Ustawa zasadnicza pisana była przeciw ambicjom ustrojowym prezydenta Wałęsy, ale jednocześnie ustawodawcy zatrzymali się w pół drogi do systemu kanclerskiego. W efekcie otrzymujemy paradoksalną konstrukcję: prezydenta, który otrzymuje najsilniejszy, bezpośredni mandat i który nie ma żadnych narzędzi, by na podstawie tego mandatu prowadzić własną politykę.
25 lat temu Polacy w referendum zaakceptowali obowiązującą do dziś konstytucję. Pamięć o tym wydarzeniu, jak niemal wszystko we współczesnej Polsce, pozostaje głęboko spolaryzowana. Lewica w sobotę zorganizowała otwartą dla mediów radę krajową, podczas której zadeklarowała sprzeciw wobec jakichkolwiek zmian w ustawie zasadniczej i przedstawiła ją jako jedno ze swoich wielkich osiągnięć po 1989 roku, obok wprowadzenia Polski do Unii Europejskiej. Dla dużej części sympatyków opozycji ta rocznica będzie przede wszystkim okazją do przypomnienia tego, jak obecny układ rządzący konstytucji nie szanuje i ostentacyjnie ją łamie. Dla obozu władzy dzisiejsza rocznica nie jest żadnym istotnym świętem, tylko świadectwem własnej klęski – bo tak PiS postrzega to, że nigdy nie udało się mu zebrać większości do budowy własnej, już nieobciążonej „postkomunizmem” konstytucji.
czytaj także
Okrągła rocznica jest też okazją, by zadać kilka pytań o to, jak konstytucja – niezależnie od obecnej polaryzacji – sprawdziła się jako dokument ustanawiający polski ustrój polityczno-społeczny. Czy zbudowała sensowne rozwiązania ustrojowe, czy też praktyka ostatniego ćwierćwiecza nakazuje ich rewizję? Czy potrafiła połączyć ochronę stabilności ustroju z ochroną podstawowych praw obywateli? Jakie jej zapisy wydają się nam dziś problematyczne?
Problem genezy
Zanim spróbujemy odpowiedzieć na te pytania, trzeba na początku powiedzieć, że dużym sukcesem obecnej konstytucji jest już samo to, że przetrwała 25 lat, nawet jeśli jej realne obowiązywanie w wielu miejscach zostało dziś zawieszone przez praktykę polityczną rządów Zjednoczonej Prawicy. Ćwierć wieku temu wcale nie było bowiem oczywiste, że przetrwa tak długo.
Konstytucję przyjęło Zgromadzenie Narodowe wyłonione w wyborach w 1993 roku, gdy obywatele wybierali Sejm II i Senat III kadencji. W Sejmie II kadencji swojej reprezentacji nie miała ponad jedna trzecia wyborców, którzy w 1993 roku oddali głos. Wszystko dlatego, że środowiska solidarnościowej prawicy nie były się w stanie porozumieć i wystawiły kilka list, z których żadna nie zdołała przekroczyć progu wyborczego. W efekcie wyrażano wątpliwości, czy taki Sejm może pełnić funkcję zgromadzenia konstytucyjnego. Tym bardziej że dominowały w nim partie postkomunistyczne – SLD i PSL, o których mówiło się wtedy, że „mniej im wolno”. Te argumenty podnosiły oczywiście najgłośniej partie, które z własnej winy znalazły się poza parlamentem, ale wątpliwości miała także część tych zasiadających w Sejmie. Dopiero w 1996 roku wykształciła się większość chętna i gotowa do wspólnego przyjęcia konstytucji. Jej trzon stanowiły cztery kluby: SLD, PSL, Unia Pracy i Unia Wolności.
Reprezentowały one obie strony kluczowego dla ówczesnej polityki podziału na postkomunistów i stronę solidarnościową, z której wywodziła się UW i duża część UP. Tworzące większość partie zasiadały później w Parlamencie Europejskim w grupie socjalistów (SLD, UP), liberałów (UW, choć partia ta miała też wyraźne chadeckie skrzydło i na początku afiliowana była przy chadeckiej Europejskiej Partii Ludowej) oraz chadeków (PSL). Reprezentowały więc szerokie ideowe spektrum. Pozaparlamentarna prawica odmawiała jednak temu blokowi politycznego i moralnego prawa do przyjęcia konstytucji.
czytaj także
Polaryzacja osiągnęła szczyt w latach 1996–1997, gdy rozproszona prawica skupiła się z jednej strony w Ruchu Odbudowy Polski Jana Olszewskiego, z drugiej w Akcji Wyborczej „Solidarność” Mariana Krzaklewskiego. „Solidarność” przygotowała swój własny „obywatelski” projekt konstytucji, domagała się poddania go referendum na równi z projektem Zgromadzenia Narodowego. Projekt „Solidarności” zaczynał się od invocatio dei, wprowadzał konstytucyjną ochronę „życia od poczęcia”, dawał też szczególną pozycję związkom zawodowym, rzadko spotykaną w rozwiązaniach ustrojowych rozwiniętych demokracji. Zyskiwały one m.in. prawo do inicjatywy ustawodawczej, a zasada partycypacji pracowników w zarządzaniu zakładem pracy zyskiwała rangę jednej z konstytucyjnych zasad definiujących ustrój gospodarczy.
W trakcie debaty nad referendum AWS i ROP wytoczyły najcięższe retoryczne działa przeciw konstytucji i Sejmowi, który ją przyjął. W powietrzu latały porównania do stalinizmu i Targowicy. Gdy społeczeństwo przyjęło konstytucję w referendum, liderzy AWS próbowali je unieważnić, składając skargi przed Sądem Najwyższym. Powoływali się na to, że w głosowaniu wzięła udział mniej niż połowa uprawnionych. Choć faktycznie tak było, to przepisy nie wymagały takiej frekwencji, SN skargi odrzucił.
Sejm III kadencji nie wyłonił jednak nowej większości konstytucyjnej. AWS zaakceptował nową konstytucję i zbudował koalicję z jedną z tworzących ją partii, Unią Wolności. Prawica jednak nigdy do końca nie pogodziła się z „postkomunistyczną konstytucją”, o czym przekonaliśmy się po 2015 roku.
Ustrój ćwierćprezydencki i jego niedogodności
Najbardziej specyficznym ustrojowym rozwiązaniem konstytucji z 1997 roku jest ustrój „ćwierćprezydencki”. Prezydent jest u nas bowiem słabszy niż w klasyfikowanym jako półprezydencki systemie V Republiki Francuskiej, ale też dużo silniejszy niż na ogół w systemach parlamentarnych. Ustawa zasadnicza pisana była przeciw ambicjom ustrojowym prezydenta Wałęsy, ale jednocześnie ustawodawcy zatrzymali się w pół drogi do systemu kanclerskiego.
czytaj także
W efekcie otrzymujemy paradoksalną konstrukcję: prezydenta, który ma najsilniejszy w całym systemie politycznym demokratyczny, bezpośredni mandat i który z drugiej strony nie ma żadnych narzędzi, by na podstawie tego mandatu prowadzić własną politykę – szczególnie w wymiarze wewnętrznym. Chyba że jest liderem dysponującego parlamentarną większością obozu politycznego – a to ostatnie pod rządami obecnej konstytucji zdarzyło się tylko raz, gdy prezydentem był Kwaśniewski. Jednocześnie prezydent dysponuje małą konstytucyjną bronią atomową, wetem, do którego odrzucenia potrzeba w Sejmie aż trzech piątych głosów. Co w praktyce oznacza, że prezydent niechętny danej większości rządzącej może blokować wszystkie jej inicjatywy wymagające zmiany prawa, mimo wyraźnego demokratycznego mandatu, jaki większość ta otrzymała w wyborach. By skutecznie realizować swój program, każda partia musi wygrać dwa wyborcze wyścigi: prezydencki i parlamentarny.
Nic jednocześnie nie wskazuje, by istniała wola uporządkowania tego stanu rzeczy. Polacy są przywiązani do bezpośrednich wyborów prezydenckich, tradycyjnie cieszą się one największym zainteresowaniem i generują największe emocje. Są też czynnikiem otwierającym scenę polityczną na nowe siły i nastroje społeczne. To sensacyjne drugie miejsce Andrzeja Olechowskiego w wyborach w 2000 roku i trzecie miejsce lidera AWS przesądziły o dekompozycji formacji skupionej wokół Krzaklewskiego, co otworzyło drogę do powstania PO i PiS. Wybory prezydenckie były kluczowe dla budowy pozycji Samoobrony i Leppera. W 2015 roku wybory prezydenckie dały platformę Pawłowi Kukizowi. Głos na Kukiza okazał się mostem, po którym wyborcy z PO zaczęli odchodzić od tej partii, co umożliwiło zwycięstwo najpierw Dudzie, a następnie PiS.
Po siedmiu latach rządów PiS w społeczeństwie panuje też lęk przed nadmierną koncentracją władzy w jednym ośrodku – a to właśnie oznaczałaby zmiana ustroju w stronę kanclerską lub prezydencką. Weta prezydenta Dudy, choć wywodzącego się z tego samego obozu co rządząca partia, uchroniły nas przed kilkoma niebezpiecznymi projektami PiS: próbie finansowego podporządkowania samorządów przez reformę zasad działania Regionalnych Izb Obrachunkowych, ordynacją radykalnie podwyższającą realny próg wyborczy do Parlamentu Europejskiego, lex Czarnek i lex TVN. Miecz paraliżu państwa w wyniku konfliktu prezydenta i rządowej większości ciągle wisi jednak nad polskim systemem politycznym. Choć jak dotąd kohabitacje były względnie cywilizowane, nawet ta najbardziej napięta, między rządem Tuska a prezydentem Lechem Kaczyńskim.
Zwykle rolę bezpiecznika chroniącego przed ekscesami obozu władzy powinno odgrywać niezawisłe sądownictwo, zwłaszcza konstytucyjne. Jak jednak widzimy w ostatnich siedmiu latach, polski Trybunał okazał się wyjątkowo nieodporny na wrogie polityczne przejęcie przez antykonstytucyjnie nastawioną rządową większość. PiS zaczął proces przejmowania sądownictwa konstytucyjnego od jawnego złamania ustawy zasadniczej – prezydent odmówił zaprzysiężenia prawidłowo wybranych sędziów i mianował na ich miejsce dublerów. Nawet bez tego mógłby stopniowo przejąć TK i umieścić sobie na jego czele Julię Przyłębską z Krystyną Pawłowicz i Stanisławem Piotrowiczem po bokach.
Czy winy za to nie ponosi także to, że konstytucja oddaje wybór sędziego TK w bezwzględnej większości posłów biorących udział w głosowaniu, przy kworum wynoszącym co najmniej 50 proc.? Czy nie należy wprowadzić wyższego progu, wymuszającego kompromisy międzypartyjne? Albo oddelegować wybór części sędziów do samorządów, samych sędziów, ciał typu „kolegium dziekanów wydziałów prawa”? Albo przyjąć rozproszoną kontrolę konstytucyjności, co proponuje Szymon Hołownia? Z pewnością obecna forma sądownictwa konstytucyjnego wymaga przynajmniej przemyślenia.
Polaryzacja, anomia i potrzeba zmian
Problem w tym, że po stronie opozycji nie bardzo jest dziś na to przestrzeń. Atak na konstytucję ze strony obozu władzy ożywił, dawno by się wydawało, wygasłą polaryzację konstytucyjną z połowy lat 90. Opozycja, poza skrajnie prawicową Konfederacją, zjednoczyła się w obronie konstytucji, to wokół obrony ustawy zasadniczej kształtowała się opozycyjna estetyka patosu i wzniosłości – demonstracje ze świecami pod Sejmem, czytania konstytucji itp.
PiS nie był w stanie stworzyć własnego momentu konstytucyjnego, prowadził więc politykę, której efektem jest konstytucyjna anomia. W tej sytuacji obywatele, wykazujący minimum odpowiedzialności za państwo, naturalnie gromadzą się wokół obecnej konstytucji, zapominając o wszystkich jej słabościach i wadach. Taka atmosfera nie sprzyja dyskusji o konstytucyjnych rewizjach.
Tymczasem mogą one okazać się konieczne. Konstytucja, jak każdy dokument, jest dzieckiem swoich czasów i widać, jak bardzo odbijają się w niej ideowe kompromisy i stojące za nimi układy sił z połowy lat 90. Jest to szczególnie widoczne w preambule, ale nie tylko. W konstytucji mamy np. zapis mówiący, że „religia Kościoła lub innego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej może być przedmiotem nauczania w szkole” (art. 53 pkt 4). Przepis jest potwornie niejasny. Co właściwie znaczy „może”? Czy oznacza to, że władza musi umożliwić każdemu „związkowi wyznaniowemu o uregulowanej sytuacji prawnej” nauczanie religii w każdej szkole, czy nie? Jest też potencjalnie sprzeczny z punktem 7 tego samego artykułu, który mówi, że „nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania”. Sposób organizacji nauczania religii w polskiej szkole z pewnością to wymusza. Pewne jest jednak to, że próby wyprowadzenia katechezy ze szkoły mogą rozbić się o ten artykuł.
Podobnie jak próby wprowadzenia równości małżeńskiej o art. 18, stanowiący: „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. Znów uderza niejasność przepisu. Czy definiuje on małżeństwo wyłącznie jako związek kobiety i mężczyzny? Prawnicy są tu podzieleni, ale nie można mieć wątpliwość, jak orzekał będzie Trybunał zdominowany przez ultrakonserwatywnych sędziów.
czytaj także
Do konstytucji wpisano też wiele zapisów mających gwarantować prawa socjalne. Są one jednak sformułowane tak ogólnie i niejednoznacznie, że nie tworzą twardych zobowiązań dla rządu, dają obywatelom słabe narzędzia, by powołując się na konstytucję, dochodzić swoich praw socjalnych.
Oddając twórcom konstytucji należny im szacunek, pamiętając o wiecznej infamii, jaka objąć powinna obecny obóz władzy za jej łamanie, warto już myśleć o debacie na temat tego, co ewentualnie byśmy obecnej ustawie zasadniczej chcieli zmienić.
