu, że zamiana napędu w samochodach rozwiąże wszystkie problemy. Strefy mogą jednak pomóc częściowo łagodzić problem zanieczyszczeń powietrza. Obligatoryjność wdrażania i poszerzania SCT powinna wynikać z przekraczania określonego ustawą progu liczby dni z przekroczonym zanieczyszczeniem powietrza, co jednak wymagać będzie doprecyzowania zasad pomiaru zanieczyszczeń powietrza w miastach (np. przyjmując próg ludnościowy czy fakt bycia uzdrowiskiem lub pobierania opłaty klimatycznej). Strefy powinny być wdrażane także czasowo, w sytuacjach radykalnych przekroczeń zanieczyszczeń.
Narzędzie w postaci SCT ma sens, podobnie jak dopłaty do aut elektrycznych czy dopuszczenie ich na buspasy. Kolejny raz jednak w detalach wypaczono logikę interwencji publicznej. I to jest problemem, który Jana Menwela skłania do radykalnych wniosków.
Duży potencjał wsparcia
Owszem, można odnieść wrażenie, że następuje pewna gadżetyzacja prawa – pogoń za modnymi nowinkami technologicznymi. Niemniej nowe technologie ułatwiają tworzenie alternatyw dla samochodów, poprawę bezpieczeństwa ruchu czy stanu środowiska. Tu akurat trudno się zgodzić z Janem Mencwelem, że technologia nie ma sensu. Również w tym przypadku trzeba umieć z niej korzystać, dostrzegając logikę wsparcia publicznego. Zazwyczaj prawo jest większą barierą niż technologia. Polskie miasta potrzebują więc przede wszystkim zmian legislacyjnych. Polskie przepisy nie uwzględniają wielu rozwiązań od lat z powodzeniem stosowanych na Zachodzie, np. stref ruchu pieszego czy ulic rowerowych, jak i nie są przygotowane na nowe wyzwania związane z ograniczaniem potrzeby posiadania własnego samochodu. Brakuje definicji pojazdów współdzielonych (car-sharing), co umożliwiłoby zarządcom dróg wyznaczania specjalnych miejsc postojowych czy dopuszczenia wjazdu na wybrane obszary. Nie ma także definicji współużytkowania samochodów (car-pooling), choć w wielu obszarach kraju BlaBlaCar lub zwoływanie się na Facebooku stanowią istotny element walki z wykluczeniem transportowym. Również wiele fotoradarów postawionych przez samorządy jako element inteligentnych systemów transportowych stało się z woli parlamentu bezużytecznymi. Jest więc duże pole do zmian. Nie mówiąc już o autonomicznych pociągach, tramwajach czy autobusach. Temat ten już dziś jest ważny, gdyż miejscy przewoźnicy doświadczają braków kadrowych.
Sąsiadka podrzuci, mąż weźmie wolne i zawiezie do lekarza, bo autobusu już tu nie ma
czytaj także
Potrzeba systemowych rozwiązań
Do dyskusji o systemie transportowym należy również włączyć temat priorytetów inwestycyjnych, co po części robi Jan Mencwel, porównując długość nowych linii kolejowych z drogami publicznymi. Tu jednak ważniejsza jest efektywność wydatkowanych funduszy, czego przykładem są projekty budowy dróg ekspresowych na odcinkach dróg krajowych, przy których ruch dobowy wynosi kilka tysięcy pojazdów, czyli tyle ile na podrzędnej powiatówce. Podczas gdy próg celowości budowy drogi w przekroju 2+2 wynosi około 20 tys. pojazdów na dobę! Problem ten dotyczy również wybranych inwestycji kolejowych, na których mimo wydanych setek milionów na tory i perony oferta przewoźnika zamyka się w 3-4 parach pociągów na dobę. W konsekwencji łatwo jest ulec stereotypom, że „kolei nawet modernizacja nie pomoże”, podczas gdy puste ekpresówki będą dowodem na perspektywiczne myślenie decydentów.
Jak absurdalne są przepisy związane z transportem w Polsce niech świadczy art. 5 ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg. Jednym z głównych źródeł finansowania de facto indywidualnej motoryzacji jest… Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zobligowany do przekazywania corocznie kwoty nie mniejszej niż 1,4 miliarda złotych! Również niewykorzystane środki z Funduszu Rozwoju Połączeń Autobusowych („PKS Plus”) są – jak głosi ustawa – „niezwłocznie odprowadzane przez dysponenta Funduszu na rachunek Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg”.
Konsekwencją braku systemowych rozwiązań jest de facto promotoryzacyjna polityka państwa, bez spójnego pomysłu na transformację energetyczną w sektorze transportowym, bez systemowych narzędzi w walce z wykluczeniem transportowym, bez zachęt i narzędzi dla samorządów miejskich, które skłaniałyby do działań na rzecz zmiany zachowań transportowych mieszkańców. Dzieje się to w kraju, który jest jednym z większych w Europie producentów autobusów, tramwajów i rowerów. W kraju bez własnego przemysłu motoryzacyjnego oraz bez własnych istotnych źródeł ropy naftowej.
czytaj także
Podczas gdy ostatnie trzy globalne kryzysy – pandemiczny, energetyczny i inflacyjny – zachęcają mieszkańców Europy i Polski do zmian zachowań transportowych, sektor publiczny w Polsce nie widzi potrzeby, aby wyjść im naprzeciw. Europejskie miasta i państwa szybko i precyzyjnie wyciągające wnioski z zaistniałej sytuacji i znów uciekają Polsce w rozwoju. Szkoda kolejnej zmarnowanej szansy, gdyż w sytuacjach kryzysowych transport zazwyczaj doskonali się najszybciej.
**
Michał Beim – współpracownik „Nowej Konfederacji”, absolwent gospodarki przestrzennej na Wydziale Nauk Geograficznych i Geologicznych UAM w Poznaniu. Tamże obronił doktorat nt. modelowania procesów suburbanizacji w aglomeracji poznańskiej. W latach 2009-2011 stypendysta Fundacji im. Alexandra von Humboldta w Instytucie Mobilności i Transportu Uniwersytetu Technicznego w Kaiserslautern. Od 2012 r. adiunkt na Uniwersytecie Przyrodniczym w Poznaniu. Od 2009 r. ekspert Instytutu Sobieskiego w Warszawie. W latach 2014-2016 członek Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. W latach 2016-2017 członek zarządu Polskich Kolei Państwowych S.A. Pomysłodawca i negocjator umowy o współpracy między PKP a Kolejami Azerskimi (ADY). W pracy badawczej zajmuje się głównie związkami pomiędzy planowaniem przestrzennym a transportem. Autor lub współautor ponad 70 publikacji naukowych oraz ponad 30 artykułów opinii na łamach prasy codziennej lub branżowej.
Spięcie: Transport w mieście
Publikacja powstala w ramach projektu „Rozwoj hubu informacyjnego nt. stref czystego transportu w Polsce” finansowanego przez Clean Air Fund.
