Z faktu, że Polska i Węgry stanęły okoniem, a reszta krajów członkowskich broni instrumentu obrony praworządności, nie wynika jeszcze, że to dobre narzędzie. Jeśli Komisja Europejska chce skutecznie walczyć o polski wymiar sprawiedliwości, musi działać szybciej i w bardziej przemyślany sposób niż dotychczas.
Z Brukseli tuż przed grudniowym szczytem docierają głosy, że aby zatwierdzić kolejny unijny budżet razem z Polską i Węgrami, trzeba będzie wypracować „deklaracje interpretujące” mechanizm praworządności lub rozpocząć jego renegocjacje. To dobra okazja, aby zastanowić się nad jego skutecznością.
Wbrew temu bowiem, co twierdzi np. Parlament Europejski, mechanizm ochrony praworządności nie ma szans realnie chronić niezależności sądów. A to dlatego, że Komisja Europejska będzie mogła zaproponować zmniejszenie lub zawieszenie wypłaty środków tylko wtedy, kiedy naruszenie praworządności zagrozi prawidłowemu zarządzaniu finansami budżetu UE.
Podczas gdy opinię publiczną w Polsce rozgrzewa debata o skutkach ewentualnego odrzucenia wartego 1,8 biliona euro pakietu finansowego, znawcy polityki europejskiej i media, w tym „Financial Times”, ostrzegają raczej, że mechanizm praworządności jest bezzębny.
Mechanizm praworządności nie będzie egzekwowany
Oceniając stan praworządności, komisarze chcą się skupić głównie na śledzeniu nadużyć finansowych i korupcji. To broń wymierzona w Viktora Orbána, który z funduszy europejskich uczynił źródło finansowania swego politycznego zaplecza. Jednak i premier Węgier nie ma się czego obawiać.
Jak wynika z projektu, przy stwierdzeniu naruszenia zasad państwa prawa, komisja opierać się będzie na wyrokach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, niedawno wdrożonych corocznych sprawozdaniach komisji na temat praworządności, ale także na raportach organizacji międzynarodowych, takich Rada Europy czy europejskie stowarzyszenia sędziowskie, względnie Europejski Urząd ds. Nadużyć Finansowych, czyli OLAF.
Zandberg: Nawet jak PiS się skończy, w Brukseli nie przywitają nas torcikiem i szampanem Piccolo
czytaj także
Rzecz w tym, że nawet jeśli wszystkie możliwe raporty wykażą nadużycia, to jest mało prawdopodobne, żeby unijni liderzy poparli sankcje w sprawie, która nie mogłaby się obronić przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Naraziłoby to ich bowiem na zarzuty upolitycznienia mechanizmu kontroli praworządności i zaogniło unijne spory. Dlatego właśnie kluczem do wydania przez komisję ewentualnych rekomendacji o nałożeniu sankcji będą wyroki luksemburskiego trybunału. Aby mogły one zostać wydane, komisarze europejscy i tak będą musieli uprzednio skierować do niego skargę.
Polscy sędziowie ofiarą negocjacji nieskutecznego mechanizmu
W Polsce, mimo dramatycznych apeli obywateli i prawniczych ekspertów, kolejni sędziowie zawieszani są przez tzw. Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego w wykonywaniu obowiązków. Komisja Europejska jest jednak de facto bezczynna, jakby nie zdawała sobie sprawy z tego, że ma już skuteczne narzędzie ochrony praworządności, które – zastosowane z odpowiednią determinacją – może naprawdę zadziałać.
Przypomnijmy – na początku batalii o niezależność sądów to właśnie wszczęcie przez Komisję Europejską procedury naruszeniowej i wyrok sądu w Luksemburgu zapobiegły czystce kadrowej w Sądzie Najwyższym. Stało się tak dlatego, że komisja kierowana przez Jeana-Claude’a Junckera niezwłocznie podjęła działania. Od wszczęcia procedury do wysłania skargi na Polskę do TSUE minęły wtedy niespełna trzy miesiące. Ogromne znaczenie miało też wystąpienie przez komisarzy o zastosowanie środków tymczasowych, które wstrzymały wysłanie na wcześniejszą emeryturę m.in. I Prezes Sądu, Małgorzaty Gersdorf.
Niestety, w boju o niezawisłość polskich sądów czas i kadry komisji Ursuli von der Leyen pochłonęło przygotowanie i forsowanie mechanizmu ochrony praworządności. Komisja Europejska ustami Věry Jourovej stwierdziła ostatnio, że zawieszona nakazem TSUE Izba Dyscyplinarna „praktycznie nie działa”, a w sprawie sędziego Igora Tulei nic nie może zrobić, ponieważ „niestety jego sprawa odbywa się w ramach prawa karnego, a my odnieśliśmy się do spraw dyscyplinarnych”. Tymczasem Igor Tuleya został jednak przez nową izbę praktycznie usunięty z zawodu i oczekuje na zarzuty prokuratorów Ziobry. 1 grudnia na zapytanie sędziów ETS na rozprawie poświęconej Izbie Dyscyplinarnej o to, czy Polska zawiesiła działalność tego organu, przedstawiciel komisji odparł, że nie jest w stanie odpowiedzieć, bo jest to wciąż analizowane. Wreszcie, po tej krępującej sytuacji dwa dni później komisja ogłosiła, że Polska, zezwalając Izbie Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego na dalsze podejmowanie decyzji w sprawach, narusza prawo Unii Europejskiej.
czytaj także
Niestety znów było to działanie pozorne – zamiast zakomunikować Polsce, że jeśli izba nie zawiesi działania, to wniesie do trybunału o nałożenie kar finansowych (co wcześniej ocaliło np. Puszczę Białowieską), komisja dodała tylko kolejną kwestię do procedury, którą wcześniej rozpoczęła w związku z „ustawą kagańcową”. Choć jednak postępowanie przeciwko Polsce KE wszczęła w kwietniu tego roku, sprawa wciąż nie trafiła na wokandę TSUE. Dla polskich sędziów gorszej wiadomości być nie mogło: zamiast doraźnej pomocy otrzymali zapowiedź kolejnych miesięcy europejskiej bezczynności.
Instrument, który działa
Didier Reynders, unijny komisarz ds. sprawiedliwości, właściwie na każdym unijnym spotkaniu dotyczącym rządów prawa podkreśla, że „komisja użyje wszystkich narzędzi, którymi dysponuje”. Sęk w tym, że zamiast używać „wszystkich” instrumentów lub tworzyć kolejne, lepiej użyć tego, który działa.
Dla krajów członkowskich jedynym wiarygodnym arbitrem w sprawach praworządności jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Drogą do wydania przez niego orzeczenia jest wniesienie skargi przez Komisję Europejską lub kraje członkowskie, które jednak bardzo rzadko korzystają z tej możliwości.
czytaj także
Realnie działający mechanizm zawieszający wypłatę europejskich funduszy powinien zatem oprzeć się na dwóch filarach mających umocowanie w prawie pierwotnym Unii – orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości oraz inicjowanych przez komisję postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Pozbawiłoby to Kaczyńskiego i Orbána argumentów o „dyktacie Unii” i wymuszaniu pozatraktatowych rozwiązań.
Propozycja, która ma szanse zostać zaakceptowana zarówno przez unijne instytucje, jak i państwa członkowskie, opiera się na bardzo prostym mechanizmie zaproponowanym przez think tank European Stability Initiative: powiązanie wypłaty środków europejskich z wykonywaniem orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczących praworządności, czyli tych stwierdzających naruszenie artykułu 19 traktatu o Unii Europejskiej.
Artykuł 19 TUE zobowiązuje mianowicie państwa członkowskie do „użycia środków prawnych wystarczających do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”. Jak zauważył TSUE, skuteczne stosowanie prawa UE w państwach członkowskich wymaga istnienia niezależnych sądów. Artykuł 19 jest zatem kamieniem węgielnym porządku prawnego UE.
Ziobro twierdzi, że jesteśmy przez Europę Zachodnią eksploatowani. Sprawdzamy
czytaj także
Do tej pory Trybunał Sprawiedliwości wydał dwa orzeczenia stwierdzające naruszenie artykułu 19. Oba dotyczyły polskiej reformy sądownictwa, która okazała się najpoważniejszym w historii UE podważeniem zasad państwa prawa. Co więcej, oba wyroki – jeden odnoszący się do Sądu Najwyższego, drugi o ustroju sądów powszechnych – Polska wykonała.
Niezastosowanie się do orzeczenia TSUE w sprawie naruszenia artykułu 19 powinno więc automatycznie uruchomić głosowanie w Radzie Europejskiej w sprawie zawieszenia całego finansowania UE dla państwa członkowskiego. Środek ten – surowy, a tym samym odstraszający – mógłby wówczas wymagać zatwierdzenia przez zwykłą większość państw.
System sankcji uruchamiany w wyniku niewykonania orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczących artykułu 19 spełniałby wszystkie kluczowe kryteria skutecznego mechanizmu: próg sankcji byłby jasny, niepolitycznie określony i powiązany z ustalonymi naruszeniami prawa UE, które jednoznacznie zagrażają integralności UE i jej interesom. Przy tym wzmacniałby on autorytet Trybunału Sprawiedliwości UE jako ostatecznego arbitra prawa UE.
Jak pokazały ostatnie lata, młyny europejskiego wymiaru sprawiedliwości mielą powoli. Aby ten mechanizm naprawdę mógł chronić praworządność, potrzebna jest determinacja Komisji Europejskiej, która w razie podejrzenia, że państwo członkowskie nie zapewnia obywatelom skutecznej ochrony prawnej, powinna niezwłocznie rozpocząć procedurę naruszeniową i poddać sprawę pod osąd Trybunału Sprawiedliwości. W przypadku gdy zaistnieje ryzyko nieodwracalnych szkód dla systemu prawnego państwa członkowskiego, komisja powinna poprosić sąd o nałożenie środków tymczasowych, które wstrzymałoby stosowanie spornych przepisów prawa krajowego aż do wydania wyroku. Jak najszybsze rozstrzyganie spraw o naruszenie artykułu 19, których przecież nie będzie tak wiele, powinno zaś stać się priorytetem dla Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
czytaj także
Ta walka nie jest na pewno ostatnią z rządami PiS i Fidesz, dlatego wzmacnianie ich pozycji tylko po to, aby przeforsować mechanizm ochrony praworządności, który nie spełni swojej funkcji, jest naprawdę złym pomysłem. Rządy prawa w Unii Europejskiej potrzebują ochrony. Dostęp do funduszy powinien być uzależniony od ich poszanowania. Jednak mechanizm musi działać – musi zapobiegać problemom. Mechanizm ten, nazwijmy go „mechanizmem artykułu 19”, to właśnie osiąga.
**
Magdalena Milenkovska – analityczka berlińskiego think tanku European Stability Initiative (ESI), w którym zajmuje się sprawami praworządności w Unii Europejskiej. Współautorka kilku raportów opublikowanych wspólnie przez ESI i Fundację Batorego, wzywających Komisję Europejską do podjęcia jak najszybszych działań w obronie niezależności polskiego wymiaru sprawiedliwości.
