Atak Rosji na Ukrainę i bezprecedensowe sankcje nałożone na agresora w odwecie przez państwa zachodnie wyciszyły zapewne na pewien czas trwającą od lat dyskusję o skuteczności tego środka nacisku. W mediach na dalszy plan została także zepchnięta rywalizacja między Stanami Zjednoczonymi a Chińską Republiką Ludową. Nie znaczy to, że w jakikolwiek sposób uległa ona złagodzeniu.
Wręcz przeciwnie, kwestia wrażliwości chińskiej gospodarki na sankcje stała się ważniejsza niż kiedykolwiek wcześniej. Duża grupa restrykcji amerykańskich wdrożona z różnych powodów z wysoką intensywnością w latach 2016–2020 będzie miała swoje konsekwencje w kolejnych latach.
Co to są sankcje?
W niniejszym tekście zastanawiamy się nie nad tym, czy należy obecnie lub w przyszłości nakładać dodatkowe sankcje na Chiny. Przedstawiamy jedynie zarys tego, jakie obecne ograniczenia wobec Chin są w mocy i jakie Pekin może wyciągnąć wnioski z reakcji państw Zachodu na wojnę w Ukrainie.
Na początek kilka ważnych rozróżnień. Sankcje mogą być nakładane w systemie ONZ, za pomocą rezolucji Rady Bezpieczeństwa. Wtedy mają uniwersalną moc. Jednak ta droga wymaga jednomyślnej zgody wszystkich pięciu stałych członków tego gremium, co oczywiście w przypadku Rosji i Chin jest wykluczone. Trudno, żeby te państwa nakładały ograniczenia same na siebie. Z tego powodu rośnie znaczenie sankcji autonomicznych, nakładanych przez poszczególne państwa lub organizacje międzynarodowe w ramach ich porządku prawnego.
Izrael potępia inwazję, ale za kulisami szuka równowagi w relacjach z Rosją i Zachodem
czytaj także
Nakładane obecnie sankcje wobec Rosji można podzielić na cztery grupy. Po pierwsze są to ograniczenia osobowe, wymierzone w konkretnych ludzi, za ich wkład w politykę Kremla. Drugą grupą są te wykluczające poszczególne podmioty, takie jak banki komercyjne czy bank centralny Federacji. Mają one za zadanie nie osobiste ukaranie winnych, ale wyrządzenie gospodarce szkód w krótkim czasie. Odcięcie od SWIFT powoduje duże problemy w międzynarodowym obrocie finansowym. Znacznie trudniej jest przelać pieniądze z Rosji i do Rosji.
Trzecią grupą restrykcji zachodnich jest odcięcie kluczowych rosyjskich przemysłów, jak zbrojeniowy, lotniczy czy telekomunikacyjny. Unia Europejska i sojusznicy USA nakładają tu zróżnicowane sankcje w różnym czasie, zależnie od tego, które rodzaje restrykcji najbardziej zabolą Rosję, a zarazem najmniej zakłócą działanie państwa nakładającego ograniczenia. Ostatni wariant sankcji dotyczy importu produktów z pewnego obszaru. Dla przykładu, Australia ogłosiła w 2014 i 2015 roku zakaz wwozu towarów wyprodukowanych na terenach obwodów donieckiego i ługańskiego, kontrolowanych przez wspieranych przez Rosję separatystów. Powyższe obostrzenia stwarzają zagrożenie sankcjami wtórnymi: podmioty z państw trzecich, na przykład ChRL, też mogą zostać ukarane za łamanie restrykcji gospodarczych nałożonych na Rosję i odcięte od biznesów z innymi krajami.
Zmieniający się reżim sankcji wobec Chin
Chiny od lat mierzą się z ograniczeniami ze strony państw świata zachodniego, choć obecnie w o wiele mniejszej skali niż Rosja. Chińska Republika Ludowa od momentu swojego powstania w 1949 roku była obłożona przez USA wszelkimi możliwymi sankcjami, a Waszyngton potrafił skutecznie przekonać swoich sojuszników w Europie i Azji do przyłączenia się do nich. Od samego początku silnym argumentem amerykańskich administracji był wybór, przed którym stawiali swoich międzynarodowych partnerów i sojuszników: handel z państwem obłożonym sankcjami lub dostęp do rynku amerykańskiego.
Sytuacja uległa zmianie wraz z wizytą prezydenta Nixona w Chinach w 1972 roku. Pekin stał się wówczas partnerem Ameryki przeciwko Związkowi Radzieckiemu, a ograniczenia zniesiono. W 1981 roku Stany Zjednoczone zdecydowały nawet o sprzedaży broni do ChRL.
Złoty okres nie trwał jednak długo. Po masakrze demonstrantów na placu Tiananmen 4 czerwca 1989 Chiny zostały znowu obłożone ograniczeniami. Większość z nich została jednak zniesiona w ciągu następnych trzech lat. Perspektywa olbrzymiego i szybko rosnącego chińskiego rynku była zbyt kusząca.
czytaj także
Pozostał jeden wyjątek – technologie wojskowe. Pozostawienie tych restrykcji było spowodowane zarówno faktem udziału wojska w masakrze, jak i rosnącą świadomością, że po zmianach systemowych w Europie to Chiny będą stawać się rywalem USA.
Technologie wojskowe, czyli co?
Popularne przekonanie głosi, że ograniczenia w transferze technologii wojskowych były szczególnie dotkliwe dla Pekinu, dążącego do szybkiej modernizacji sił zbrojnych i przemysłu zbrojeniowego. W celu zdobycia potrzebnych technologii Chińczycy sięgnęli po szpiegostwo przemysłowe na szeroką skalę i nawiązali współpracę z Rosją.
Jest to jednak tylko część prawdy. Wbrew pozorom Chiny zachowały stosunkowo łatwy dostęp do zachodnich rozwiązań przydatnych dla wojska. Chodzi tutaj o tak zwane technologie podwójnego zastosowania, czyli możliwe do wykorzystania tak na rynku cywilnym, jak i w sektorze militarnym.
Nie oznacza to, że Paryż otwarcie łamał embargo, aczkolwiek w owym czasie postulował jego zniesienie. Transakcje nie dotyczyły bowiem całych systemów uzbrojenia, a jedynie pewnych elementów, które można zastosować również na rynku cywilnym. Chodzi tutaj między innymi o systemy wspomagania lądowania śmigłowców na pokładach statków i okrętów oraz wysokoprężne silniki okrętowe. To bardzo szeroka kategoria, trudna do upilnowania. Sprawę nagłośnił szwedzki instytut badań nad pokojem SIPRI swoim raportem na temat importu broni i sprzętu wojskowego przez Chiny w roku 2014. Okazało się, że z kontraktami o wartości aż 230 mln dolarów Francja stała się drugim po Rosji eksporterem uzbrojenia do Chin. W latach 2009–2013 był to największy zagraniczny rynek zbytu dla francuskiego sprzętu wojskowego.
Francja nie była jedynym państwem europejskim dostarczającym sprzęt wojskowy Chinom. Brytyjczycy sprzedali podwodne łodzie ratunkowe, Niemcy silniki dieslowskie do czołgów i okrętów podwodnych. Najdalej posunęli się Szwedzi, którzy dostarczyli radary kontroli ognia i amunicję do działek przeciwlotniczych. W razie chińskiej agresji na sąsiednie terytoria dyskusja o tych wątkach zapewne powróci ze zdwojoną siłą.
Tegoroczny raport korporacji RAND wykazał, że od 2014 niewiele się zmieniło. Walka z tym procederem jest trudna, silnik czołgowy można bowiem wykorzystać również w ciężkim sprzęcie budowlanym, a silnik dla okrętu wojennego – w jednostkach cywilnych. Amerykańskie firmy również nie są bez winy. Część z nich mogła nawet przyłożyć rękę do chińskiego programu rozwoju pocisków hipersonicznych.
Taka sytuacja jest efektem nie tylko nieodpowiedzialnej polityki przedsiębiorstw. Kontrola handlu technologiami podwójnego zastosowania jest niezwykle trudna, do tego Chiny przez lata wyspecjalizowały się w obchodzeniu ograniczeń. Rozległa sieć firm „słupów” pozyskuje sprzęt oficjalnie dla cywilnych użytkowników, ale dalsze jego losy są bardzo trudne do prześledzenia. Pamiętajmy, iż pierwszy chiński lotniskowiec Liaoning to dokończony sowiecki okręt, sprzedany przez Ukrainę rzekomo „na żyletki”.
Zmiana polityki
Stąd też gdy prezydent Trump wstąpił na ścieżkę konfliktu handlowego, jego administracja wybrała odmienne podejście. Waszyngton postanowił uderzyć tam, gdzie Chiny najbardziej zaboli i najtrudniej będzie im się obronić. Najlepszym przykładem jest tutaj Huawei, do niedawna perła w koronie chińskiego Big Techu. Amerykanie wykorzystali swoją pozycję w branży półprzewodników, czyli dostawcy technologii. Najwięksi fizyczni wytwórcy chipów, jak choćby tajwański TMSC, zostali postawieni przed prostym wyborem: jeżeli będą sprzedawać ChRL jakiekolwiek układy scalone, przy wytwarzaniu których wykorzystano amerykańskie technologie lub półprodukty, to zostaną objęci sankcjami wtórnymi.
Sankcje wtórne zabolały z kolei chińskie przedsiębiorstwa w 2019 roku. Wtedy Huawei i kilkadziesiąt innych podmiotów znalazło się na czarnej amerykańskiej liście ze względu na rzekome łamanie amerykańskich restrykcji przy współpracy z Iranem.
Niemcy właśnie spadają z płotu, na którym siedziały okrakiem przez kilkadziesiąt lat
czytaj także
To wystarczyło, by zrzucić Huawei z tronu, a Pekin zmusić do zwiększenia i tak już dużych wydatków na badania i rozwój półprzewodników. Mimo licznych osiągnięć w ostatnich latach Chiny napotykają duże problemy, które bez dostępu do zachodnich technologii trudno będzie przezwyciężyć. Te wąskie gardła spowalniają rozwój chińskiego sektora high-tech i utrudniają mu ekspansję w technicznie najbardziej zaawansowanych segmentach rynku, w tym w branży zbrojeniowej.
Nadzieje, że administracja Bidena złagodzi kurs, okazały się płonne. Usunęła wprawdzie z czarnej listy niektóre chińskie firmy, ale na ich miejsce wstawiła nowe. Sankcje stały się też bardziej precyzyjne i obejmują na przykład zakaz inwestowania w wybrane podmioty związane z władzami Chin dla amerykańskich banków, funduszy i obywateli.
Amerykańskie sankcje oraz chińska odpowiedź
Do tego doszły też sankcje indywidualne wymierzone w oficjeli odpowiadających za łamanie praw człowieka w Hongkongu czy Sinciangu. Wystarczy wspomnieć o obłożeniu zakazami wjazdu do USA i zamrożeniu środków kilku prominentnych członków Biura Politycznego KC KPCh, obarczanych odpowiedzialnością za ludobójczą politykę wobec Ujgurów. Wobec 14 wiceprzewodniczących Narodowego Kongresu Ludowego – chińskiego parlamentu, którego zadaniem jest przyjmowanie bez dyskusji rządowych przedłożeń – zostało w podobny sposób ukaranych za faktyczną likwidację politycznej autonomii Hongkongu.
W tym roku dołączy jeszcze zakaz importu do USA wszelkich produktów z Sinciangu. Ustawa o zapobieganiu pracy przymusowej Ujgurów (Uygur Forced Labor Prevention Act) zabrania importu na rynek amerykański z tego regionu autonomicznego. Prawo to także wzywa prezydenta USA do użycia sankcji wobec podmiotów zagranicznych, które wykorzystują pracę przymusową Ujgurów, oraz przewiduje stworzenie listy podmiotów zaangażowanych w regionie. Przepisy ustawy wejdą w życie w czerwcu, a od szczegółów wykonawczych zależy, czy w praktyce z rynku amerykańskiego zniknie coś więcej niż bawełna. To prawo ma szczególną konstrukcję. Wobec niedostępności regionu dla osób, które mogłyby poddać szczegółowej weryfikacji poszczególne przedsiębiorstwa, ustawa zakłada, że wszystkie produkty z Sinciangu zostały wykonane przy użyciu pracy przymusowej.
Birma: Sankcje pozwalają Zachodowi pokazać swoją aktywność, ale nie prowadzą do zmiany reżimu
czytaj także
Warto jednak zwrócić uwagę, że w ostatnich kilku latach Chiny starają się wykorzystać sankcje, ekonomiczną broń Zachodu, przeciw niemu samemu. Na mocy wprowadzonych w zeszłym roku regulacji administracja chińska może wprost zakazać stosowania się do zagranicznych sankcji firmom działającym w Państwie Środka. Postawi to przedsiębiorców przed wyborem: Chiny lub USA i Europa. Jeśli w 1960 roku USA odpowiadały za 40 proc. gospodarki światowej, a ChRL za 4 proc., to w 2019 roku Stany wytworzyły 24 proc. globalnego PKB, a Chiny – 16 proc. Wybór z gospodarczego punktu widzenia przypomina pytanie, czy się kocha bardziej tatę, czy mamę.
Czego Chiny mogą się dowiedzieć z przypadku Ukrainy?
Coraz więcej wskazuje, że Pekin był poinformowany o planach Putina co najmniej od początku lutego.
Wiele dotychczasowych założeń chińskiej polityki zostało podanych w wątpliwość przez rosyjską agresję na Ukrainę. Podobnie jak rosyjski przywódca, Xi Jinping został mocno zaskoczony ukraińskim oporem i reakcją Zachodu. Chodzi tutaj nie tylko o dotychczasowe zdecydowanie i solidarność wspólnoty transatlantyckiej oraz jej azjatyckich partnerów i sojuszników, z Japonią i Australią na czele.
Dużo większe zaniepokojenie może budzić zdziesiątkowanie i zepchnięcie do defensywy w ciągu kilkudziesięciu godzin budowanej przez lata rosyjskiej sieci wpływów i powiązań na całym świecie. Dla Chin tego typu nieoficjalne metody są jeszcze ważniejsze, a docelowo miały zapewnić przynajmniej neutralność Europy w konfrontacji z USA. Ponieważ Europejczycy potrzebują Amerykanów w reżimie sankcji na Rosję, istnieje duże prawdopodobieństwo, że w sytuacji eskalacji w Azji Wschodniej Paryż, Berlin i Bruksela również skoordynują swoje polityki z Waszyngtonem.
Na chwilę obecną nie da się wyrokować, jak bardzo światu zachodniemu starczy determinacji, by powstrzymać Chiny, których asertywność na arenie globalnej i w ich bezpośrednim sąsiedztwie znacznie wzrosła. Niemniej chińskie założenia o dużej podatności Europy na naciski ekonomiczne okazały się dla nich na razie zbyt optymistyczne.
Oczywiście Chiny mają gospodarczo dużo więcej do zaoferowania niż Rosja, jednak klimat polityczny w ciągu ostatnich kilku lat zaczął się znacząco zmieniać. Chińsko-europejskie porozumienie inwestycyjne CAI wylądowało w zamrażarce i nie wiadomo, czy kiedykolwiek zostanie stamtąd wyjęte. Ponadto Europa zaczyna się konsolidować i traktować Chiny już nie tylko jako partnera handlowego, ale także systemowego rywala.
W Pekinie rodzi to pytania o postawę Zachodu w przypadku ewentualnej eskalacji wokół Tajwanu. Xi Jinping postawił sobie przyłączenie wyspy do ChRL za cel życia. Jednak dotychczasowe kalkulacje uwzględniały w przypadku inwazji jedynie interwencję USA i ewentualnie Japonii. Teraz Chiny muszą się liczyć z wojną gospodarczą z niemal wszystkimi najważniejszymi partnerami handlowymi.
Czy to ma sens?
W rezultacie zachodniej odpowiedzi na wojnę w Ukrainie wewnątrz Chin wzrosną zapewne w siłę zwolennicy budowy jak największej niezależności na polu kluczowych technologii, a także tworzenia tak zwanej gospodarki podwójnego obiegu. W jej ramach większość gospodarki pracowałaby na potrzeby wewnętrzne, a druga – solidnie oddzielona część – realizowałaby politykę eksportową. Takie rozróżnienie ma zmniejszyć zależność gospodarczą Pekinu od świata zachodniego, uodpornić na sankcje, co da kierownictwu państwa większą swobodę w polityce zagranicznej. Pytanie, czy w XXI wieku możliwe jest stworzenie takiej quasi-autarkii.
Chiny Putina nie powstrzymają, ale wojna NATO–Rosja na pewno nie leży w ich interesie
czytaj także
Jedno jest pewne. Polityka Rosji to dla Zachodu olbrzymie wyzwanie. Lecz to tylko część problemu, prędzej niż później będziemy zmuszeni zmierzyć się z dużo poważniejszym wyzwaniem, jakim są Chiny i ich polityka rewizji zasad ładu międzynarodowego.
Mało prawdopodobne jest, by reżim sankcji zmienił cele Komunistycznej Partii Chin. Poprzez objęcie sankcjami pewnych obszarów kraju i określonych dziedzin można jednak próbować wpłynąć na kalkulacje opłacalności niektórych polityk. Oraz spróbować powstrzymać rozwój technologii, które przybliżają Państwo Środka do realizacji ich ekspansywnych celów.
Krzysztof M. Zalewski – członek zarządu Fundacji Instytut im. Michała Boyma. Pisze o polityce zagranicznej i przemianach w Azji, które mają coraz większy wpływ na Europę i Polskę. Pracował uprzednio w Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej w Wiedniu, Biurze Spraw Zagranicznych Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu RP oraz Ośrodku Studiów Wschodnich w Warszawie.
Paweł Behrendt – przewodniczący Rady Fundacji Instytut im. Michała Boyma. Analityk ds. obronności oraz Dalekiego Wschodu (Chiny, Japonia). Doktorant na wydziale Nauk Politycznych Uniwersytetu Wiedeńskiego.
