Rynek nie tworzy wystarczającej liczby miejsc pracy, dlatego państwo ma moralny obowiązek utrzymywania pełnego zatrudnienia. Ale czy postulowana dziś idea gwarancji zatrudnienia ma ekonomiczne i społeczne uzasadnienie? Robert Skidelsky rozważa argumenty za i przeciw.
LONDYN. „Każdy rząd – pisze ekonomista i właściciel funduszu hedgingowego Warren Mosler – może osiągnąć w swoim kraju pełne zatrudnienie, oferując każdemu chętnemu pracę w sektorze usług publicznych za stałe wynagrodzenie”. Rozmaite warianty takiej koncepcji znalazły silne poparcie prominentnych polityków Partii Demokratycznej w USA, w tym kandydata w prezydenckich prawyborach Berniego Sandersa oraz członkini Izby Reprezentantów Alexandrii Ocasio-Cortez, która związała rządowy program gwarancji zatrudnienia z polityką Zielonego Nowego Ładu. Ponadto różne wersje programu gwarancji zatrudnienia (ang. job-guarantee program, JGP), łączące się mniej lub bardziej z zieloną gospodarką, zostały już wprowadzone w życie w Argentynie, Indiach, RPA i – nie mówmy tego za głośno – na Węgrzech rządzonych przez nieliberalnego populistę Viktora Orbána.
Według oficjalnych statystyk w grudniu 2017 roku w Stanach Zjednoczonych było 6,6 mln bezrobotnych [w 2019 roku ok. 6 mln – przyp. tłum.]. 4,9 mln ludzi pracowało w niepełnym wymiarze godzin (a pragnęło pracować więcej), natomiast 5,9 mln chciało pracować, ale w rządowych statystykach było zaliczane do grupy bezrobotnych. Innymi słowy, co najmniej 17,4 mln Amerykanów chciało, ale nie mogło znaleźć stabilnej, dobrze płatnej pracy.
Ekonomiści L. Randall Wray, Flavia Dantas, Scott Fullwiler, Pavlina R. Tcherneva i Stephanie A. Kelton proponują, by rząd USA zagwarantował wszystkim osobom poszukującym zatrudnienia tyle pracy, ile pragną, do wybranego tygodniowego limitu, powiedzmy 35 godzin, oferując stałe wynagrodzenie w wysokości 15 dolarów za godzinę. Dzisiaj taki program gwarancji zatrudnienia mógłby zatrudniać około 16 milionów Amerykanów i kosztowałby około 2 proc. PKB. Bezrobocie przymusowe w takim kształcie, jaki znamy od czasów rewolucji przemysłowej, przestałoby istnieć.
czytaj także
Oczywiście koncepcja JGP rodzi wiele pytań. Na ile taki program byłby możliwy do wprowadzenia w rozwiniętym w pełni społeczeństwie kapitalistycznym? Skąd wziąć na niego pieniądze? Jakie są realne szanse uzyskania poparcia politycznego? Co może budzić sprzeciw?
Keynesizm, ale nie do końca
Współczesne warianty gwarancji zatrudnienia są inspirowane pracami brytyjskiego ekonomisty Johna Maynarda Keynesa, ale trzy ważne aspekty odróżniają je od klasycznego keynesizmu.
Po pierwsze, zwolennicy JGP przyjmują argumentację Keynesa, że sektor prywatny może nie wygenerować wystarczającej liczby miejsc pracy, by utrzymać pełne zatrudnienie, jednak przekonują, że to rząd powinien bezpośrednio zapewnić brakujące miejsca pracy, zamiast ograniczać się do stymulowania wydatków prywatnych, co powinno prowadzić do wzrostu zatrudnienia.
Po drugie, JGP stawia sobie bardziej radykalnie cele społeczne niż klasyczny keynesizm. Dla keynesistów pełne zatrudnienie było celem samym w sobie, natomiast współcześni postkeynesiści widzą w gwarancji zatrudnienia sposób na zmierzenie się z całą masą innych problemów socjoekonomicznych: głównie ubóstwa, nierówności i zmiany klimatu.
czytaj także
Po trzecie, idea gwarancji zatrudnienia jest wspierana przez nowoczesną teorię pieniądza, (Modern Monetary Theory, MMT), która spycha na bok problem finansowania programów pełnego zatrudnienia. Według MMT, wydając pieniądze, rząd powiększa sumę dochodów do opodatkowania [zwolennicy nowoczesnej teorii pieniądza uważają, że państwo powinno przejąć kontrolę nad kreacją pieniądza od banków prywatnych, a wydatki publiczne powinna ograniczać tylko groźba zbyt wysokiej inflacji – przyp. tłum.]. To właśnie monetarne fundamenty JGP, a nie sama propozycja, doczekały się najostrzejszej krytyki.
Praktyka i teoria
Od zawsze w okresach zapaści gospodarczej państwa subsydiują lub same wprowadzają programy „robót publicznych”, chociaż skala tych przedsięwzięć nigdy nie jest wystarczająco duża, by w pełni wyrównać wzrost bezrobocia. Public Works Administration – instytucja rządowa utworzona przez prezydenta USA Franklina D. Roosevelta w latach 30. ubiegłego wieku – zlecała prywatnym firmom budowę lotnisk, dróg, tam, mostów, szkół i szpitali za kwotę 7 miliardów dolarów. Z kolei urząd Works Progress Administration bezpośrednio oferował bezrobotnym zatrudnienie w lokalnych przedsięwzięciach.
W administracji Roosevelta zwolennicy tych dwóch podejść rywalizowali o wpływy. Próba sił skończyła się zwycięstwem WPA i bezpośredniego tworzenia miejsc pracy, co otworzyło drogę dla bardziej konkretnej interwencji fiskalnej oraz pozwoliło jednej trzeciej narodu, która została pozbawiona środków do życia, odczuć bezpośrednią korzyść z polityki Nowego Ładu.
To właśnie Keynes dał teoretyczne argumenty za permanentnym zwiększeniem obecności państwa w sektorze prywatnym gospodarki. Przekonywał, że jeśli rząd w czasach recesji da obywatelom pracę, zamiast wypłacać zasiłki, wówczas efekt mnożnikowy ich zarobków doprowadzi do przywrócenia pełnego zatrudnienia w sektorze prywatnym. Permanentna polityka publicznej gwarancji zatrudnienia znacznie złagodziłaby fluktuacje cyklu koniunkturalnego.
Ponadto Keynes był zdania, że kiedy państwo będzie dawało pracę, efekt mnożnikowy pojawi się niezależnie od tego, czy dodatkowi pracownicy wyprodukują coś posiadającego wartość ekonomiczną. Pisał w swoim przekornym stylu: „Gdyby departament skarbu zebrał stare butelki, wypchał banknotami, zakopał głęboko w starej kopalni i wypełnił jej szyby aż do poziomu ziemi odpadami komunalnymi, a potem pozwolił prywatnym firmom wykopać te pieniądze na własną rękę […], to nie musiałoby być już żadnego bezrobocia, a w efekcie rzeczywiste dochody społeczności […] byłyby znacznie większe, niż są obecnie”.
Złoty wiek?
Po II wojnie światowej pod wpływem mistrzowskiej pracy Keynesa Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza i ówczesnej sytuacji politycznej rządy starały się utrzymać pełne lub wysokie zatrudnienie. Chociaż nie zakładano oficjalnych celów co do tego wskaźnika, panowała ogólna zgoda, że o pełnym zatrudnieniu będzie można mówić, gdy bezrobocie sięgnie 2 proc. w Wielkiej Brytanii i 4 proc. w USA. Poziom bezrobocia miał być determinowany przez „makropolitykę”, czyli uznaniową manipulację stopami procentowymi, podatkami i wydatkami publicznymi w celu utrzymania zagregowanych wydatków na poziomie pełnego zatrudnienia.
Ta metoda sprawdzała się nieźle przez mniej więcej 20 lat, ale w końcu uwidoczniły się dwa problemy. Po pierwsze, państwa nie umiały wystarczająco dobrze przewidywać przyszłości, by podejmować w optymalnym momencie takie monetarne i fiskalne interwencje, jakich wymagało powodzenie makropolityki. Rządy prognozowały różnicę między faktycznym i potencjalnym PKB (luka PKB) albo nadwyżkę zagregowanych wydatków nad produkcją przy pełnym zatrudnieniu (luka inflacyjna, czyli nadwyżka zagregowanego popytu nad zagregowaną podażą przy maksymalnej możliwej produkcji) i dopasowywały stopy procentowe, podatki i politykę wydatków publicznych do tego, która luka zagrażała gospodarce. Ale jak duże były te luki w każdym momencie cyklu koniunkturalnego? Jak zauważył Milton Friedman, skutki polityki fiskalnej pojawiały się z opóźnieniem, a w międzyczasie pierwotna luka mogła się już zmniejszyć lub zwiększyć. Ludzie dokonujący zmian mogli więc równie dobrze destabilizować gospodarkę, jak i ją równoważyć.
Standing: Usługi podstawowe czy dochód podstawowy? Jedno nie wyklucza drugiego
czytaj także
Drugi, poważniejszy problem był natury polityczno-gospodarczej. Ponieważ rządy keynesistowskie przykładały większą wagę do utrzymywania bezrobocia na niskim poziomie niż do ograniczania inflacji, w obliczu politycznej presji zapobiegania wszelkim wzrostom bezrobocia coraz trudniejsze stawało się bilansowanie budżetów.
Ten moment wykorzystała monetarystyczna kontrrewolucja. W 1968 roku Friedman postawił tezę, że nadmierne zwiększenie podaży pieniądza, mające na celu utrzymywanie niskiego bezrobocia, było przyczyną wzrostu inflacji. Ten atak był zabójczy. Zmierzch keynesistowskiego „zarządzania popytem” uwidocznił się w 1976 roku w przemówieniu brytyjskiego premiera Jamesa Callaghana z Partii Pracy. „Myśleliśmy kiedyś, że da się wyjść z recesji i zwiększyć zatrudnienie przez wydawanie pieniędzy: cięcie podatków i zwiększanie wydatków z budżetu” – powiedział Callaghan. „Mówiąc szczerze, takiej opcji już nie ma. A jeśli kiedyś była, to działała tylko na zasadzie […] wstrzykiwania gospodarce większej dawki inflacji”.
Niech zdecyduje rynek
Nowy dogmat ekonomiczny – przyjęty przez prezydenta USA Ronalda Reagana i premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher na początku lat 80. – uznawał, że to rynek, a nie rząd powinien ustalać stopę bezrobocia. Rynek miał zagwarantować, że wszystkie osoby naprawdę starające się o pracę znajdą zatrudnienie za stawkę odpowiadającą prawom popytu i podaży, a jeśli nie chciały pracować za te pieniądze, to była ich własna decyzja.
Jeśli wynikający z tego poziom bezrobocia uznano za społecznie nieakceptowalny, reagowano na to, podnosząc motywację do pracy poprzez osłabianie związków zawodowych i zmniejszanie zasiłków dla bezrobotnych. Przy pełnej elastyczności rynków pracy bezrobocie automatycznie osiągałoby poziom „naturalny” (równowagi), czyli taki, w którym inflacja nie przejawiałaby tendencji do wzrostu ani do spadku. Cała koncepcja bezrobocia przymusowego przestała w ten sposób w ogóle istnieć.
Ze zgliszczy keynesistowskiej polityki fiskalnej ocalała tylko znacznie osłabiona teza, że polityka monetarna (jeśli prowadzi ją niezależny bank centralny) może zapewnić rynkom całą stabilizację, jakiej potrzebują, ale bez nieustannej pokusy drukowania pieniędzy w celach politycznych. Chcąc uzasadnić potrzebę utrzymania uznaniowej polityki monetarnej, poluzowano nieco zdecydowaną neoklasyczną (i antykeynesistowską) tezę o pełnym, „naturalnym” zatrudnieniu i w ten sposób stworzono przestrzeń dla przekonywania o efektywności krótkoterminowego bodźca monetarnego. Ta tak zwana „nowa ekonomia keynesistowska” niewiele zawdzięczała Keynesowi, jednak dopuszczając możliwość zmieniania przez banki centralne oficjalnych stóp procentowych, by osiągać cele inflacyjne, przytrzymała przynajmniej uchylone drzwi dla wpływu jakiegoś rodzaju polityki „monetarnej” na realną gospodarkę.
Monetaryści w odwrocie
Nowy układ zaczął jednak napotykać własne problemy. Między latami 80. ubiegłego wieku a rokiem 2008 średnie bezrobocie wzrosło w Wielkiej Brytanii z 1,6 proc. (w „złotych czasach”) do 7,4 proc., z 3,1 proc. do 7,5 proc. w Niemczech i z 4,8 proc. do 6,1 proc. w Stanach Zjednoczonych. Rosło niedostateczne zatrudnienie, czyli sytuacja, w której ludzie są zmuszeni pracować w mniejszym wymiarze godzin, niżby chcieli; zwiększył się poziom ubóstwa i nierówności, a wzrost gospodarczy spowolnił.
Wielka recesja, która zaczęła się w 2008 roku, na nowo wsparła nauczanie keynesistowskie, że sektor prywatny, borykający się z niepewnością, nie może konsekwentnie i stale zapewniać pełnego zatrudnienia. Co więcej, polityka monetarystyczna została zdyskredytowana, bo nie powstrzymała załamania gospodarczego ani nie przyniosła trwałej poprawy sytuacji.
czytaj także
Porażki neoliberalizmu doprowadziły do ponownego wzrostu zainteresowania polityką fiskalną. Ważną wczesną inicjatywą była amerykańska ustawa Humphreya-Hawkinsa z 1978 roku, która „autoryzowała” rząd centralny do tworzenia „rezerwuarów publicznych miejsc pracy”, by równoważyć cykliczne zmiany wydatków prywatnych. Rzeczone rezerwuary miały się wyczerpywać albo napełniać w zależności od zmian koniunktury i stanowić „automatyczny stabilizator” cyklu gospodarczego, który nie wymagałby „nadzoru”. Ale ustawa Humphreya-Hawkinsa nigdy nie została wprowadzona w życie. Były to ostatnie, pośmiertne drgawki Nowego Ładu.
W następstwie recesji z 2008 roku radykalni decydenci kształtujący politykę państwa musieli przejść proces, który Pavlina R. Tcherneva z Bard College nazwała „fundamentalną reorientacją”, jeśli chcieli osiągnąć cel „prawdziwego pełnego zatrudnienia, długoterminowej stabilizacji makroekonomicznej, lepszej dystrybucji dochodów i poprawy perspektyw socjoekonomicznych”. JGP to próba dojścia właśnie do takiego celu.
Fałszywe ograniczenia
Program gwarancji zatrudnienia – najbardziej radykalna postkeynesistowska odpowiedź na porażkę polityk neoliberalnych – reprezentuje połączenie dwóch toków rozumowania. W pierwszym podkreśla się odpowiedzialność rządu za pełne zatrudnienie, ale w formie bezpośredniej gwarancji zapewnienia miejsca pracy, a nie zarządzania popytem zagregowanym. Drugi sposób rozumowania, oparty na MMT, pokazuje, że „deficyty się nie liczą” przy dążeniu do pełnego zatrudnienia.
MMT atakuje ortodoksyjny pogląd, że rząd – tak jak gospodarstwa domowe i firmy – może wydawać tylko tyle pieniędzy, ile pozwolą mu podatnicy albo chętni na kupno rządowych obligacji. Ortodoksyjna teoria wyróżnia dwa typy „ograniczeń polityki fiskalnej”. Pierwszy jest finansowy: rozmiar deficytu budżetowego państwa jest ograniczony gotowością obligatariuszy do pożyczania rządowi pieniędzy. Ten limit jest najbardziej bolesny w okresie spowolnienia gospodarczego, gdy deficyt budżetowy państwa automatycznie rośnie.
Drugie ograniczenie ma jakoby wynikać z limitu „realnych zasobów”. Jak mówił w 2009 roku ekonomista z Uniwersytetu Chicagowskiego John Cochrane: „Każdy dolar więcej w wydatkach państwa musi odpowiadać jednemu dolarowi mniej w wydatkach sektora prywatnego”. Płynie z tego oczywisty wniosek – jak wskazałem w książce Keynes: Powrót mistrza – że miejsca pracy utworzone dzięki wydatkom pochodzącym z budżetowych środków stymulacyjnych zrównują się z miejscami pracy likwidowanymi z powodu zmniejszenia wydatków sektora prywatnego. To ograniczenie zwane jest pompatycznie „ekwiwalencją ricardiańską”.
Wspomniane limity – brane pod uwagę razem – oznaczają, że państwa mają tylko ograniczoną „przestrzeń fiskalną” dla polityki zatrudnienia. Albo rośnie dług publiczny, albo sektor prywatny zwiększa oszczędności w oczekiwaniu na przyszłe podwyżki podatków. Na tym polegało koncepcyjne zaplecze polityki zaciskania pasa po 2008 roku. Wszystko sprowadzało się do tezy, że im szybciej rządy zetną swoje wydatki, tym szybciej odbuduje się gospodarka.
Jednak argumentacja oparta na „efekcie wypychania” (zwiększenie wydatków publicznych powodujące zmniejszenie inwestycji sektora prywatnego) jest obarczona poważnymi błędami. Nonsensem było twierdzenie, że w latach 2008–2009, kiedy gospodarka leciała na łeb, na szyję, każdy dolar wydany na miejsca pracy z pieniędzy publicznych oznaczał dolara mniej prywatnych inwestycji. Dziwaczne jest też przekonanie, że suwerenowi mogą się skończyć pieniądze, które sam drukuje. Państwo nie jest firmą prywatną albo gospodarstwem domowym, które muszą prosić dyrektora banku o pożyczkę. Posiada własny bank.
czytaj także
Gwarancja zatrudnienia w połączeniu z nowoczesną teorią pieniądza stanowi więc próbę odbudowania argumentacji przemawiającej za polityką fiskalną, która ma nie tylko nieść doraźną pomoc gospodarce w okresie załamania, ale być permanentnym elementem zapewniania zatrudnienia. Teoria MMT, podobnie jak Friedman, przywołuje opowieść o „pieniądzach zrzucanych z rządowego helikoptera” nad wyschniętą krainą. Różni się jednak od monetaryzmu przekonaniem, że dodatkowe pieniądze wpływają na gospodarkę nie przez to, że zostały wydrukowane, tylko wydane. Jak stwierdziła Kelton: „Helikopter może zrzucić pieniądze, zebrać obligacje albo po prostu odlecieć”.
Całkowitą gwarancję, że nowe pieniądze zostaną wydane, można mieć tylko wtedy, kiedy wydaje je państwo. Właśnie dlatego zwolennicy MMT uważają tę teorię za część polityki fiskalnej, a nie monetarnej. Korzystają z pewnej wersji ilościowej teorii pieniądza promowanej przez Friedmana jako argumentu za interwencją fiskalną, która budziła jego odrazę.
Państwo nie jest firmą prywatną albo gospodarstwem domowym, które muszą prosić dyrektora banku o pożyczkę. Posiada własny bank.
Istnieją tacy keynesiści, którzy odrzucają ortodoksyjne tezy o „efekcie wypychania”, ale jednocześnie sądzą, że argumenty MMT są zbyt daleko posunięte. W szczególności nie chcą zbywać problemu „zaufania” bądź „stabilności” z taką nonszalancją jak zwolennicy nowoczesnej teorii pieniądza. Jak zauważył sam Keynes, „powodzenie gospodarcze [w społeczeństwie kapitalistycznym] w nader wysokim stopniu zależy od politycznej i społecznej atmosfery, która odpowiada przeciętnym przedsiębiorcom”. Podstawmy „rynki finansowe” za „przeciętnych przedsiębiorców” i mamy opis współczesnego świata, który nie wygląda tak, jak chcieliby tego orędownicy MMT.
Gwarancja w sześciu punktach
Zacznijmy od tego, że MMT nie jest nakierowana na popyt łączny (zagregowany), tylko na popyt na pracę, ponieważ znacznie łatwiej wziąć na cel zatrudnienie niż wielkość produkcji. Produkcja i zatrudnienie są zbieżne tylko w bardzo krótkim okresie: ożywienie gospodarcze bez wzrostu zatrudnienia jest możliwe. A bardzo ciężko precyzyjnie wyliczyć lukę produkcji (lukę PKB) oraz efekty mnożnikowe. Bezpośrednia gwarancja zatrudnienia eliminuje takie problemy. Ponadto, łagodząc przejście pracowników z sektora publicznego do prywatnego w miarę poprawy koniunktury, gwarancja zatrudnienia pomaga rozwiązać w pewnym stopniu problem niedoboru wykwalifikowanej siły roboczej, który może wywierać presję inflacyjną, gdy gospodarka nie oferuje pełnego zatrudnienia.
Po drugie, gwarancja zatrudnienia przywiązuje znacznie większą wagę do zdania Keynesa, który podkreślał w 1937 roku, że „dziś potrzeba nie tyle większego popytu zagregowanego, ile słusznej redystrybucji popytu” [wyróżnienie R.S.]. Można mieć satysfakcjonujący ogólny poziom zatrudnienia w gospodarce, gdzie niektóre obszary się przegrzewają, a w innych panuje wysokie bezrobocie. Gwarancja zatrudnienia może zapewnić zarówno właściwy poziom zatrudnienia, jak i jego dystrybucję – coś, co próbuje na przykład osiągnąć polityka Zielonego Nowego Ładu.
czytaj także
Po trzecie – w konsekwencji powyższych obserwacji – zwolennicy gwarancji zatrudnienia zapowiadają, że ich programy powinny być finansowane przez władze krajowe, ale wdrażane lokalnie przez rozmaite podmioty, w tym jednostki samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe i przedsiębiorstwa społeczne. To one tworzyłyby miejsca pracy tam, gdzie byłyby najbardziej potrzebne i zaspokajały potrzeby osób bezrobotnych lub zatrudnionych w niewystarczającym wymiarze.
Żeby móc w każdej chwili rozpocząć odpowiednie projekty, banki zatrudnienia i agencje pośrednictwa pracy prowadziłyby stale aktualizowane spisy potrzeb danej społeczności, z podziałem na trzy kategorie: opieka nad środowiskiem naturalnym, opieka nad społecznością i opieka nad obywatelami. Samo przeciwdziałanie grożącym nam katastrofom ekologicznym może generować miliony miejsc pracy w sektorze publicznym przez wiele następnych lat.
Po czwarte, pula miejsc pracy w sektorze publicznym stanowiłaby rodzaj buforu, który mógłby się kurczyć i rosnąć automatycznie wraz ze zmianami w cyklu koniunktury, eliminując w ten sposób uznaniową politykę fiskalną. Taki bufor – według pomysłu australijskiego ekonomisty Warrena Mitchella – byłby znacznie potężniejszym czynnikiem stabilizującym niż zasiłki dla bezrobotnych, ponieważ w sposób bardziej niezawodny podtrzymywałby popyt. I chociaż zastąpienie zasiłków wynagrodzeniami kosztowałoby więcej pieniędzy, to jednocześnie silniej pobudzałoby gospodarkę. Dzięki utworzeniu puli miejsc pracy pracownicy utrzymywaliby zdolność zatrudnienia, którą można by łatwo połączyć z programami kształcenia w ramach pracy, co w dużym stopniu dokłada się do ożywienia gospodarczego i ogólnych perspektyw wzrostu.
Po piąte, pracownicy objęci gwarancją zatrudnienia otrzymywaliby stałą stawkę wynagrodzenia w dowolnie wybranej przez rząd wysokości przekraczającej zasiłek dla bezrobotnych. Stałe wynagrodzenie działa jak płaca minimalna dla przedsiębiorstw prywatnych, nawet jeśli nie jest ona wyznaczona ustawowo, ponieważ prywatni pracodawcy musieliby płacić pracownikom przynajmniej tyle, ile ci mogliby zarobić w ramach JGP, a w okresach wysokiego popytu w sektorze prywatnym musieliby przebijać stawki JGP, by konkurować o ograniczone zasoby siły roboczej. Dostępność pracowników z JGP otrzymujących niższą stawkę stanowiłaby z kolei czynnik hamujący inflacyjne żądania płacowe.
czytaj także
Po szóste, MMT daje monetarne zaplecze dla proponowanej polityki fiskalnej. Pomysł w gruncie rzeczy sprowadza się do tego, że władze suwerennych państw zwykle mają monopol na emisję własnej waluty; kiedy tylko zapragną, mogą emitować więcej pieniędzy, więc nigdy nie grozi im bankructwo. „Stąd w rzeczywistości wielkość deficytu jest nieistotna” – twierdzą orędownicy MMT. Struktura zobowiązań finansowych rządu jest więc nieistotna dla państwa, które prowadzi suwerenną politykę monetarną. Nie ma znaczenia, czy bank centralny „drukuje pieniądze” albo departament skarbu „drukuje obligacje”, ponieważ bank centralny zawsze zadba o to, by ilość pieniądza była właściwa dla utrzymania docelowej stopy procentowej.
JGP spotyka MMT
Dla ortodoksyjnych ekonomistów najbardziej szokującym elementem MMT jest twierdzenie, że rząd suwerennego państwa nie musi „finansować” wydatków poprzez emisję obligacji lub podwyższenie podatków. Korzenie tej tezy są bliskie teorii Abby P. Lernera o „funkcjonalnych finansach”, która opiera się na trzech głównych zasadach.
Według Lernera rządy powinny starać się osiągnąć taki poziom wydatków zagregowanych, który będzie zapobiegał bezrobociu oraz inflacji, i nie przejmować się tym, czy ich polityka jest właściwa lub błędna w myśl takiej czy innej szacownej doktryny ekonomicznej. Po drugie, państwa powinny modyfikować poziom emisji pieniądza odpowiednio do pożądanego poziomu stóp procentowych, czyli takiego, który odpowiadałby pożądanej stopie inwestycji. I w końcu, żeby osiągnąć cel pierwszy i drugi, rządy powinny w zależności od potrzeb drukować, oszczędzać lub niszczyć pieniądze.
W myśl tej teorii rządy powinny płacić za swoje wydatki, emitując własną walutę i pożyczając pieniądze od obywateli albo podnosząc podatki tylko po to, by „wycisnąć” z gospodarki nadmiar pieniądza. Jedynym ograniczeniem dla rządów jest inflacja, a nie limity fiskalne, które podkreślają ortodoksyjni ekonomiści.
Ograniczenie inflacyjne jest wiążące, ponieważ nakłada limit na dodatkowe zatrudnienie, jakie wygenerować może rząd. Jeśli rząd wyda za dużo pieniędzy, to nie będzie już mógł nabywać zasobów realnych, bo dodatkowe wydatki podwyższą tylko cenę wszystkich zasobów (w tym siły roboczej), które kupuje. O tym, że rządowi „skończyły się pieniądze”, możemy mówić tylko wtedy, kiedy gospodarka w danym państwie nie może mu już dostarczyć więcej realnych towarów i usług. Jak ujmują to Kelton, Andres Bernal i Greg Carlock, „inflacji nie wywołuje ilość pieniądza tworzonego przez państwo, tylko dostępność biofizycznych zasobów, które pieniądz próbuje kupić, takich jak ziemia, drzewa, woda, minerały i praca ludzi”.
Choć JGP i MMT są logicznie niezależne, to wspierają się wzajemnie. Łącząc je, zwolennicy obu teorii mogą przedstawić intrygującą z politycznego punktu widzenia tezę, że dążenie do pełnego zatrudnienia nie jest w żaden sposób ograniczone interesami obligatariuszy lub podatników.
czytaj także
W tym momencie warto jednak zacytować komentarz Keynesa do „funkcjonalnych finansów” Lernera. „Jego argumentacja jest bez zarzutu – powiedział Keynes – ale niech Bóg ma w opiece tego, kto na obecnym etapie ewolucji idei będzie próbował przekonać do tego przeciętnego obywatela”. A koncepcja, że rząd „drukuje własne podatki”, brzmi jeszcze bardziej paradoksalnie dla przeciętnego obywatela po pół wieku neoliberalnej propagandy.
Co mówią krytycy
Krytyków gwarancji zatrudnienia można podzielić na dwa obozy – tych, którzy atakują samą jej koncepcję, i tych, którzy wysuwają obiekcje co do nowoczesnej teorii pieniądza, czyli makroekonomicznego wsparcia JGP.
Częstym zarzutem wobec programów gwarancji zatrudnienia jest to, że generują zatrudnienie pozorne – mniej więcej jak w przykładzie Keynesa o kopaniu dziur w ziemi i zasypywaniu ich ponownie. Lokalne programy JGP oferują „pracę na niby”, która tak naprawdę nie jest nikomu potrzebna – twierdzą krytycy. W odpowiedzi zwolennicy JGP tacy jak Tcherneva pokazują w ogólnych zarysach, jakiego rodzaju miejsca pracy mogłyby być tworzone przez rządowe programy. JGP będzie odpowiadać – mówi Tcherneva – na palące „potrzeby opieki i ochrony środowiska lokalnych społeczności”, na przykład poprzez Zielony Nowy Ład, inicjatywy z dziedziny sztuki, praktyki zawodowe młodzieży, opiekę nad dziećmi i osobami starszymi albo programy specjalne dla weteranów, młodzieży z grupy ryzyka i byłych więźniów. Zasadniczo należy zidentyfikować obszary, gdzie środki nie dorastają do potrzeb, i stworzyć odpowiednie programy na poziomie krajowym i lokalnym.
Lokalne programy JGP oferują „pracę na niby”, która nie jest nikomu potrzebna – twierdzą krytycy.
Inni zgłaszają obiekcje co do potencjalnie represyjnego charakteru gwarancji zatrudnienia. Jeśli JGP ma być alternatywą dla zasiłku dla bezrobotnych, to wydaje się logiczne, że dochody z programu gwarancji zatrudnienia powinny te zasiłki zastąpić. W praktyce już teraz przyjmuje się powszechnie, że świadczenia dla bezrobotnych powinny być przyznawane na czas ograniczony. Problemem jest jednak brak alternatywy dla bezrobocia – i właśnie w to miejsce wchodzi JGP. Jedyne pytanie, które pozostaje otwarte, to jak długi powinien być okres pobierania zasiłku pozwalającego na szukanie pracy.
Znacznie mocniejszy jest atak teoretyczny na MMT. Sławni przedstawiciele uniwersytetu harwardzkiego, Kenneth Rogoff i Lawrence Summers, utrzymują, że zaprzeczając, jakoby istniały ograniczenia dla polityki fiskalnej, MMT jest z definicji inflacyjna. Mają oczywiście pewną rację: naiwnością było twierdzenie, że zawsze można podnieść podatki, kiedy tylko trzeba będzie zatrzymać inflację. Jednak ich argumenty byłyby bardziej interesujące, gdyby nie atakowali MMT za „ekonomiczne wudu” (Summers), tylko „polityczne wudu”. Nowoczesna teoria pieniądza poprawnie wskazuje, że nie ma teoretycznego powodu, by rząd suwerennego państwa „zwracał się do obywateli” o pieniądze, ale nie zastanawia się nad tym, dlaczego w ogóle wymyślono pierwotnie reguły „zdrowych finansów publicznych”. Zasady zostały stworzone właśnie po to, by nie pozwolić rządom dowolnie szastać pieniędzmi. To, że rządy powinny zwrócić się o środki do parlamentów (a pośrednio do „obywateli”), stanowi część teorii ograniczonego państwa.
Z kolei ekonomista Thomas I. Palley oskarża ekonomistów MMT o brak perspektywy klasowej i krytykuje wyjaśnianie kryzysów gospodarczych destabilizacją finansową. Fundamentalną przyczyną destabilizacji, przekonuje Palley, jest zaburzona dystrybucja bogactwa i dochodów, która generuje niedostateczną konsumpcję. Chociaż deficyty (finansowane polityką monetarną) pomogły odbudować wartość aktywów po 2008 roku, to nie zrobiły nic z problemami strukturalnymi, a więc w przyszłości doprowadzą do nowych kryzysów.
czytaj także
W odpowiedzi na krytykę MMT ekonomiści Scott Fullwiler, Rohan Grey i Nathan Tankus wskazują cztery zagadnienia. Po pierwsze, nadmierny popyt należy kontrolować nie tylko podwyższając podatki, ale także ograniczając dostępność kredytów. Po drugie, w odpowiedzi na spekulacyjne źródła inflacji (po stronie podażowej) należy wprowadzić regulację i kontrolę cen, co przeniesie część odpowiedzialności za opanowywanie inflacji na inne agencje rządowe. Po trzecie, szacowanie wpływu inflacyjnego propozycji nowych wydatków wymaga oceny niezagregowanej, która weźmie pod uwagę różnice w popycie między różnymi sektorami i regionami. Ponadto polityka budżetowa powinna uwzględniać nie tylko poziom, ale i dystrybucję produkcji. Branża paliw kopalnych, nieruchomości, zbrojeniówka i usługi finansowe są albo zbyt potężne, albo za brudne, albo pochłaniają zbyt dużo zasobów naturalnych i powinno się je ograniczać. Po czwarte, rząd nie powinien nakładać wysokich podatków z dnia na dzień, kiedy pojawi się inflacja, ale stopniowo podnosić ich poziom i w razie potrzeby ograniczać dostępność kredytów.
Obowiązek opieki
Argumentacja przemawiająca za wprowadzaniem gwarancji zatrudnienia opiera się na trzech wzajemnie powiązanych tezach. Pierwsza to keynesistowskie twierdzenie, że nie można spodziewać się od rynku pracy tego, by stale zrównywał popyt z podażą, nawet przy idealnie elastycznych płacach. Płynie z tego druga teza: skoro nie można ufać potędze rynku, to odpowiedzialnością państwa jest zapełnienie luki w zatrudnieniu, kiedy ta luka się uwidacznia. Trzecia teza brzmi: najlepszym sposobem na wypełnienie luki jest wprowadzenie bezpośredniej gwarancji zatrudnienia. Pierwsza teza to domena teorii ekonomicznej, która kwestionuje mikropodstawy ortodoksyjnej ekonomii. Druga należy do ekonomii politycznej. Można przekonywać, że jeśli pierwsza teza jest prawdziwa, to pewien poziom bezrobocia może być ceną, którą warto zapłacić za powstrzymanie inflacji albo zapobieżenie nadmiernej ekspansji rządowej interwencji. Trzecia jest kwestią techniki: która z wielu możliwych polityk maksymalizowania zatrudnienia jest najbardziej efektywna? Główne pytanie dotyczące MMT jest natury politycznej: czy to aby na pewno najlepszy sposób przekazania argumentacji Keynesa o tym, że celem polityki fiskalnej nie powinno być bilansowanie budżetu, tylko równoważenie gospodarki?
czytaj także
Mój pogląd na te sprawy jest następujący:
Po pierwsze, wydaje się, że nie sposób dyskutować z twierdzeniem, że system rynkowy nie może gwarantować stale zatrudnienia dla wszystkich, którzy chcą pracować. System rynkowy pozbawiony nadzoru ma naturalną tendencję do zbyt małej aktywności; a z powodów, które podawał Hyman Minsky, rosnąca finansjalizacja życia gospodarczego dokłada się jeszcze do niestabilności zatrudnienia.
Po drugie, uważam, że utrzymanie pełnego zatrudnienia (w tym zapobieganie niechcianemu bezrobociu) jest jednym z głównych zadań współczesnego państwa. Przekonuje mnie, że w tym celu bezpośrednia gwarancja zatrudnienia sprawdza się lepiej niż polityka uznaniowa.
Utrzymanie pełnego zatrudnienia jest jednym z głównych zadań współczesnego państwa.
Po trzecie, nie przekonuje mnie twierdzenie, że MMT to najlepszy sposób podważenia ortodoksyjnej teorii zdrowych finansów publicznych. Michał Kalecki miał z całą pewnością rację, kiedy pisał w 1943 roku, że funkcją społeczną „zdrowych finansów” jest „uzależnienie poziomu zatrudnienia od […] poziomu zaufania tych, którzy mają pieniądze”. Jednakże MMT zbyt szybko zbywa konstytucyjne argumenty przemawiające za ograniczeniem wydatków rządowych. Nie oznacza to, że limity wydatków powinny być wyznaczane przez błędne ortodoksyjne teorie o działaniu budżetu: „obligacje przychodowe” są bardziej elastyczne, niż zakłada zarówno ortodoksyjna ekonomia, jak i MMT.
Chociaż debata na temat JGP porusza wiele kwestii przynależących do obszaru teorii ekonomii, to główny problem dotyczy polityki: tego, jak dużą rolę powinno odgrywać państwo w gospodarce, jaka powinna być ta zasadnicza rola ekonomiczna i jakich zasobów ono potrzebuje.
Naturalnie ludzie dysponujący pieniędzmi i władzą generalnie preferują „małe” państwo, które nie wtrąca się do gospodarki i daje im wolną rękę, by dysponowali swoimi zasobami tak, jak chcą. Z drugiej strony, ci którzy pieniędzy i władzy nie mają, liczą na państwo, by zapewniło im ochronę przed niepewnością rynkową i agresywnymi bogaczami. Keynes był po ich stronie. Całkowicie słusznie stwierdził, że nieuregulowany kapitalizm nie gwarantuje ani pełnego zatrudnienia, ani „równościowej dystrybucji bogactwa i dochodów”.
czytaj także
Z całą pewnością jest wiele problemów z projektem i implementacją gwarancji zatrudnienia, ale z całego serca popieram ducha i intencje tej propozycji. Zadaniem państwa jest ochrona obywateli przed nieszczęściami, a brak upragnionej pracy to – po wojnie i katastrofach naturalnych – największe nieszczęście, jakie może spotkać każdą społeczność. Elita, która porzuca obowiązek troszczenia się o obywateli, kierując się fałszywym przekonaniem, że ludzie „wybierają” własny poziom zatrudnienia, zasługuje na to, by zostać wygnana. Rozumiał to Roosevelt, rozumiał także Keynes. Po raz pierwszy od załamania keynesistowskiej rewolucji poważni politycy wskazują, że państwo ma moralny i finansowy obowiązek utrzymywania pełnego zatrudnienia. To najlepszy argument za tym, by przyjrzeć się gwarancji zatrudnienia w uczciwy, wyważony sposób.
**
Copyright: Project Syndicate, 2019. www.project-syndicate.org. Z angielskiego przełożył Maciej Domagała.
