Pięć miliardów złotych straciły samorządy na niedawnej obniżce podatku dochodowego. Tymczasem sprostanie większości palących wyzwań cywilizacyjnych leży właśnie w gestii samorządu, który od lat wykonuje swoje zadania na pół gwizdka.
Wygląda na to, że rząd postanowił zadbać o edukację ekonomiczną Polek i Polaków, z którą podobno nie jest najlepiej. Na początek rządzący postanowili udowodnić dobrze znaną w środowiskach progresywnych tezę, że obniżka podatków nie zawsze per saldo jest dobra, za to w każdym przypadku wiąże się z mniejszymi lub większymi negatywnymi konsekwencjami. W tym celu przeprowadzili reformę podatkową, którą można nazwać prawdziwym majstersztykiem. Bo to doprawdy jest sztuka, żeby obniżyć podatki w taki sposób, by pozytywy były prawie niezauważalne, za to negatywy potencjalnie dramatyczne.
Obniżenie PIT do 17 procent sprawi, że osoba zarabiająca średnią krajową dostanie na rękę kilkadziesiąt złotych więcej, za to finanse publiczne stracą 6,3 miliarda złotych. Do tego dorzucono jeszcze dwa inne rozwiązania, czyli zupełnie idiotyczne zniesienie PIT dla osób do 26. roku życia, a także dwukrotne podwyższenie pracowniczych kosztów uzyskania przychodów, co akurat jest jedynym słusznym rozwiązaniem z tego pakietu.
W sumie sektor finansów publicznych utraci prawie 10 miliardów złotych rocznie, z czego połowa uszczupli kasy samorządów, ponieważ niecałe 40 procent wpływów z PIT zasila budżety gmin, a 10 procent – budżety powiatów. Zapobiegliwy rząd solidarnie podzielił się więc kosztami z samorządami, zachowując za to dla siebie całą wartość propagandową reformy.
Więcej za mniej
Rządowi oddanie tych pięciu miliardów złotych przyjdzie względnie łatwo – wszak wpływy z PIT odpowiadają za około 16 procent wszystkich jego wpływów. Podatki dochodowe od osób fizycznych nie grają w budżecie państwa istotnej roli, więc ich obniżka dla rządu to czysty zysk – straty ograniczone, a chwała spora. Budżet państwa opiera się głównie na podatkach pośrednich – sam VAT odpowiada za prawie połowę wpływów – więc tych akurat rządzący obniżać nie chcą. Problem w tym, że dla samorządów sytuacja wygląda zupełnie inaczej – wpływy z PIT dla jednostek samorządu terytorialnego to absolutnie kluczowa pozycja. W zasadzie w każdej gminie udział w PIT to największe źródło dochodów własnych. Przykładowo w Katowicach wpływy z PIT stanowią obecnie jedną trzecią budżetu (pdf), a podatki i opłaty lokalne tylko jedną piątą. Sama Warszawa może stracić w tym roku z tytułu obniżki PIT ponad 800 milionów złotych.
czytaj także
Pół biedy, gdyby polski samorząd zajmował się nieistotnymi kwestiami, takimi jak nazwy ulic albo organizowanie lokalnego sylwestra na głównym placu miasta. Tylko że akurat pod względem delegowania zadań decentralizacja Polski jest posunięta bardzo daleko. Samorządy gminne zajmują się mieszkalnictwem, ochroną środowiska, komunikacją zbiorową, edukacją, infrastrukturą drogową, kanalizacją, gospodarką odpadami, a także zaopatrzeniem mieszkańców w wodę oraz energię elektryczną i cieplną. Samorządy powiatowe dbają o edukację ponadpodstawową i ochronę zdrowia, powiatową komunikację zbiorową, prowadzą także politykę socjalną oraz politykę rynku pracy.
Patrząc na zadania własne gmin i powiatów w Polsce, łatwo dojść do wniosku, że najbardziej palące potrzeby oraz największe wyzwania stojące przed polskim społeczeństwem przekazaliśmy w ręce samorządów. Chcielibyśmy tanich mieszkań na wynajem? Za mieszkania komunalne odpowiadają gminy. Fajnie byłoby oddychać czystym powietrzem? O czyste ogrzewanie lokali oraz ograniczenie ruchu samochodowego też powinny zadbać gminy. Walka z wykluczeniem komunikacyjnym to sprawa gmin, powiatów i województw.
Dlaczego marszałek nie jeździł koleją? Rozmowa z Karolem Trammerem
czytaj także
Chaos przestrzenny to także efekt zaniedbań samorządów i to one mogą sobie z nim poradzić – o ile będą chciały. Podobnie jest z walką z hałasem. Nawet zorganizowanie sprawnej służby zdrowia częściowo leży w gestii samorządów – chyba nie trzeba tłumaczyć, do kogo należą szpitale miejskie, powiatowe i wojewódzkie. Choć polska debata publiczna niemal w całości skupia się na naparzance polityków szczebla centralnego, to zdecydowana większość codziennych problemów Polek i Polaków bierze się z dysfunkcji na poziomie lokalnym.
Autobusy do garaży
Mógłby ktoś pomyśleć, że przekazując tyle kompetencji władzom lokalnym, zapewniliśmy im odpowiednio dużo środków budżetowych. Niestety, ten ktoś by się mylił, bo jest nieco inaczej. Budżety samorządów, liczone jako suma ich wydatków, odpowiadają za jedną trzecią polskich finansów publicznych (pdf). Średnia wśród krajów OECD wynosi 40 procent.
Zdecydowana większość codziennych problemów Polek i Polaków bierze się z dysfunkcji na poziomie lokalnym.
Polski sektor finansów publicznych jest generalnie raczej skromny, więc w odniesieniu do PKB finanse polskich samorządów wyglądają jeszcze słabiej. Budżety polskich jednostek samorządu terytorialnego odpowiadają za ok. 13 procent PKB, tymczasem we Francji, a więc w jednym z najbardziej scentralizowanych państw świata, są one tylko o dwa punkty procentowe niższe. Budżety samorządów hiszpańskich i fińskich stanowią ponad jedną piątą tamtejszego PKB, a w Szwecji ponad jedną czwartą. JST w Danii mają do dyspozycji równowartość 35 procent PKB, czyli prawie trzykrotnie więcej niż nad Wisłą.
Obniżka PIT w oczywisty sposób jeszcze bardziej pogorszy relację budżetów JST do PKB. Samorządom będzie jeszcze trudniej realizować przypisane im zadania, więc już teraz będą się ratować podwyżkami różnego rodzaju opłat. Wzrośnie poziom odpłatności za usługi publiczne, co automatycznie ograniczy ich dostępność. Portal Transportpubliczny.pl poinformował, że na pierwszy ogień może iść komunikacja zbiorowa. Ceny biletów wzrosły lub mają wzrosnąć w Gdańsku, Poznaniu i Łodzi.
Najgorsze, co mogłoby się stać, to ograniczenie oferty komunikacji zbiorowej, gdyż niemal zawsze skutkuje to „wygaszaniem popytu”, co w kontekście kolei opisał w swojej książce Karol Trammer. W tym roku w Lublinie miejska komunikacja publiczna planuje osiągać 1,5 mln wozokilometrów miesięcznie, wobec 1,8 miliona w grudniu. Wydatki na zbiorkom spadły tam o 15 procent, a częstotliwość kursów z 15 do 20 minut. Można założyć, że część pasażerów przerzuci się na transport indywidualny, co jeszcze pogorszy sytuację tamtejszych przewozów miejskich.
Tymczasem komunikacja zbiorowa, czyli absolutnie kluczowa usługa publiczna, która umożliwia wielu osobom funkcjonowanie na najbardziej elementarnym poziomie, już teraz niedomaga, i to nawet w bezpośrednim otoczeniu polskich aglomeracji. Według raportu Obserwatorium Polityki Miejskiej aż 52 procent mieszkańców miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF) 16 polskich aglomeracji nie mieszka w akceptowalnej odległości od przystanku. Odległość ta wynosi 640 metrów dla autobusów i tramwajów oraz 960 metrów dla kolei, co i tak jest największym przyjmowanym w literaturze naukowej zasięgiem. Jedynie co trzeci mieszkaniec gmin wokół Wrocławia ma w pieszym zasięgu przystanek, a w Zielonej Górze zaledwie co piąty. W MOF Bydgoszczy, Torunia, Wrocławia i Zielonej Góry przeciętny mieszkaniec ma do przystanku ponad trzy kilometry. W takiej sytuacji komunikacja zbiorowa nie może być brana pod uwagę jako poważna opcja dostania się do stolicy aglomeracji.
Podatki lepsze niż opłaty
Dysponując niemal od początku swojego istnienia zbyt małymi środkami jak na skalę przydzielonych zadań, samorządy nauczyły się traktować część swoich kompetencji z przymrużeniem oka. Najlepszym przykładem jest oczywiście budownictwo komunalne, które regularnie jest poddawane miażdżącej krytyce przez NIK. W ostatnio skontrolowanych przez NIK gminach zasoby mieszkań komunalnych skurczyły się o 7 procent w zaledwie 3,5 roku – od 2015 do połowy 2018 r. Rekordowy czas oczekiwania na lokal komunalny wyniósł 20 lat. Budynki z lokalami należącymi do gminy są też w katastrofalnym stanie – na przykład w Rybniku stan techniczny 11 budynków stanowił zagrożenie dla zdrowia lub życia mieszkańców. Nie mając środków na utrzymywanie zasobów mieszkaniowych w odpowiednim stanie, gminy zwyczajnie je wyprzedają, by mieć problem z głowy. Od 1990 roku gminne zasoby mieszkaniowe skurczyły się o 60 procent.
czytaj także
Rząd obiecywał podwyższenie nakładów na służbę zdrowia do 6 procent PKB. Na razie nic takiego nie ma miejsca – wydatki na publiczną opiekę medyczną nadal utrzymują się na poziomie 4,5 procent PKB. Ten stan rzeczy dobija szpitale powiatowe, które w wielu przypadkach stoją na krawędzi upadłości. W okresie 2015–2019 długi szpitali powiatowych wzrosły o ponad 40 procent – z 1,2 do 1,7 mld zł. W pierwszym półroczu 2019 roku ze 120 przeanalizowanych szpitali aż 108 notowało straty – w 2015 r. pod kreską była tylko połowa z nich.
Dysponując zbyt małymi środkami jak na skalę przydzielonych zadań, samorządy nauczyły się traktować część swoich kompetencji z przymrużeniem oka.
Powody tego postępującego regresu są dwa. Pierwszy to wprowadzenie nowych zasad finansowania placówek należących do sieci szpitali: otrzymują one ryczałt na podstawie liczby świadczeń przeprowadzonych rok wcześniej. Ryczałt nie wystarcza jednak na działalność, a za nadwykonania NFZ pieniędzy już nie oddaje. Po drugie, za wzrostem płac w służbie zdrowia nie poszedł adekwatny wzrost finansowania, co sprawia, że rosnące koszty pracy, same w sobie oczywiście pozytywne, stają się nie do udźwignięcia dla szpitali powiatowych.
Niedofinansowanie samorządu nie jest tylko polską specyfiką. Występuje ono w zdecydowanej większości krajów rozwiniętych. Przeciętnie w OECD wpływy podatkowe samorządów stanowią 32 procent ogólnych wpływów podatkowych (pdf), ale ich wydatki odpowiadają za 40 procent wszystkich wydatków publicznych. W Polsce to odpowiednio 22 procent i 32 procent.
Potencjalne rozwiązania są więc dwa. Pierwszym z nich jest podwyższanie różnego rodzaju opłat pobieranych na bieżąco za korzystanie z usług publicznych – czyli na przykład omawiany wyżej wzrost cen biletów autobusowych. O ile w niektórych krajach (Irlandia, USA) opłaty dochodzą do 25 procent, o tyle w Polsce wciąż są relatywnie niewielkie – stanowią około 10 procent wpływów budżetowych JST. I tak powinno zostać, gdyż opłaty zmniejszają dostępność usług publicznych, które powinny być maksymalnie tanie dla mieszkańców, a najlepiej bezpłatne.
czytaj także
Drugim, lepszym rozwiązaniem jest więc podwyższenie podatków trafiających do kas JST (szczególnie PIT oraz podatku od nieruchomości), najlepiej połączone z wyraźną obniżką podatków pośrednich (przede wszystkim VAT), trafiających do budżetu państwa, które są szkodliwe z uwagi na swoją regresywność.
Krajowe standardy usług publicznych
Zwiększonym wpływom do kas samorządów powinna jednak towarzyszyć także realna kontrola wykonywania przez nich zadań. Nie ma co ukrywać, że polskie samorządy także mają sporo za uszami. Przykładowo chaos przestrzenny w Polsce to wina głównie samorządów, co wykazała kontrola NIK. Do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, które pokrywają zaledwie jedną trzecią kraju, nie potrzeba wielkich środków.
Fatalna jest także relacja władz lokalnych z mieszkańcami. Według raportu Komisji Europejskiej (pdf) polskie miasta wypadają pod tym względem bardzo słabo na tle Europy, nie licząc Grecji i Chorwacji. Tylko 29 procent mieszkańców Łodzi i Krakowa twierdzi, że samorząd zapewnia dostęp do informacji na temat wydatkowania środków publicznych. W duńskich Aarhus i Odense takich osób jest ponad dwie trzecie. Tylko jedna trzecia mieszkańców Łodzi i Krakowa jest przekonana, że władze lokalne zapewniły skuteczny mechanizm składania i rozpatrywania skarg na jakość usług publicznych. W belgijskich Antwerpii i Gandawie tak twierdzi połowa mieszkańców.
czytaj także
Dlatego powinno się wprowadzić krajowe standardy usług publicznych, które regulowałyby ich minimalną jakość oraz dostęp do nich. Powinny one określać na przykład maksymalny okres oczekiwania na lokal komunalny czy też maksymalny czas oczekiwania na pojazd komunikacji publicznej (inny dla godzin szczytu, a inny w godzinach nocnych). Jeśli samorząd uporczywie nie spełniałby twardych wskaźników zawartych w katalogu krajowych standardów, mieszkańcy mogliby iść do sądu administracyjnego, który nakładałby na niesubordynowane jednostki samorządu kary. Czas zacząć traktować katalog zadań własnych gmin oraz powiatów poważnie i zacząć wreszcie murować ściany państwa z kartonu.
