Uniemożliwienie pracy osobom powołanym w skład konstytucyjnego organu to naruszenie Konstytucji – mówi Piotr Uziębło.
Marcin Gerwin: Sejm przyjął uchwały, które unieważniają wybór pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Wywołało to oburzenie, jednak Prawo i Sprawiedliwość uważa, że nic takiego się nie stało, gdyż jedynie stwierdzili, że uchwały o wyborze sędziów nie mają mocy prawnej. Czy mogli to zrobić?
Piotr Uziębło: Można te uchwały potraktować jako swoistą rezolucję, czyli wezwanie prezydenta do podjęcia określonego działania. Nie rodzi to natomiast żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Uchwały z października, zgodnie z którymi powołano pięciu sędziów, w dalszym ciągu obowiązują – zostały przyjęte w oparciu o ustawę, która, jak do tej pory, nie została uznana za niezgodną z Konstytucją. Można mieć wątpliwości co do tego, czy jest ona faktycznie zgodna z Konstytucją, ale te wątpliwości może w Polsce rozstrzygnąć tylko Trybunał Konstytucyjny. Mamy bowiem zasadę, która wyraźnie wskazuje na domniemanie konstytucyjności prawa, które zostało ogłoszone w dzienniku urzędowym, a w tym wypadku w Dzienniku Ustaw.
Pojawia się tu argumentacja, że Sejm, stwierdzając nieważność uchwał o wyborze sędziów, po prostu naprawia swoje błędy. Dlaczego nie miałby mieć możliwości tego zrobić?
Dlatego, że Sejm nie ma takiej kompetencji. Sejm w Polsce kontroluje konstytucyjność prawa jedynie w fazie uchwalania ustawy, natomiast nie realizuje tego prawa w stosunku do aktów normatywnych, które już obowiązują, w tym także do uchwał i ustaw, które zostały ogłoszone. Sejm może oczywiście zmieniać ustawy, jednak skutki tego będą działały na przyszłość, a nie w przeszłość. W wyjątkowych przypadkach mogą być to skutki wstecz, jednak tu akurat te skutki wsteczne, czyli odwołanie sędziów, nie mogą być wprowadzone, chociażby ze względu na niespełnienie przesłanek, o których jest mowa w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Te przesłanki tak naprawdę wynikają wprost z Konstytucji, z zasady demokratycznego państwa prawnego.
Jakie przesłanki masz na myśli?
Chodzi tu o brak sprzeczności ze wspomnianą zasadą demokratycznego państwa prawnego. Brać trzeba tu również pod uwagę między innymi ochronę praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku
No dobrze, ale osoby, które zostały wybrane na sędziów Trybunału Konstytucyjnego, nie złożyły jeszcze ślubowania, więc zdaniem PiS-u nie są sędziami w pełnym znaczeniu tego słowa, gdyż bez złożenia ślubowania nie mogą tej funkcji pełnić.
Są sędziami.
Możemy sięgnąć do Konstytucji, do art. 194 ust. 1, w którym jest wyraźnie powiedziane, że Sejm wybiera sędziów, a nie kandydatów na sędziów.
Natomiast kwestia braku złożenia ślubowania wynika z faktu, że nie stworzono im takiej możliwości. Nie jest to wyraz tego, że uchylają się od złożenia ślubowania, bo taką gotowość wyrażają, tyle że muszą to ślubowanie złożyć w obecności prezydenta.
Czy mogliby złożyć to ślubowanie pisemnie?
W zasadzie nie, gdyż musi to być ślubowanie złożone w obecności prezydenta. Choć na przykład można sobie wyobrazić (aczkolwiek byłby to poważny problem) sytuację, w której złożą je pisemnie i przy okazji, gdy zobaczą prezydenta, wręczą mu podpisane oświadczenie tej treści. Można tu stwierdzić, że spełniałoby to przesłanki ustawowe, gdyż można byłoby uznać, że obecność prezydenta wystąpiła. Nie chciałbym jednak powiedzieć, że to jest to zgodne z wolą ustawodawcy, bo on chyba miał co innego na myśli.
Załóżmy więc, że nadal mamy pięciu sędziów, którzy zostali wybrani przez PO. Tyle tylko, że w tej kadencji PiS przyjął już nową ustawę, której celem jest zablokowanie tego wyboru i wybranie nowych sędziów, co może mieć miejsce już w przyszłym tygodniu. Czy Sejm może tych pięciu sędziów wybrać raz jeszcze?
To zależy, jak się to rozumie. W sensie faktycznym może ich wybrać, jednak z prawnego punktu widzenia byłoby to, mimo wszystko, naruszenie zasady praw nabytych. Te osoby sędziami przecież zostały, nie mogą wykonywać swoich obowiązków z racji niezłożenia ślubowania, a nie z własnej winy. Prezydent powinien im to umożliwić, inaczej mogłoby dojść do sytuacji, w której prezydent przyjmuje ślubowania tylko od tych sędziów, którzy mu odpowiadają, i wówczas tak naprawdę to on by decydował, kto zostanie sędzią Trybunału. W tym wypadku, podobnie jak w na przykład w przypadku powoływania ministrów, prezydent jedynie legitymizuje wolę innych podmiotów, nie mając prawa odmówić.
Jeżeli jednak PiS i tak wybierze pięciu nowych sędziów, na podstawie przyjętej przez siebie ustawy, czy będzie to zgodne z Konstytucją?
Od strony prawnej jedynym organem, który może stwierdzić konstytucyjność lub niekonstytucyjność, jest Trybunał Konstytucyjny. Musimy więc poczekać na jego rozstrzygnięcie, zarówno w odniesieniu do obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, co do której również są poważne wątpliwości, jak i nowelizacji przyjętej z inicjatywy posłów PiS z listopada.
W rozpatrywaniu tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny pojawia się jednak problem – trzech sędziów Trybunału brało udział w pracach nad ustawą w wersji Platformy. PiS domaga się, aby ci sędziowie wyłączyli się z orzekania, gdyż inaczej byliby sędziami we własnej sprawie. Czy mają rację?
Sprawa jest złożona. Z punktu widzenia pozaprawnego, samo orzekanie Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do ustawy, która go dotyczy, jest dyskusyjne. Natomiast w sytuacji, w której wyłączenie się tych sędziów spowodowałoby niemożliwość orzekania w pełnym składzie, to moim zdaniem w praktyce przesądzi to, że owi sędziowie się nie wyłączą. W chwili orzekania będziemy mieli tylko 11 sędziów. Gdyby trzech się wyłączyło, to zostałoby ich 8, a skład pełen to minimum 9. Wówczas Trybunał Konstytucyjny nie mógłby wydać orzeczenia w tej sprawie. Dlatego, jak wspomniałem wcześniej, wydaje mi się, że ci sędziowie się nie wyłączą. Mają tutaj dość istotny argument, a mianowicie mogą wskazać, że działania parlamentu i prezydenta nie pozwalały na uzupełnienie składu sędziowskiego, więc dla zachowania ciągłości Trybunału wyłączenia się części sędziów nie będzie.
Jaki wyrok może zapaść 3 grudnia, gdy Trybunał będzie zajmował się ustawą w wersji PO?
Platforma na pewno postąpiła w sposób nieodpowiedzialny i niezgodny z zasadami kultury politycznej. Co do tego wątpliwości nie ma.
Argumentowała, że zgłoszenie kandydatów na sędziów ma mieć miejsce najpóźniej na 3 miesiące przed wygaśnięciem kadencji sędziego, a kadencje wygasają na początku grudnia. Nowy parlament nie zdążyłby więc zmieścić się we wskazanym terminie. W efekcie więc, od strony prawnej, argumentacja PO jest słaba, bo słaba, ale jakoś się broni. Nie broni się natomiast absolutnie od strony politycznej, Platforma po prostu działała w sposób niewłaściwy. Do tego jeszcze mamy sprzeczność Regulaminu Sejmu z ustawą, gdyż aktualny Regulamin wskazuje termin wyboru sędziów na 30 dni przed upływem kadencji.
Na pewno także ta ustawa budzi zastrzeżenia, gdyż wkracza w materię regulaminową.
Co oznacza wkroczenie w materię regulaminową?
Tryb wyboru sędziów powinien znajdować się w Regulaminie Sejmu, a nie w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 197 Konstytucji RP ta ustawa powinna jedynie normować „organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem”. Może to powodować za uznanie ustawy, przynajmniej w tej części, za niezgodną z Konstytucją.
Wątpliwości co do konstytucyjności budzi skrócenie kadencji dwóch sędziów. Jeden z możliwych scenariuszy jest więc taki, że Trybunał unieważni wybór jedynie ich dwóch. Skoro jednak jest pięciu sędziów, czy wiadomo, których dwóch to dotyczy?
To akurat jest jasne, ponieważ każdy sędzia jest wybierany indywidualnie, zastępując innego sędziego. Tutaj chodzi więc o prof. Bronisława Sitka i prof. Andrzeja Sokalę.
Gdyby więc Trybunał stwierdził, że ustawa w wersji PO jest niezgodna z Konstytucją w kwestii wyboru tych dwóch sędziów, to stracą oni stanowiska.
To akurat nie jest takie proste, jak mogłoby się wydawać. Ich wybór został dokonany w oparciu o domniemanie konstytucyjności przepisów. W chwili wyboru tych sędziów były one konstytucyjne. Stąd powstaje problem prawny, którego rozstrzygnięcie nie jest jednoznaczne. Możemy tu choćby przywołać wyrok włoskiego Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niekonstytucyjność ich ordynacji wyborczej, ale uznał, że w związku z tym, że zostały na jej podstawie przeprowadzone wybory, to są one ważne, mimo że odbyły się na podstawie prawa, które było niezgodne z Konstytucją.
To dziwne, myślałem, że w takiej sytuacji powinni automatycznie stracić stanowisko lub mandat.
W Polsce zasadą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest to, że działają one wyłącznie na przyszłość. Nie odnoszą się do przeszłości, a jedynie dają możliwość ewentualnego dochodzenia roszczeń, gdyby ktoś poniósł szkodę na podstawie niekonstytucyjnej ustawy.
Gdyby więc pójść tym tropem, to wszelkie dotychczasowe działania PiS-u w sprawie sędziów Trybunału Konstytucyjnego są bezskuteczne, bo nie ma prawnej możliwości cofnięcia ich wyboru. I to nawet w sprawie tych dwóch sędziów.
Tego nie powiem, bo nie jest takie proste. Co do zasady, wyroki Trybunału są wydawane na przyszłość. Czy jednak to podejście zostanie zastosowane, wcale nie jest to pewne.
Rozpatrzmy zatem inny wariant – dwóch sędziów traci stanowiska. Nadal pozostaje jednak trzech wybranych przez PO. Jeżeli PiS powoła pięciu nowych sędziów, to będziemy mieli trzech „nadmiarowych”. Co wówczas?
Zgodnie z Konstytucją nie może być więcej sędziów niż 15. PiS może jednak podtrzymywać wersję, że wybór poprzednich pięciu był nieskuteczny.
Na mocy uchwały Sejmu o stwierdzeniu nieważności ich wyboru.
Tak.
Tylko że ta uchwała nie ma mocy prawnej.
Jest niewątpliwie legalna, ale skutek ma odmienny. Jest to wyraz stanowiska Sejmu w tej sprawie.
Wychodzi więc na to, że wiele zależy od tego, jak kto te uchwały interpretuje. Czy natomiast prezydent nie jest zobowiązany przyjąć od sędziów ślubowania w jakimś konkretnym terminie?
Nie ma takiego terminu. Nikt nie zakładał, że będzie jakiś problem w tej kwestii.
Ale zaraz, za kilka dni zacznie obowiązywać nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym w wersji PiS-u, a tam już taki termin się pojawia – 30 dni od dnia wyboru sędziego. Czy prezydent nie powinien przyjąć ślubowania od sędziów wybranych przez PO w tym terminie?
Tylko że ta ustawa unieważnia też ich wybór.
No tak, ale jeżeli weźmie się pod uwagę zasadę praw nabytych, to oni nadal pozostają sędziami i ustawa PiS-u tego nie zmienia, gdyż jest niezgodna z Konstytucją.
To jednak może stwierdzić wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, który ma się zająć tą ustawą 9 grudnia.
Gdyby natomiast prezydent uznał, że będzie przeciągał kwestię ślubowania w nieskończoność, czy może to zrobić?
Nie, przeciągać tego nie może, gdyż wówczas jest to naruszenie Konstytucji poprzez uniemożliwienie osobom powołanym w skład konstytucyjnego organu wykonywania ich kompetencji.
Kto jednak ma stwierdzić, że jest to naruszenie Konstytucji?
Tylko Trybunał Stanu, na wniosek Zgromadzenia Narodowego.
Co obecnie jest w zasadzie niemożliwe, bo potrzebna jest do tego większość 2/3.
W tej chwili realnej szansy na to nie ma.
Czyli na dobrą sprawę prezydent może uznać, że uchwały Sejmu, które stwierdzają nieważność wyboru sędziów, są dla niego wiążące, w związku z tym nie przyjmie ślubowania od sędziów wybranych przez PO, a przyjmie je od sędziów wybranych przez PiS.
W praktyce politycznej jest to możliwe.
I co o tym sądzisz?
Będzie to działanie wątpliwe prawnie, z którym wiąże się ryzyko, że być może nie ten, ale któryś kolejny parlament pociągnie za to prezydenta do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.
**
dr hab. Piotr Uziębło jest profesorem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Uniwersytecie Gdańskim.
**Dziennik Opinii nr 331/2015 (1115)
