Australia: by wyhamować wzrost cen mieszkań, wprowadza niewielki podatek od zakupu nieruchomości przez inwestorów zagranicznych. MFW: dlaczego nienawidzicie swobody przepływu kapitału?!
GENEWA – Rada Wykonawcza Międzynarodowego Funduszu Walutowego przyjęła w kwietniu reewaluację całościowego podejścia do zarządzania przepływami kapitałowymi. Zmiana polega na poszerzeniu okoliczności, w jakich państwa członkowskie Funduszu mogą wprowadzać ograniczenia napływu kapitału.
Niestety, nowy dokument przesadnie wiąże państwom ręce i nie zawiera wskazówek postępowania w niezliczonych sytuacjach z prawdziwego życia, kiedy zalecenia MFW mogą lub nie mogą znaleźć zastosowania. Tak więc, chociaż gwałtowne przepływy kapitału już teraz stanowią otwarte wyzwanie dla wielu państw z grupy rynków wschodzących i rozwijających się, koncepcja ramowa Międzynarodowego Funduszu Walutowego utrudni państwom członkowskim osiąganie celów społecznych, a koniec końców może doprowadzić do tego, że światowa gospodarka będzie jeszcze mniej stabilna.
czytaj także
Poprzedni dokument określający pogląd MFW na przepływy kapitałowe został przyjęty w 2012 roku. Według tamtej perspektywy kontrola odpływu kapitału była uzasadniona tylko wtedy, gdy kraj znajdował się w samym środku kryzysu, a ograniczenie napływu mogło być wprowadzone tylko jako ostatnia deska ratunku w sytuacji gwałtownego przypływu ogromnej ilości dewiz. Ten „pogląd instytucjonalny”, jak nazywa go MFW, był efektem politycznego kompromisu i odzwierciedlał głębokie podziały między państwami członkowskimi, w tym między kilkoma największymi udziałowcami. Część krajów preferowała całkowite uwolnienie przepływów kapitału, a inne (w tym liczne państwa z grupy rynków wschodzących i rozwijających się) pragnęły uzyskać błogosławieństwo MFW dla ograniczania zmienności przepływu.
Niektóre państwa sprzeciwiały się zaleceniom Funduszu, ale nie dlatego, że nie zgadzały się z samą koncepcją, tylko protestowały przed ich zdaniem zbyt daleko posuniętą ingerencją MFW w politykę krajów członkowskich. Obawiały się, że Fundusz wykracza poza granice misji zdefiniowanej w jego dokumencie założycielskim (Articles of Agreement), który daje państwom znaczną dowolność, jeśli chodzi o politykę kontroli kapitału. Chciały też wykluczyć możliwość, że w przyszłości inna Rada Wykonawcza Funduszu nagle zmieni kurs i podejmie próbę ograniczenia zakresu narzędzi, jakimi dysponują kraje członkowskie.
MFW powstał po to, żeby decyzje polityczne podejmowane na poziomie krajowym nie miały negatywnych reperkusji międzynarodowych. Ojcowie założyciele Funduszu, John Maynard Keynes i Henry Dexter White, byli głęboko zaniepokojeni implikacjami wojny walutowej, czyli planowanego deprecjonowania własnej waluty w celu uzyskania przewagi konkurencyjnej w eksporcie i ochrony rodzimej produkcji. Dlatego w Umowie o utworzeniu MFW położono tak duży nacisk na przepisy wymierzone przeciwko polityce „zubażania sąsiadów”. Ostatnio, podczas globalnego kryzysu finansowego, wiedzieliśmy też, co może się wydarzyć, gdy problemy finansowe jednego kraju rozprzestrzeniają się na inne państwa.
W czasach, gdy pisano umowę założycielską MFW, większość państw – w tym dzisiejsze kraje wysoko rozwinięte – wykorzystywały narzędzia kontroli kapitałowej w bardzo szerokim zakresie. Dlatego „Articles of Agreement” nie dały Funduszowi mandatu do wywierania nacisku w celu uwolnienia rynków kapitałowych. Co więcej, ostatnia próba poszerzenia umowy, która została podjęta na corocznym spotkaniu MFW w 1997 roku w Hongkongu, odbyła się akurat w najgorszym możliwym momencie, kiedy to właśnie wybuchał azjatycki kryzys finansowy spowodowany przez potężny odpływ kapitału.
Tak czy inaczej, małe kraje bez niedoszacowanej waluty nie generują negatywnych efektów zewnętrznych ani nie prowadzą polityki zubażania sąsiadów. Kiedy już wykorzystują kontrolę kapitału, zwykle dzieje się to w okolicznościach, które mają niewiele wspólnego z misją MFW.
Co to jest G20 i dlaczego Polska chce być w tej grupie? Wyjaśniamy
czytaj także
Weźmy na przykład cel społeczny w postaci zapewnienia klasie średniej mieszkań w rozsądnej cenie. Wiele krajów wysoko rozwiniętych oraz z grupy rynków wschodzących stara się go realizować, ograniczając możliwość zakupu nieruchomości przez zagranicznych inwestorów. Takie restrykcje nie podpadają pod zakres odpowiedzialności MFW – zwłaszcza jeśli nie prowadzą do znaczącej deprecjacji kursu waluty lub nie wywołują istotnych negatywnych międzynarodowych efektów zewnętrznych. Niemniej Fundusz zaapelował niedawno do Australii o zniesienie niewielkiego podatku od zakupu nieruchomości przez inwestorów zagranicznych na Tasmanii (liczba mieszkańców: 541 tys.), chociaż ten środek kontroli kapitałowej nie mógł mieć żadnego znaczenia makroekonomicznego.
To tylko jeden ewidentny przykład z wielu. Zajmując takie stanowisko i udzielając takich porad w odniesieniu do tak różnych od siebie krajów jak Kanada i Singapur, MFW podkopuje wiarygodność swojego systemu monitorowania sytuacji w państwach członkowskich.
Nowe, zreformowane podejście MFW bardzo rozsądnie pozwala na wprowadzenie w pewnych okolicznościach prewencyjnych środków powstrzymywania napływu kapitału. Fundusz doszedł do wniosku, że nieroztropnie jest czekać, aż równowaga finansowa zostanie tak bardzo zaburzona, że system stanie na krawędzi przepaści – lepiej zaradzić problemom wcześniej. Ta logika (zasadniczo przemawiająca za nadzorem ostrożnościowym) stosuje się zarówno do zaburzeń równowagi wywoływanych przez napływ gotówki zza granicy, jak i do tych generowanych przez zaciąganie zbyt wysokich długów u pożyczkodawców krajowych.
czytaj także
Co jednak z drugą stroną równania, czyli odpływem kapitału? Teraz, kiedy amerykański Fed podnosi stopy procentowe, to pytanie stało się bardzo istotne dla wielu rynków wschodzących. Mimo to w swoim podejściu ramowym MFW dziwnie unika zajęcia się tym tematem wprost.
Ekonomiści z reguły podchodzą bardzo podejrzliwie do kontroli odpływu kapitału ze względu na obawy, że taka polityka z konieczności sprowadza się do częściowego wywłaszczenia. Cały szkopuł tkwi jednak we właściwej konstrukcji takich rozwiązań oraz w tym, by zasady gry były jasne dla wszystkich na długo przed wejściem ustaw w życie.
Na przykład polityka opodatkowania wypływów kapitału krótkoterminowego (ale nie średnio- i długoterminowego) oraz wprowadzenia szerszych ograniczeń odpływu kapitału w przypadku kryzysu, która zostałaby zapowiedziana wcześniej, może w ostatecznym rozrachunku poprawić stabilność makroekonomiczną i przez to sprawić, że dany kraj stanie się atrakcyjniejszy dla inwestorów zagranicznych. Ocena tego, czy kontrola wypływów kapitału jest potrzebna, jak można ją usprawnić i jaką rolę może odgrywać w danym kraju, jest także jednym z zadań MFW.
To, co uważa się powszechnie za najrozsądniejsze podejście, stale się zmienia wraz z rozwojem teorii ekonomii. Ta zaś pokazała dobitnie, że nakładanie ograniczeń na przepływ kapitału jest w pewnych okolicznościach działaniem ostrożnym i rozważnym. W końcówce lat 90. ubiegłego wieku (kiedy Fundusz walczył o pełną liberalizację obrotów kapitałowych) obowiązywało inne tabu niż w 2012 roku (kiedy MFW uznał potrzebę kontroli napływu kapitału w czasach jego skokowego wzrostu) oraz w 2022 (kiedy organizacja poparła ideę uprzedzającej kontroli przepływów).
Wydaje się jasne, także dla MFW, że wprowadzenie ograniczenia odpływu kapitału do porozumienia o udzieleniu przez Fundusz pożyczki dla Argentyny za rządów poprzedniego prezydenta, Mauricia Macriego, mogło być korzystne. Bez takiej kontroli MFW po prostu pozwolił, by międzynarodowi inwestorzy wyprowadzili pieniądze z kraju. Argentyna pozostała przez to z długiem w wysokości 44 miliardów dolarów i w zasadzie nic z tego nie ma. W tych okolicznościach MFW powinien był nie tylko rozważyć zezwolenie na kontrolę wypływu kapitału, ale wręcz nalegać na wprowadzenie takich ograniczeń.
Mazzucato: Skompromitowana ekonomia odchodzi na śmietnik historii. Oto co ją zastąpi
czytaj także
Umowa o utworzeniu MFW słusznie daje państwom członkowskim swobodę w zakresie kontroli przepływów kapitału, pod warunkiem że nie szkodzi ona innym krajom w duchu polityki zubażania sąsiadów. Bogate państwa wykorzystały te możliwości do maksimum. Nie byłoby najgorzej, gdyby Fundusz zdecydował się powrócić do koncepcji, które przyświecały jego założycielom.
**
Joseph E. Stiglitz jest laureatem Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii, profesorem na uniwersytecie Columbia oraz członkiem Independent Commission for the Reform of International Corporate Taxation.
Jonathan D. Ostry jest profesorem wizytującym na Georgetown University, byłym wicedyrektorem MFW (zajmował się współprowadzeniem zespołu, który przygotował dokument dotyczący kontroli przepływów kapitałowych Institutional View on Capital Flows), a także autorem książki Taming the Tide of Capital Flows (wyd. MIT Press, 2018).
Copyright: Project Syndicate, 2022. www.project-syndicate.org. Z angielskiego przełożył Maciej Domagała.
