Przemyślana polityka płacy minimalnej może podnieść poziom życia najmniej zarabiających osób, a zwykle nie wywiera istotnego negatywnego wpływu na zatrudnienie, szczególnie w okresach wzrostu gospodarczego. Niestety, w Polsce prowadzi się tę politykę po omacku, co w przyszłości może wywołać problemy.
Partie polityczne piszą programy wyborcze, a my piszemy niezbędnik gospodarczy na czas po wyborach. W tym cyklu przyglądamy się politykom publicznym, rozwiązaniom, dzięki którym państwo jest sprawiedliwe, nowoczesne, cywilizowane. Wyjaśniamy, jakie podatki, regulacje rynku pracy, ochrony zdrowia czy finansowania kultury są nam potrzebne dziś.
**
Płaca minimalna jest jedną z najczęściej wykorzystywanych polityk rynku pracy. Wśród 26 krajów Unii Europejskiej 21 stosuje płacę minimalną na poziomie krajowym, a w pozostałych pięciu minima ustalane są na poziomie sektorów lub zawodów.
W Polsce płaca minimalna ma długą tradycję: pierwsze regulacje w tym zakresie wprowadzono w 1956 roku. Płaca minimalna obowiązywała też przez cały okres transformacji i gospodarki rynkowej, w której odgrywa znacznie większą rolę niż w poprzednim systemie.
Budzi też jednak kontrowersje. Można zaryzykować tezę, że jest najbardziej zideologizowanym tematem dyskusji o polskim rynku pracy. Zwolennicy widzą w niej kluczowe narzędzie poprawy warunków życia pracowników, obniżenia nierówności dochodowych, a nawet wzrostu produktywności i przyspieszenia innowacji. Przeciwnicy postrzegają jako przyczynę bezrobocia i drogę do bankructw firm.
czytaj także
Faktem jest, że dobrze prowadzona polityka płacy minimalnej może zapewniać godne warunki pracy, chronić pracujących przed ubóstwem i trzymać w ryzach nierówności. Może też ograniczać dominującą pozycję pracodawców na lokalnych rynkach pracy i sprzyjać przechodzeniu pracowników do firm, które płacą lepiej. Źle prowadzona polityka płacy minimalnej może natomiast być jałowa, gdy poziom płacy minimalnej jest zbyt niski – lub tworzyć ryzyko bezrobocia przewyższające korzyści z wyższych płac, gdy jej poziom jest zbyt wysoki.
Na początek warto ustalić, jakie cele społeczne można osiągnąć za pomocą płacy minimalnej. Służy ona przede wszystkim zapewnieniu najniższego godziwego poziomu wynagrodzenia, zwłaszcza pracownikom zatrudnionym na najniższych stanowiskach. Płaca minimalna może chronić przed wyzyskiem – to szczególnie istotne w przypadku osób pracujących w branżach i zawodach o najniższych płacach, zwłaszcza tam, gdzie pracodawcy mają dużo silniejszą pozycję niż pracownicy, choćby na lokalnych rynkach pracy, gdzie warunki dyktuje jeden duży zakład.
Drugim głównym celem jest zapewnienie pracownikom minimalnych środków do życia, tak by uniknęli ubóstwa. Zapobieganie ubóstwu pracujących służy też sprawiedliwości. Jeśli wynagrodzenia są tak niskie, że praca nie chroni przed ubóstwem, to związane z tym koszty w postaci chociażby pomocy społecznej spadają na wszystkich podatników. Uniknięcie takich paradoksów – gdy wspierając ubogich pracujących, podatnicy de facto subsydiują firmy o bardzo niskich płacach – jest ważnym kryterium ustalania płacy minimalnej np. w Wielkiej Brytanii.
czytaj także
Podnosząc niskie wynagrodzenia, płaca minimalna z reguły ogranicza rozpiętość płac. Trzeba jednak pamiętać, że nie musi się to przekładać na proporcjonalnie niższe nierówności dochodów. Wynika to z trzech mechanizmów.
Po pierwsze, po podwyżce płacy minimalnej część pracujących może tracić pewne świadczenia społeczne, więc wzrost ich dochodów jest niższy od kwoty, o jaką podniesiono płacę minimalną. Po drugie, część zarabiających płacę minimalną mieszka z osobami zarabiającymi lepiej, więc ubóstwo im nie grozi. Dotyczy to zwłaszcza kobiet, które często zarabiają mniej od mężczyzn i stanowią większość osób zarabiających blisko minimum. Po trzecie, nierówności dochodowe wzrosną, jeśli wzrośnie dystans między dochodami osób pracujących a tymi, którzy pracy nie mają i utrzymują się z innych źródeł, zwłaszcza świadczeń. Takie zjawisko mogliśmy obserwować w ostatnich latach w Polsce, gdy płace, także niskie, rosły, a realna wartość świadczeń społecznych na ich tle spadała.
Główne ryzyka związane z płacą minimalną to oczywiście zwiększenie kosztów firm i bezrobocie, które może wzrosnąć, jeśli płaca minimalna przekroczy poziom, jaki firmy mogą płacić osobom o niskiej produktywności. W polskiej debacie publicznej efekt ten traktuje się jako pewnik. Jednak w świetle aktualnych ustaleń naukowych nie jest to prawda. W przeszłości rzeczywiście tak wyglądał ekonomiczny konsensus, oparty trochę na upraszczających teoriach, a trochę na niezbyt przemyślanej polityce płacy minimalnej w latach 70. i 80. Jednak od połowy lat 90. uległ on diametralnej zmianie.
Przełomem była książka Myth and Measurement (Mit i pomiar) Davida Carda i Alana Kruegera. Przedstawiała ona badania empiryczne nie tylko kwestionujące dawny konsensus, ale wręcz pokazujące, że w pewnych sytuacjach podwyższenie płacy minimalnej może zwiększać zatrudnienie. Warunkiem do tego jest występowanie tzw. monopsonu, czyli rynku, gdzie daną grupę zawodową zatrudnia niemal w całości jeden pracodawca. Pozwala mu to utrzymywać niskie płace – tak niskie, że niektóre osoby rezygnują z pracy. W takiej sytuacji podwyżka płacy minimalnej skłania część z nich do powrotu na rynek pracy, więc zatrudnienie rośnie.
To szczególny przypadek, który jednak unaocznia, że skutki płacy minimalnej nie są wszędzie i zawsze takie same. W kapitalnej mierze zależą one od kontekstu, struktury rynku oraz skali podwyżki. W tym roku Mit i pomiar wreszcie ukazały się po polsku, nakładem Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego. Daje to nadzieję na lepsze zniuansowanie polskiej debaty na temat płacy minimalnej.
czytaj także
Aktualny konsensus w literaturze naukowej wskazuje, że płaca minimalna jest ważnym instrumentem zapewniania godnych warunków pracy, ale zazwyczaj nie ma istotnego, negatywnego wpływu na zatrudnienie. Bezrobocie może rosnąć przy gwałtownych, dużych podwyżkach ustawowego minimum – a jeśli ma to miejsce, to z reguły wśród grup o słabszej pozycji na rynku pracy, takich jak osoby młode lub imigranci.
Zmiana akcentów w literaturze ekonomicznej wynika po części z rozwoju metod badawczych i bardziej precyzyjnego izolowania wpływu płacy minimalnej od innych czynników. Częściowo jednak odzwierciedla też fakt, że większość krajów rozwiniętych prowadzi politykę płacy minimalnej w bardziej przemyślany sposób niż przed laty, starając się wyznaczać jej poziom tak, by unikać zagrożeń.
Równocześnie płaca minimalna nie jestem remedium na wszystkie problemy. Nie eliminuje np. luki płacowej między kobietami i mężczyznami i zazwyczaj nie napędza wzrostu produktywności. Jeśli ma to miejsce, to głównie dlatego, że większe, bardziej wydajne firmy lepiej dostosowują się zmian płacy minimalnej i przyciągają pracowników z mniejszych, mniej wydajnych i mniej płacących firm.
W Polsce widoczne są trzy fazy polityki płacy minimalnej. Od końca lat 90. do 2007 roku płacę minimalną zaniedbywano, waloryzując ją jedynie o inflację. W rezultacie jej poziom w odniesieniu do średniego wynagrodzenia spadał i w 2007 roku był jednym z najniższych w UE. W 2008 roku miała miejsce pierwsza od lat znacząca podwyżka, kontynuowana w latach kolejnych. W 2016 roku nastąpiła kolejna zmiana: obowiązującą płacą minimalną objęto, jako stawką godzinową, zleceniobiorców oraz osoby samozatrudnione. Kolejne spore podwyżki sprawiły, że w relacji do średniej płaca minimalna zbliżyła się do 50 proc. – to już solidny wynik w porównaniu z innymi krajami UE.
Badania, które przeprowadziłem w Instytucie Badań Strukturalnych z Maciejem Albinowskim, pokazują, że konsekwencje tych zmian były bardzo zróżnicowane przestrzennie. Podwyżki płacy minimalnej przełożyły się znaczący wzrost płac w regionach, które w 2007 roku znajdowały się wśród jednej trzeciej regionów o najniższych płacach, jednak kosztem nieco niższego zatrudnienia. Gdyby stosunek płacy minimalnej do średniego wynagrodzenia pozostał niezmieniony po 2007 roku, to w 2018 roku średnie wynagrodzenie w tych regionach byłoby o 3,2 proc. niższe, podczas gdy zatrudnienie byłoby o 1,2 proc. wyższe.
Potwierdzone info: Wzrost płacy minimalnej = zdrowsze dzieci
czytaj także
Są to efekty o umiarkowanej skali i moim zdaniem wskazują na korzystny bilans zysków (wyższe płace) i strat (nieco niższe zatrudnienie). W pozostałych dwóch trzecich polskich regionów – tych lepiej rozwiniętych, gdzie płace są wyższe – podwyżki płacy minimalnej nie miały wpływu ani na średnie wynagrodzenie, ani na zatrudnienie. Innymi słowy, na większości lokalnych rynków pracy dyskusja o skutkach podwyżek płacy minimalnej to wiele hałasu o nic.
Umiarkowany wpływ sporych przecież podwyżek płacy minimalnej na polski rynek pracy wynika z kilku czynników. Pierwszym jest wzrost gospodarczy i rosnący popyt na pracę. Drugim to, że w poprzedniej dekadzie Polska z kraju nadwyżki pracowników i wysokiego bezrobocia zmieniła się w kraj niedoboru pracowników. Stoją za tym procesy demograficzne. Liczba osób wchodzących na rynek spada, a firmom jest trudniej znaleźć pracowników także w tzw. pracach prostych. To sprzyja wzrostowi płac i zniechęca do zwolnień.
Trzecim czynnikiem jest niepełne przestrzeganie regulacji. Choć płacę minimalną rozszerzono na osoby samozatrudnione i osoby pracujące na zleceniach, to przestrzeganie tego zapisu opiera się na deklaracjach. Rząd nie przeprowadził też nigdy ewaluacji, czy to rozszerzenie działa i stawki godzinowe są przestrzegane.
Jest takie prawo, które można łamać niemal bezkarnie: prawo pracy
czytaj także
Badania, które przeprowadziłem z Karoliną Goraus-Tańską z Uniwersytetu Warszawskiego, pokazują natomiast, że podwyżki ustawowego minimum pociągają za sobą wzrost odsetka osób, które zarabiają poniżej tego poziomu. W niektórych krajach nieprzestrzeganie płacy minimalnej można zgłaszać anonimowo. Publikuje się też nazwy firm, które płacą pracownikom poniżej minimum, wraz z kwotą, jaką są pracownikom winne, w ten sposób stygmatyzując firmy omijające regulacje. W Polsce niestety nie ma żadnego mechanizmu, który pozwalałby łatwo zgłaszać takie naruszenia i zniechęcał do łamania prawa.
Płaca minimalna jest bardziej odczuwalna w regionach słabiej rozwiniętych, gdzie płace są niższe. Co jakiś czas pojawia się więc postulat jej regionalizacji i ustalania różnych poziomów choćby na poziomie województw.
Problemy z tym związane przewyższają jednak potencjalne korzyści. Przede wszystkim należy pamiętać, że 25 proc. zróżnicowania płac w Polsce to różnice między województwami, a 75 proc. to różnice między powiatami w tych samych województwach. Co więcej, regiony o niskich płacach, gdzie płaca minimalna ma istotne skutki, są rozsiane po całym kraju. Równocześnie w każdym mieście wojewódzkim płace i koszty życia są wyższe. Wyzwania widoczne na poziomie kraju występowałyby więc w każdym województwie.
Ustalanie 16 różnych poziomów oczywiście skomplikowałoby prowadzenie tej polityki. Wątpliwe, czy partnerzy społeczni potrafiliby się dogadać w tej kwestii, skoro w historii Rady Dialogu Społecznego ani razu nie potrafili znaleźć porozumienia co do krajowej płacy minimalnej. Wyznaczaniem poziomów zajmowałby się rząd, który podchodzi do tematu raczej oportunistycznie.
A wreszcie: implementacja byłaby koszmarem. Gdyby płaca minimalna miała obowiązywać na podstawie miejsca rejestracji firmy, mielibyśmy wysyp podmiotów zarejestrowanych w województwach o najniższym jej poziomie, które prowadziłyby działalność w całym kraju. Gdyby zaś miała zależeć od miejsca wykonywania pracy, to za taką samą pracę pracownicy byliby wynagradzani inaczej w zależności od województwa, nawet w obrębie tej samej firmy – co można postrzegać jako dyskryminację. A już obliczenie płacy minimalnej kierowcy jadącego przez Polskę byłoby biurokratycznym absurdem.
Nie przypadkiem kraje, gdzie płaca minimalna jest zregionalizowana, to olbrzymie gospodarki, takie jak Chiny, Indie czy Stany Zjednoczone. W tych krajach pojedyncze regiony są często większe od Polski, dlatego regionalne podejście ma sens. W Europie ostatnim krajem, który prowadził zregionalizowaną politykę, były Niemcy. Jednak Niemcy również odeszły od tego modelu w 2015 roku, wprowadzając płacę minimalną wspólną dla całego kraju.
czytaj także
W Polsce na przestrzeni ostatnich piętnastu lat płaca minimalna wzrosła o 275 proc. w ujęciu nominalnym, co oznacza podwojenie jej realnej wartości. Przyniosło to korzyści w postaci podniesienia najniższych płac i zmniejszenia nierówności, bez istotnych negatywnych reperkusji.
Mieliśmy jednak trochę szczęścia, bo podwyżki zaczynały się z bardzo niskich poziomów, a wzrost gospodarczy i niedobory pracowników sprzyjały wzrostom wynagrodzeń. Tymczasem polskie władze prowadzą politykę płacy minimalnej po omacku. Partnerzy społeczni nigdy nie osiągają konsensusu w tej sprawie, więc co roku wysokość płacy minimalnej de facto ustala rząd. Robi to bez przeprowadzenia oceny poprzednich decyzji i w dużej mierze pod dyktando politycznego kalendarza. Największe podwyżki są ogłaszane w latach wyborczych, choć niekoniecznie wtedy są najbardziej potrzebne.
Obecnie płaca minimalna zbliża się do poziomu 50 proc. średniego wynagrodzenia, zatem każda kolejna podwyżka będzie dotyczyła coraz większej liczby pracowników i firm. Z jednej strony zbyt duże podwyżki mogą zmienić bilans korzyści i strat. Z drugiej może rosnąć presja na zamrożenie płacy minimalnej, co też byłoby błędem.
czytaj także
Określenie optymalnej skali podwyżek wymaga analiz, których niestety się w Polsce nie robi. Można byłoby pójść śladem Niemiec czy Wielkiej Brytanii, gdzie rząd finansuje kompleksowe badania skutków poprzednich decyzji i otrzymuje wynikające z nich rekomendacje co do przyszłych zmian. Jednak należy się raczej spodziewać, że wielka improwizacja będzie w Polsce trwać.
**
Piotr Lewandowski – prezes Zarządu Instytutu Badań Strukturalnych. Członek grupy IZA Research Fellows, największej na świecie sieci ekonomistów rynku pracy. Naukowo zajmuje się głównie ekonomią pracy, zwłaszcza skutkami postępu technologicznego i globalizacji, segmentacją rynku pracy, płacą minimalną, oraz społecznymi aspektami polityki klimatycznej i energetycznej.
***
Materiał powstał dzięki wsparciu Fundacji im. Róży Luksemburg.
