To, w jaki sposób finansowane z zewnątrz będzie państwo ukraińskie w pierwszych miesiącach wojny, wyznaczy praktykę podobnych działań w nadchodzących latach, potencjalnie tworząc sytuację błędnego koła.
Rosja zakładała, że szybko złamie opór Ukrainy. Teraz jednak wojna stopniowo wchodzi w fazę ustabilizowania się frontów walczących stron, co stwarza zarazem ryzyko jej przedłużania się. W tej sytuacji o wyniku zadecyduje wola społeczeństwa i trwałość struktur państwa. Jednak masowy i szybki napływ pomocy zagranicznej – oczywiście niezbędnej – może mieć nieprzewidziane skutki.
Po wojnie w polityce Ukrainy może dojść do socjalnego zwrotu
czytaj także
To zaś, w jaki sposób państwo ukraińskie będzie finansowane z zewnątrz w pierwszych miesiącach wojny, wyznaczy praktykę podobnych działań w nadchodzących latach, potencjalnie tworząc sytuację błędnego koła. Doświadczenia zebrane z bezpośredniej obserwacji współczesnych konfliktów (jak Afganistan, Irak, Libia, Syria i Mali) nauczyły, że niewłaściwie ukierunkowana i nieskoordynowana pomoc stwarza określone ryzyka dla miejscowych instytucji i społeczności.
Błędy i wypaczenia
Po pierwsze, brak jasnej strategii działania i koordynacji wśród donatorów prowadził do nieracjonalnego rozdzielania zasobów w krajach objętych konfliktem zbrojnym. Zarówno w Afganistanie, jak i w Mali odnotowaliśmy dublowanie się programów pomocowych, na przykład w obszarze sektorze administracji, sądownictwa i policji czy działań przeciwko produkcji i obrotowi narkotyków. Pomoc koncentrowała się w kilku wybranych prowincjach, co w efekcie prowadziło do braku równowagi regionalnej.
Po drugie, zagraniczni donatorzy osłabiali instytucje państwowe, omijając je i preferując współpracę z podmiotami powołanymi doraźnie jako partnerzy w dostarczaniu pomocy międzynarodowej. We wspomnianych konfliktach najbardziej kompetentni urzędnicy dążyli do pogłębienia współpracy z organizacjami międzynarodowymi, a instytucje państwowe zderzały się z coraz większymi problemami w pozyskiwaniu informacji potrzebnych do uregulowania działalności agencji pomocowych.
Po trzecie, fala pieniędzy płynęła przeważnie przez łańcuchy podwykonawców – od dużych firm po wyspecjalizowane organizacje pozarządowe – odpowiedzialnych za wdrażanie programów zachodnich darczyńców. To z kolei uruchomiało zjawisko „kaskady kontraktorów”, w wyniku czego większość środków pomocowych nigdy nie docierała do odbiorców, dla których była przeznaczona, a kończy jako koszty operacyjne lub jawne zyski dla firm i organizacji pozarządowych, które działają jako pośrednicy.
Co odróżnia Ukrainę od innych państw w kryzysie
W porównaniu z konfliktami, które badaliśmy, państwo ukraińskie cieszy się w oczach społeczeństwa znacznie większą legitymacją i zasłużoną opinią o pewnej sprawności w wybranych obszarach. Priorytetem jest zatem zachowanie już działających struktur, w szczególności wynagradzanie urzędników państwowych zapewniających ciągłość usług publicznych, takich jak dostarczanie wody i energii, obsługa wywozu śmieci, pomoc społeczna czy transport publiczny. W połączeniu z emeryturami pensje wypłacane przez władze stabilizują gospodarkę na tle zjawiska powszechnego zubożenia.
czytaj także
Instytucje państwowe i lokalne są także najlepiej przygotowane do organizowania życia codziennego, poczynając od przyjęcia przesiedleńców i uchodźców (ponad sześć milionów Ukraińców traktowanych jest jako uchodźcy wewnętrzni). Pouczający jest przykład pracowników ukraińskich kolei i elektryków, utrzymujących pociągi w ruchu i oraz dbających o funkcjonowanie sygnalizacji świetlnej w szczególnie trudnych warunkach wojennych. Mówiąc szerzej, zapewnienie przetrwania ukraińskiej administracji jest najlepszym sposobem na utrzymanie spójności społecznej oraz poparcia dla władz, które tak dobrze przyczyniły się do powstrzymania rosyjskiej napaści.
Jak wykorzystać zagraniczną pomoc
Niezbędne jest zachowanie przez władze ukraińskie kontroli nad pochodzącymi z zagranicy projektami pomocowymi. Władze muszą koordynować programy pomocowe tak, aby przyczyniały się one do budowania i wzmacniania istniejących już instytucji i kontynuacji wysiłku wojennego. Niestety, przy obecnym braku koordynacji donatorów i w obliczu mnożenia się inicjatyw powstaje ryzyko chaosu pomocowego. Szczególnie problematyczne jest to, że ukraińscy urzędnicy często nie wiedzą jeszcze, z kim mają się kontaktować w agencjach międzynarodowych kierujących pomoc do ich kraju.
Unia Europejska wydaje się dość naturalnie spełniać wymagania związane z koordynowaniem pomocy międzynarodowej, zarówno ze względu na swoje doświadczenie w tej dziedzinie (reforma policji i sektora bezpieczeństwa od 2014 roku w Ukrainie), jak i ze względu na wyrażane przez Ukrainę aspiracje do uzyskania członkostwa w UE. Jej partnerem w koordynacji pomocy powinna stać się jedna z wyspecjalizowanych struktur w ukraińskiej administracji – być może Ministerstwo Finansów. Takie rozwiązanie pomogłoby uniknąć powielania nieskoordynowanych inicjatyw.
Jesteśmy obecnie świadkami nadzwyczajnej mobilizacji społecznej w Ukrainie – kolejnej po Majdanie w 2013 roku i zrywie poparcia dla armii ukraińskiej podczas wojny w Donbasie po 2014 roku. Operatorzy pomocy międzynarodowej nie mogą jednak dopuścić do sytuacji, aby to zjawisko przekładało się na strategię omijania instytucji publicznych w rozdziale pomocy. Wręcz przeciwnie, operatorzy pomocy zagranicznej powinni zachęcać do współpracy organizacje społeczne i organy rządowe oraz samorządowe. Energia społeczna w połączeniu z efektywnym działaniem instytucji jest cennym zasobem strategicznym Ukrainy.
Rosyjskie plany zajęcia całej Ukrainy nie powiodą się – tego jesteśmy niemal pewni. Prawdopodobne przedłużanie się konfliktu w nadchodzących latach pogrąży jednak ukraińskie społeczeństwo w kryzysie gospodarczym i społecznym. W tym kontekście zwyczajowe i znane dotąd formy pomocy rozwojowej płynącej z Zachodu mogą przynieść efekt przeciwny do zamierzonego. Pomimo wszystkich okropności tej wojny trzeba ją postrzegać jako szansę na utrwalenie demokratycznego zwrotu Ukrainy i impuls do reform państwa. Musi to jednak być połączone ze zmianą praktyk państw Zachodu w dostarczaniu pomocy rozwojowej. Złożenie tych dwóch trendów pozwoli Ukrainie nie tylko wygrać wojnę, ale również umocnić jej demokratyczną przyszłość.
**
Adam Baczko jest pracownikiem naukowym Centrum Studiów Międzynarodowych Sciences Po i autorem książki La Guerre par le droit. Les tribunaux talibans en Afghanistan (CNRS, 2021).
Gilles Dorronsoro jest profesorem nauk politycznych na Uniwersytecie Pantheon-Sorbonne i autorem książki Gouvernement transnational de l’Afghanistan. Une si prévisible défaite (Karthala, 2021).
Arthur Quesnay jest pracownikiem naukowym Uniwersytetu Pantheon-Sorbonne i autorem książki La Guerre civile irakienne. Ordres partisans et politiques identitaires à Kirkouk (2003–2020) (Karthala, 2021).
