Ustawa krajobrazowa nie ma w Polsce lekko. Pod hasłami ochrony wolnej konkurencji i własności prywatnej, a także wysuwając drugorzędne zarzuty proceduralne, w całym kraju walczy się z lokalnymi uchwałami, które przestrzeni publicznej mają wreszcie nadać elementarny ład. Piotr Wójcik pisze o raporcie „Pięć lat ustawy krajobrazowej” Stowarzyszenia Miasto Moje a w Nim.
15 maja 2015 roku, a więc w zapomnianym już czasie rządów PO-PSL i prezydenta Komorowskiego, podpisana została ustawa krajobrazowa. Miała ona dać gminom do ręki oręż w walce z wszechobecną polską reklamozą. Oczywiście nie od razu, na tak rewolucyjne działania jak porządkowanie chaosu w przestrzeni publicznej trzeba dać odpowiednio dużo czasu. Ustawa weszła więc w życie dopiero w 2016 roku i umożliwiła gminom wprowadzanie lokalnych uchwał krajobrazowych. Tu także wprowadzono okres ochronny, podmioty działające na terenie gminy miały otrzymać przynajmniej 12 miesięcy na dostosowanie się.
Niestety to centralne i lokalne vacatio legis i tak okazało się niewystarczające. Nie przewidziano najwyraźniej, że ustawa zwyczajnie się nie przyjmie. Chaos reklamowy okazał się bardziej wymagającym przeciwnikiem, niż sądzono. Ma on swoich obrońców w sektorze prywatnym, w sądach i we władzy wykonawczej. Gminy najwyraźniej uznały, że nie warto walczyć z tą wielogłową hydrą, bo to sprawa z góry przegrana. A jednak są przykłady podnoszące na duchu.
Szerokie pole do działania
Dzięki przegłosowaniu przez radę gminy uchwały krajobrazowej wspólnoty lokalne mogą wprowadzać własne kodeksy regulujące przestrzeń publiczną w kilku aspektach. Mogą więc określać zasady i sposób usytuowania, a także gabaryty tak zwanej małej architektury, ogrodzeń i obiektów reklamowych. Mała architektura, czyli ławki, śmietniki czy znaki informacyjne, i tak jest stawiana głównie przez władze lokalne, więc żadne dodatkowe przepisy jej nie są potrzebne.
Kluczowe w tej regulacji były właśnie obiekty reklamowe, definiowane jako wszystkie „przedmioty materialne przeznaczone lub służące ekspozycji reklamy wraz z ich elementami konstrukcyjnymi”. Mowa więc nie tylko o typowych banerach reklamowych, ale też innych konstrukcjach eksponujących materiały zachęcające potencjalnych klientów do nabycia dobra lub usługi.
czytaj także
Gminy mają bardzo szeroki zakres działań w tej sprawie. Mogą określać wielkość obiektów reklamowych, sposób ich umiejscowienia, liczbę szyldów stosowanych przez jeden podmiot prowadzący działalność w danym miejscu, a także inne ogólne standardy estetyczne. Lokalne regulacje nie mogą dotyczyć jedynie obiektów upamiętniających osoby, zdarzenia lub instytucje, a także informujących o działalności religijnej kościołów i związków wyznaniowych, o ile znajdują się one na terenie użytkowanym przez daną wspólnotę religijną. Jednak pod warunkiem, że tego typu obiekty służą wyłącznie wymienionej funkcji.
Można oczywiście dyskutować, czy informacje dotyczące kultu religijnego także nie powinny być objęte opisywaną regulacją. Przecież i one bywają nieprzesadnie estetyczne, oględnie rzecz biorąc. Nie zmienia to faktu, że ustawa krajobrazowa daje gminom ogromne pole manewru w zakresie kształtowania wyglądu przestrzeni publicznej na ich terenie. A wygląd danej gminy jest niezwykle istotny – nie tylko zwiększa komfort życiowy jej mieszkańców, ale też może potencjalnie przyciągać nowych członków wspólnoty lokalnej lub turystów. A jednak gminy z tej możliwości nie korzystają. Nie licząc chwalebnych wyjątków.
Trzy procent gmin
Według raportu Pięć lat ustawy krajobrazowej Stowarzyszenia Miasto Moje a w Nim gminy są niezwykle niechętne do korzystania z możliwości, które daje ustawa. Autorzy raportu wykonali tytaniczną wręcz pracę, by wydobyć odpowiednie informacje na temat wszystkich 302 gmin miejskich oraz 642 gmin miejsko-wiejskich w Polsce.
Odpowiedzi uzyskali z 775 gmin, a więc od zdecydowanej większości. Raport ten jest więc bez wątpienia reprezentatywny, poza tym możemy przypuszczać, że te gminy, które takie uchwały wprowadziły, bardzo chętnie by się tym faktem podzieliły z miejskimi aktywistami. Dokładnie rzecz biorąc, monitoring stowarzyszenia objął 83 proc. gmin miejskich i miejsko-wiejskich w Polsce. Co więcej, autorzy raportu stworzyli interaktywną mapę Polski, dzięki której można sprawdzić, na jakim etapie jest dana gmina w zakresie wprowadzania własnej uchwały. Oczywiście większość mieszkańców Polski nie bardzo ma tam co sprawdzać, ale to już nie jest wina twórców mapy.
Ustawa krajobrazowa w całości obowiązuje zaledwie w 25 gminach miejskich i miejsko-wiejskich w całej Polsce − a więc w 3 proc. tych, które przesłały odpowiedź. W większości są to miasta średniej wielkości lub mniejsze. Mowa więc m.in. o Świnoujściu, Lubinie, Sosnowcu, Olkuszu, Tarnowie, Słupsku czy Karpaczu. Z miast wojewódzkich ustawy krajobrazowe skutecznie wprowadziły jedynie Kraków, Gdańsk, Łódź i Opole.
W niektórych pozostałych miastach wojewódzkich uchwała krajobrazowa znajduje się już na dalszym etapie procedowania. Przykładowo w Szczecinie powstał już projekt uchwały, który został także poddany konsultacjom społecznym, jednak nadal nie został przegłosowany przez radę miasta. Na podobnym etapie znajduje się uchwała w Poznaniu oraz Olsztynie. W Katowicach radni podjęli uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lokalnego kodeksu reklamowego, jednak wciąż nie powstał stosowny projekt. W Toruniu projekt już co prawda powstał, ale wciąż nie przeprowadzono konsultacji społecznych w jego sprawie.
Autorzy raportu zapytali również włodarzy gmin, dlaczego nie wprowadzili własnych lokalnych uchwał. Wszak aż 636 gmin, czyli zdecydowana większość, nie wprowadziła nie tylko uchwał krajobrazowych, ale nawet uchwał o przystąpieniu do ich wprowadzenia. To może się wydawać idiotyczne, że najpierw należy przegłosować uchwałę o przystąpieniu do przygotowania uchwały, ale wcale tak nie jest – to sygnał, że gmina dostrzega problem chaosu reklamowego na swoim terenie i będzie chciała coś z nim zrobić. Jeśli gmina w ogóle nie widzi problemu w tym zakresie, to po prostu nie zaczyna procedury przygotowawczej.
Odpowiedzi wskazują, że władze aż 158 takich miast nie widzą potrzeby ochrony krajobrazu na swoim terenie. W zdecydowanej większości nie dostrzegano w nich problemu reklamozy, a w 38 przypadkach niewielki rozmiar gmin miał się łączyć ze znikomą liczbą umieszczanych obiektów reklamowych. Kolejne 102 gminy były usprawiedliwione − ochrona krajobrazu była tam zawarta w innych aktach prawa miejscowego, głównie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. 74 miasta zgłosiły problem braku zasobów potrzebnych do wprowadzenia takiej uchwały i pilnowania, czy jest przestrzegana. 55 gmin zadeklarowało zainteresowanie tego typu uchwałą w przyszłości. W większości z nich były już prowadzone stosowne analizy.
Proceduralne preteksty
Właściwie trudno się dziwić, że miasta nie zamierzają wprowadzać własnych kodeksów reklamowych. Wiele z tych gmin, które to uczyniły, musiało potem się mordować z organami wykonawczymi i sądami. Najgłośniejszy był oczywiście przypadek Warszawy, której uchwałę krajobrazową uchylił wojewoda mazowiecki Konstanty Radziwiłł (jeszcze niedawno minister zdrowia). Władze miasta wprowadziły zmiany do projektu uchwały po konsultacjach społecznych, ale nie wyłożyły projektu ponownie do publicznego wglądu.
Wojewoda prawdopodobnie miał tu nawet rację, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny podtrzymał jego decyzję, co nie zmienia faktu, że warszawski kodeks reklamowy został „uwalony” z powodu kwestii proceduralnych. Pojawiały się wobec niego także inne zarzuty, według których uchwała miała faworyzować należącą do Agory firmę AMS. Nie licząc największych ulic, ze stolicy miały zniknąć największe billboardy, na czym skorzystałaby reklama na wiatach przystankowych, którą obecnie kontroluje w większości AMS. Tyle tylko, że tę akurat sprawę prowadzi UOKiK, poza tym problem nie leży w uchwale jako takiej, tylko dystrybucji przestrzeni na wiatach.
Reklamowy chaos i „szyldoza” w Warszawie wkrótce staną się przeszłością
czytaj także
Zresztą także inne duże miasta musiały się najpierw zetrzeć z wojewodami w sprawie swoich uchwał krajobrazowych. W Gdańsku wojewoda uznał, że uchwała krajobrazowa będzie ograniczać możliwość prowadzenia kampanii wyborczej, a więc wchodzi w zakres regulacji kodeksu wyborczego. Jednak ta decyzja okazała się bezpodstawna i uchylił ją pomorski WSA. W Łodzi było jeszcze inaczej – WSA uznał uchwałę za nieważną, jednak wyrok ten uchylił i przesłał do ponownego rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny. Według mapy Uchwały krajobrazowe w Polsce w kilku mniejszych miastach uchwała obowiązuje jedynie w części, również na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody – mowa o Cieszynie, Nysie i Namysłowie.
Kolorowe obrazki do kosza
Proces wprowadzania uchwał krajobrazowych w polskich gminach został zamrożony także z innego powodu. Mianowicie sama ustawa krajobrazowa może się okazać niezgodna z konstytucją. A to z powodu sporu, do którego doszło w Opolu. Tamtejszy WSA, na wniosek firmy z branży reklamowej Cityboard Media, uznał za nieważną uchwałę krajobrazową Opola, gdyż nie określała ona warunków dostosowania nośników reklamowych w mieście do nowych regulacji – mówiła jedynie o 30-miesięcznym okresie przystosowawczym. Na ten wyrok wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesłał zapytanie do Trybunału Konstytucyjnego i zawiesił postępowanie.
W międzyczasie Opole powiększyło swoje granice, więc musiało przyjąć drugą uchwałę, bardzo zresztą podobną do tej pierwszej, dano jednak kolejne 36 miesięcy na dostosowanie istniejących już tablic reklamowych. Dzięki temu należy ono do tych nielicznych miast w Polsce, które taką ma i obowiązuje ona w całości. A dlaczego według NSA ustawa krajobrazowa może być niezgodna z konstytucją? Ponieważ nie zapewnia ochrony prawnej oraz odszkodowań właścicielom nośników reklamowych, które zostaną usunięte po upłynięciu okresu przejściowego.
Ustawa krajobrazowa nie ma więc w Polsce lekko. Pod hasłami walki o wolną konkurencję i ochronę własności prywatnej, a także powołując się na drugorzędne zarzuty proceduralne, w całym kraju walczy się z lokalnymi uchwałami, które mają wreszcie wprowadzić elementarny ład w przestrzeni publicznej. W związku z tym włodarze zdecydowanej większości gmin nie palą się do procedowania własnych uchwał – po co mają się potem mordować w sądach? Tym bardziej że w razie niekorzystnego dla ustawy wyroku TK mogą potem mieć spore problemy.
czytaj także
Można się było spodziewać, że lokalne uchwały nie będą się podobać przedsiębiorcom z branży reklamowej, szkoda jednak, że ich zdanie tak często podzielają przedstawiciele władzy wykonawczej i sądy. Tymczasem tam, gdzie uchwały funkcjonują w całości, zaczynają przynosić rezultaty. W Krakowie zniknęło już 800 reklam, głównie ze słupów oświetlenia ulicznego.
Kolorowe obrazki wielkopowierzchniowe zaczynają też sukcesywnie znikać z Gdańska, odsłaniając wreszcie fasady budynków. Gdańska uchwała zabroniła wieszania reklam wielkoformatowych na budynkach, ograniczyła wielkość reklam do 18 m kw., a także wprowadziła standaryzację nośników reklamowych w mieście, m.in. nakazała chowanie ich nieestetycznych elementów konstrukcyjnych. Mniejsi przedsiębiorcy mogą korzystać z pomocy Gdańskiej Szkoły Szyldu, by zaprojektować zgodne z przepisami szyldy estetycznie informujące o prowadzonej przez nich działalności. Dostosowywanie miejskiego krajobrazu do nowych wytycznych nie musi kłócić się z interesami lokalnych podmiotów gospodarczych. Wręcz przeciwnie, ich lokale mogą na tym skorzystać. No ale jak widać, nie wszędzie może być ładnie.
