Mimo że droga naprzód wydaje się niepewna, to doświadczenia europejskich miast wskazują na to, że choć kontrolowanie wysokości czynszów ogranicza skalę ich wzrostu, to budownictwo komunalne stanowi klucz do przystępnego cenowo miasta do życia.
Minęło już ponad 10 lat od chwili, gdy nierównowaga w sektorze mieszkaniowym doprowadziła do globalnego kryzysu finansowego. Własne cztery kąty wciąż traktowane są jako towar – pomimo chaosu, jaki wygenerowało takie podejście. Fundusze hedgingowe, cyfrowe platformy turystyczne czy korporacyjni właściciele są dziś coraz częstszymi elementami krajobrazu mieszkaniowego w europejskich miastach. W rezultacie czynsze wzrosły od roku 2010 o 16 proc., a ceny mieszkań – aż o 42 proc.
Przekonanie, że ceny mieszkań kształtowane są przez prawo popytu i podaży, jest dziś czymś głęboko zakorzenionym – mimo iż jest ono błędne. Na dłuższą metę to władze kształtują ramy systemu mieszkaniowego na podlegającym im obszarze. System podatkowy, planowanie przestrzenne, polityka w zakresie budownictwa społecznego, prawa lokatorskie, regulacje finansowe – wszystko to składa się na narzędzia polityczne, które wpływają na podaż i popyt mieszkań, a tym samym również na warunki mieszkaniowe lokatorów danego terenu.
Fakt ten tłumaczy, dlaczego warunki mieszkaniowe w podobnych do siebie pod względem kulturowym czy ekonomicznym miastach potrafią znacząco się od siebie różnić. Wiedeń jest dziś dla przykładu jedną z najszybciej rosnących europejskich stolic. Mimo to typowy miesięczny czynsz (wliczając w to rachunki) wynosił tu w roku 2022 raptem 8,6 euro za metr kwadratowy. W wypadku miesięcznych kosztów w sąsiednich, niemieckich miastach wskaźnik ten był około dwukrotnie wyższy: 18,9 euro w Monachium, 15,9 euro w Hamburgu i 14,3 euro w Berlinie.
Austriacki i niemiecki krajobraz mieszkaniowy są do siebie całkiem podobne. Poziom posiadania lokum na własność jest relatywnie niski – 55 proc. w Austrii i 51 proc. w Niemczech. Banki podchodzą rygorystycznie do kredytów hipotecznych. W stolicach tych państw wskaźnik mieszkań własnościowych jest jeszcze niższy, odpowiadając według oficjalnych statystyk za 21 proc. mieszkań w Wiedniu i 17 proc. w Berlinie. W obu krajach władze ściśle regulują również rynek najmu. Jako ogólną zasadę przyjmuje się, że najem zawiera się na czas nieokreślony, ogranicza się również osobom wynajmującym skalę podwyżek czynszu, do jakich są uprawnieni między poszczególnymi okresami najmu.
Berlin wybrał nowe władze. Zdecydowały samochody, mieszkania i niespokojny sylwester
czytaj także
Pomimo tych podobieństw ponad 10 proc. gospodarstw domowych w Niemczech mierzy się z nadmiernymi kosztami mieszkaniowymi – sytuacją, kiedy wydają na nie ponad 40 proc. swojego dochodu rozporządzalnego. W Austrii wskaźnik ten wynosi 6,1 proc. Wyliczenia te nie zawierają w sobie kosztów spłaty rat kredytu hipotecznego w wypadku mieszkań własnościowych. Eurostat (dość kontrowersyjnie) uważa je bowiem za inwestycje.
Gdyby oszacować te wskaźniki według metodologii niemieckiego Federalnego Urzędu Statystycznego (Destatis), w wypadku tego kraju w roku 2019 wyniósł on 13,9 proc., podczas gdy w Austrii – 7 proc. Pandemia w znaczny sposób pogorszyła sytuację. W rok później – w 2020 – już 20 proc. niemieckich gospodarstw domowych borykało się z nadmiernym ciężarem kosztów mieszkaniowych. To wskaźnik około dwukrotnie wyższy niż europejska średnia i trzykrotnie wyższy niż w Austrii. W jaki sposób możemy zatem wytłumaczyć te różnice?
Publiczne mieszkalnictwo – czynnik różnicujący
W latach po drugiej wojnie światowej zachodnie demokracje wypracowały szeroko zakrojone programy mieszkalnictwa publicznego i społecznego, stawiające sobie za cel urzeczywistnienie prawa do mieszkania. Tego typu budownictwo stało się jednym z filarów powojennego modelu państwa dobrobytu w Europie.
W Wielkiej Brytanii wizja Aneurina Bevana (ministra zdrowia w latach 1945–1951) zakładała, iż budownictwo komunalne ma za zadanie zaspokajać potrzeby szerokich rzesz ludności. Tamtejszy rząd przyczynił się do powstania 5 milionów mieszkań w latach 1946–1979. W roku 1977 publiczne mieszkalnictwo odpowiadało za 32 proc. rynku w Anglii. Był to udział, który pozwalał na realizację postulatu Partii Pracy o jego dostępności dla zróżnicowanych grup społecznych.
Sytuacja ta skończyła się wraz z wyborem Margaret Thatcher w roku 1979 oraz wprowadzeniem – rok później – ustawy Housing Act. Era neoliberalizmu oznaczała drastyczną zmianę krajobrazu mieszkaniowego i doprowadziła do tego, że w wielu krajach mieszkania stały się aktywem rynkowym. W roku 1980 nowy, konserwatywny rząd wprowadził Right to Buy – uprawnienie, dzięki któremu lokatorzy mieszkań komunalnych mogli kupić swoje mieszkanie po okazyjnej cenie. W efekcie doszło do wyprzedania przez sektor publiczny 2,6 miliona mieszkań.
Prywatyzacja mieszkań komunalnych stała się jednym ze sztandarowych posunięć ery Thatcher. Wykraczając daleko poza bycie zwykłą reformą, Right to Buy zmieniło brytyjską tkankę społeczną. Spora część tradycyjnego elektoratu lokatorskiego Partii Pracy zmieniła się w konserwatywnych posiadaczy mieszkań własnościowych. Zdaniem samej Thatcher umożliwić to miało „demokrację prywatnej własności”. Ceny mieszkań są dziś w Zjednoczonym Królestwie trzykrotnie mniej przystępne cenowo niż w latach 70. XX wieku.
czytaj także
Berlin: Od prywatyzacji do wywłaszczenia
W okresie po zjednoczeniu Niemiec propozycje Thatcher znalazły swoich naśladowców. Do roku 1989 firmy mieszkaniowe miały tu (włącznie z RFN) status non profit. W latach 90. XX i w pierwszej dekadzie XXI wieku rząd zdecydował się na prywatyzację sporej części zasobu mieszkaniowego. Samorządy przekazały znaczący odsetek należących do siebie mieszkań prywatnym inwestorom rynkowym, na zawsze zmieniając oblicze kraju.
W efekcie wspomnianej fali prywatyzacji budownictwo społeczne ma tu jedynie 3 proc. udziału w zasobie mieszkaniowym. Korzenie największych korporacyjnych właścicieli tkwią w publicznym zasobie mieszkaniowym NRD oraz własności publicznych podmiotów z Niemiec Zachodnich. W latach 90. XX wieku doszło do prywatyzacji 3 milionów mieszkań, należących niegdyś do Niemieckiej Republiki Demokratycznej. Największy europejski prywatny kamienicznik, mająca swą siedzibę w Bochum firma Vonovia, jest właścicielką około 400 tysięcy niemieckich mieszkań.
Jej zasoby opierają się na sprywatyzowanym majątku mieszkaniowym niemieckich kolei oraz tamtejszej publicznej firmy energetycznej. Zasoby te zostały w roku 2004 wykupione przez amerykańską firmę private equity Fortress. Stało się to poprzez firmę, która zmieniła się w dzisiejszą Vonovię.
W roku 2004 kraj związkowy Berlin sprzedał 60 tysięcy mieszkań firmie Cerberus Capital Management oraz bankowi Goldman Sachs. Stały się one bazą funduszu mieszkaniowego Deutsche Wohnen, który całkiem niedawno połączył się z Vonovią. Prywatyzacja tego publicznego zasobu przyczyniła się do powstania długofalowego oporu społecznego. Jesienią roku 2021 59 proc. osób, głosujących w specjalnym referendum, poparło pomysł wywłaszczenia z rąk wielkich funduszy inwestycyjnych około 240 tysięcy mieszkań. Głosowanie, które odbywało się pod oficjalnym hasłem „Wywłaszczenie Deutsche Wohnen i in.”, miało jasno zdefiniowany cel.
Pomimo jego wyniku od czasu referendum zmieniło się niewiele. Rząd miasta-landu wydaje się niechętny realizacji pomysłu wywłaszczenia. Nie ma zresztą takiego obowiązku, jako że głosowanie miało charakter doradczy – a tym samym niewiążący. Berlin zdecydował się za to na wprowadzenie tymczasowego zamrożenia możliwości podwyżek czynszów, które objęło 90 proc. znajdujących się w mieście mieszkań. Niemiecki sąd konstytucyjny uznał ten krok za nielegalny. W rok po referendum mieszkanki oraz mieszkańcy stolicy kraju wciąż czekają na rozwiązanie problemu rosnących kosztów najmu.
Choć droga naprzód wydaje się niepewna, to doświadczenia innych miast wskazują na to, że choć kontrolowanie wysokości czynszów ogranicza skalę ich wzrostu, to budownictwo komunalne stanowi klucz do przystępnego cenowo miasta do życia.
„Mieszkanie prawem, a nie towarem”? To może uregulujmy wreszcie ten rynek
czytaj także
Od Czerwonego Wiednia do Aspern-Seestadt
Neoliberalna ofensywa mogła odebrać prawo do mieszkania w Niemczech czy w Wielkiej Brytanii, ale austriacki Wiedeń nigdy nie przestał realizować szeroko zakrojonych programów budownictwa mieszkaniowego, zakotwiczonych w słynnym, międzywojennym dziedzictwie Czerwonego Wiednia. Okres od 1919 do 1934 był momentem, w którym miasto to stworzyło rozbudowane programy edukacyjne, zdrowotne i budowlane, realizujące zasadę sprawiedliwości społecznej. Pod kierownictwem SPOe – Socjaldemokratycznej Partii Austrii – zbudowano wówczas 66 tysięcy mieszkań. Stawiając sobie za cel hasło zapewnienia „światła, świeżego powietrza i słońca”, realizowano projekty, mające zapewnić wszystkim zdrowe i piękne warunki życia. Od czasu Czerwonego Wiednia SPOe wygrywała tam wszystkie lokalne wybory.
Cel zapewnienia dostępu do przystępnego cenowo budownictwa mieszkaniowego jest w Wiedniu równie aktualny dziś, co sto lat temu. Ratusz jest obecnie właścicielem 220 tysięcy mieszkań, podczas gdy mające ścisłe zasady osiągania zysku towarzystwa mieszkaniowego – kolejne 185 tysięcy. Towarzystwa te odpowiadają za budowę sporej części znajdujących się w mieście mieszkań własnościowych, powstałych w ramach dedykowanego, subsydiowanego programu. 62 proc. osób w stolicy Austrii mieszka w budownictwie społecznym. Zgodnie z prawem jedyną dopuszczalną formą umów najmu są w tym wypadku te na czas nieokreślony.
Dla Komisji Europejskiej tego typu projekty – choć pochwalić się mogą niemałymi sukcesami – potrafią być kontrowersyjne. W roku 2009 KE ogłosiła, że holenderski model budownictwa społecznego jest niezgodny z unijnymi regułami konkurencji. Zdaniem ówczesnej Komisji budownictwo komunalne powinno służyć osobom z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym. Wiedeń, szczęśliwie, nie posłuchał się tej decyzji. Tamtejszy zasób mieszkaniowy służyć ma osobom z różnych grup społecznych – po to, by uniknąć powstania zamkniętych gett o ograniczonym dostępie do usług publicznych.
Wiedeński sektor mieszkaniowy nie ogranicza się zatem do taniego budownictwa, dostępnego wyłącznie dla osób o niskich dochodach. Zadaniem Wiener Gemeindebau (Budownictwa Miejskiego Wiednia) jest zapewnienie przystępnych cenowo, wysokiej jakości mieszkań dla szerokich rzesz ludności. Progi dochodowe ustawione są tak, że około 80 proc. gospodarstw domowych w mieście ma potencjalnie szanse na własne lokum z tego zasobu.
Stolica Austrii była w stanie dostosować ten model do zmieniających się okoliczności. W latach 80. XX wieku Wiedeń był podupadającą metropolią na peryferiach zachodniej Europy. Plan jego rozwoju skupiał się na rewitalizacji i odnowie miejskiego dziedzictwa kulturowego. Rada miasta odnawiała około 10 tysięcy jednostek mieszkalnych rocznie – tak by poprawiać warunki życia i ograniczać koszty ogrzewania oraz energii elektrycznej.
Upadek komunizmu zmienił sytuację. Wiedeń stał się szybko rozwijającym się miastem w sercu Europy. Dziś mieszka w nim 350 tysięcy osób więcej niż w roku 1989. W latach 90. filarami polityki miejskiej stało się budownictwo mieszkaniowe, integracja społeczna oraz ochrona środowiska. Wspólnie tworzyły one bazę całościowego projektu, skupionego na poprawie jakości życia. W roku 1995 Wiedeń odrzucił wielki projekt budowlany EXPO, którego realizacja oznaczałaby postawienie potrzeb turystów ponad pragnienia lokalnej społeczności. Zamiast tego miasto zdecydowało się na projekt czerpania energii z elektrowni wodnej oraz rozwijanie terenów zielonych wokół miasta.
W roku 2010 SPOe zawarła koalicję z Zielonymi. Austriaccy Zieloni wzięli odpowiedzialność za kwestie planowania przestrzennego, energetyki i transportu. Od tego momentu Ratusz zwiększył tempo budowy przystępnych cenowo mieszkań z 3 do 7 tysięcy rocznie, odpowiadając w ten sposób na rosnące zapotrzebowanie. Poziom ten wzrósł następnie do 10 tysięcy nowych mieszkań rocznie. Wiedeń co roku wydaje na subsydia, budowę i zachowywanie tkanki mieszkaniowej w dobrym stanie ponad 570 milionów euro.
Czerwono-zielona koalicja z lat 2010–2019 dała również priorytet kwestiom ekologicznym. W trakcie dwóch kadencji miasto zaczęło przekształcać nieużywane perony kolei towarowych czy innego typu uzbrojone przestrzenie miejskie w nowe obszary inwestycji mieszkaniowych i komercyjnych. Deweloperzy otrzymali obowiązek budowy przystępnych cenowo (i odpowiedniej jakości) mieszkań, zawarty w organizowanych przez miasto zamówieniach publicznych. Kluczowe, komunalne inwestycje mieszkaniowe to m.in. Nordbahnhof (10 tysięcy mieszkań), Nordwestbahnhof (10 tysięcy), Sonnwendviertel (5 tysięcy) oraz Aspern-Seestadt (11,5 tysiąca).
Nie ma mieszkań zbyt drogich. Są tylko te, na które cię nie stać
czytaj także
Dla ludzi i do życia. Intymne i bezpieczne
Znajdujący się w XXII dzielnicy Wiednia Aspern-Seestadt jest największym w Europie projektem rozwoju przestrzennego miasta. Do roku 2030 miasto planuje wydać 5 miliardów euro na przekształcenie 240 hektarów dotychczasowych nieużytków w zrównoważoną przestrzeń mieszkaniową i komercyjną dla 25 tysięcy mieszkańców, w której znaleźć się ma nawet 20 tysięcy potencjalnych miejsc pracy. Do realizacji projektu wyznaczono szwedzkiego planistę, Johannesa Tovatta. Stwierdził on, iż „naszą ambicją było stworzenie master planu, który przyczyni się do stworzenia ulic i przestrzeni publicznych o fundamentalnie publicznym, żywotnym, intymnym i bezpiecznym charakterze”.
Wraz z ukończeniem budowy 60 proc. mieszkających tam osób korzystać będzie z różnego rodzaju subsydiowanego budownictwa, gwarantując przez to różnorodność społeczną okolicy. Samorząd zapewnia grunt, a wsparcie finansowe trafia bezpośrednio do towarzystw mieszkaniowych. Sąsiedztwo powstaje wokół pięciohektarowego, sztucznego jeziorka, otoczonego przez mieszankę bloków mieszkalnych, przestrzeni komercyjnych oraz instytucji edukacyjnych. Specjalne jury ocenia każdą budowlę pod kątem jej walorów architektonicznych, kosztu, pozytywnego wpływu na społeczeństwo i środowisko. Wszystkie budynki są efektywne energetycznie bądź pasywne, podłączone są również do znajdującego się w rękach miasta systemu ciepłowniczego.
Obszar, na którym dziś trwają inwestycje, tworzyć będzie funkcjonalny miks przestrzeni do pracy i do życia, co sprzyjać ma zrównoważonemu charakterowi miejskiej mobilności. Priorytet mieć tu będą transport publiczny, osoby przemieszczające się na rowerze i pieszo. Celem jest odbywanie 40 proc. podróży rowerem lub pieszo, 40 proc. transportem zbiorowym i jedynie 20 proc. zmotoryzowanym transportem indywidualnym. By za wzniosłymi deklaracjami szły również czyny, twórcy projektu postawili sobie za priorytet doprowadzenie w pierwszej kolejności na jego teren linii metra. Celem jest przestrzeń, w której – niezależnie od tego, w której jej części się znajdujesz – najbliższa opcja skorzystania z transportu publicznego była bliżej niż parking.
Barcelona kontra głód mieszkaniowy
Wiedeń nie stanowi odizolowanego przypadku. W wypadku Barcelony możemy wręcz mówić o modelu polityki mieszkaniowej przyszłości. Przez ostatnie pięć lat tamtejsze ruchy społeczne oraz rada miasta powoli, ale konsekwentnie podejmować zaczęły walkę z rosnącymi czynszami po to, by zmienić oblicze miasta. Zmiana ta stanowi prawdziwy przełom w kontekście sytuacji mieszkaniowej w Hiszpanii.
Podczas gdy większość krajów na zachodzie Europy wdrażała swoje modele państwa dobrobytu, Hiszpania, Grecja i Portugalia mierzyły się z długowiecznymi, prawicowymi dyktaturami, dla których prawa człowieka nie były przedmiotem zainteresowania. Przejście do demokracji w połowie lat 70. XX wieku wydarzyło się w kontekście słabnięcia w reszcie świata koncepcji welfare state. Rezultat? Kraje te mają bardzo słabo rozbudowany segment budownictwa społecznego. W Hiszpanii mieszkanie jest dziś przede wszystkim aktywem komercyjnym.
Przez ostatnie lata Hiszpania doświadczała „szoku mieszkaniowego”. Terminem tym irlandzki badacz, Rory Hearn, określił etap przejścia między różnymi systemami polityki mieszkaniowej. Łatwy dostęp do mieszkań własnościowych, możliwy poprzez popadanie w nadmierne zadłużenie, charakteryzował hiszpańską specyfikę od lat 60. XX wieku aż po czas kryzysu finansowego. Od tego momentu wysoki poziom rat przyczynił się do ograniczenia dostępu do kredytów hipotecznych. W tym samym czasie amerykańskie fundusze hedgingowe, takie jak Blackstone, Lone Star czy Cerberus weszły na tamtejszą scenę mieszkaniową, przejmując – dzięki bezpośredniej lub pośredniej prywatyzacji – około pół miliona mieszkań. Efektem były tysiące eksmisji oraz ciężar wysokich czynszów dla pozostałych wynajmujących.
Proces ten napotkał jednak opór. Oddolne ruchy, takie jak Platforma Przeciwko Eksmisjom, oraz inne zrzeszenia lokatorskie pojawiły się na scenie, stawiając sobie za cel walkę z nieuczciwym systemem. Od czasu, gdy niegdysiejsza aktywistka na rzecz praw lokatorskich, Ada Colau, została w roku 2015 burmistrzynią Barcelony, tamtejsza rada miasta zaczęła podążać drogą Wiednia.
Pomimo braku kompetencji legislacyjnych czy ograniczeń finansowych udało jej się dokonać mocnej interwencji na rzecz powiększenia komunalnego zasobu mieszkaniowego. Lokalny plan „prawa do mieszkania” zakłada inwestycje samorządowe, partnerstwa publiczno-prywatno-społeczne oraz tymczasowe wykorzystywanie zasobu prywatnego do zwiększenia dostępności mieszkań. Liczba mieszkań komunalnych wzrosła z 7,5 tysiąca w roku 2015 do 19 912 w czerwcu 2022 roku.
czytaj także
Zwierciadło społeczeństwa
Również i Francja – podobnie jak Wiedeń i (obecnie) Barcelona – postanowiła oprzeć się neoliberalnej fali w mieszkalnictwie. W roku 2000 tamtejsze władze wprowadziły ustawę Solidarność i Rewitalizacja Miast, nakładające na władze samorządowe obowiązek zapewnienia 25 proc. udziału budownictwa publicznego na ich terenie do roku 2025. Choć celu nie udało się zrealizować wszystkim władzom lokalnym, ustawa przyczyniła się do powstania 1,8 miliona mieszkań komunalnych. Odsetek osób żyjących w gospodarstwach domowych, w których koszty mieszkania pochłaniają ponad 40 proc. dochodów rozporządzalnych, wyniósł 4,7 proc. w roku 2018 i 5,5 proc. w roku 2019. To najniższy tego typu wskaźnik na zachodzie Europy. W przeciwieństwie do Wiednia francuskie projekty mieszkaniowe często prowadziły jednak niestety do segregacji czy wręcz gettoizacji.
Kształt budownictwa mieszkaniowego stanowi efekt wyborów politycznych. Bardzo podobne do siebie kraje, takie jak Niemcy czy Austria, potrafią mieć zupełnie inne efekty polityk mieszkaniowych, mierzone poziomem zadłużenia, struktury własności, przystępności cenowej czy urbanistyki. Francja i Austria postawiły na uznanie prawa do mieszkania jako prawa człowieka i jego praktyczną realizację poprzez ambitne programy budownictwa publicznego i społecznego. Jako że wielkoskalowa budowa odpowiedniej jakości mieszkań zajmuje sporo czasu, systemy mieszkaniowe, takie jak te w Wiedniu czy we Francji, w praktyce stają się długofalowymi projektami politycznymi. Aby się powieść, kluczowa staje się koordynacja polityk na poziomie lokalnym, krajowym i europejskim.
Wiedeń, skupiając się na utrzymaniu spójności społecznej, jest dziś najbliżej realizacji marzenia Aneurina Bevana o budownictwie mieszkaniowym, będącym „zwierciadłem zróżnicowanej społeczności”. Stolica Austrii regularnie trafia na szczyty list najlepszych na świecie miejsc do życia. Zawdzięcza to swojej tkance mieszkaniowej, infrastrukturze oraz życiu kulturalnemu. Jej doświadczenie dowodzi, iż budownictwo społeczne poprawia naszą jakość życia i zapewnia dobre, godne życie szerokim grupom społecznym.
**
Manuel Gabarre de Sus jest członkiem założonego w Madrycie w 2016 roku Observatory Against Economics w Rzymie i komentatorem prawa do mieszkania.
Artykuł pierwotnie opublikowany na łamach magazynu Green European Journal. Dziękujemy redakcji za zgodę na przedruk.
