Od 2015 roku nominalne wydatki samorządów na transport wzrosły o prawie 5 mld zł rocznie. W tym samym czasie komunikacja miejska „zgubiła” około 1,3 mld pasażerów, co oznacza że co trzeci pasażer zniknął z autobusów i tramwajów.
Partie polityczne piszą programy wyborcze, a my piszemy niezbędnik gospodarczy na czas po wyborach. W tym cyklu przyglądamy się politykom publicznym, rozwiązaniom, dzięki którym państwo jest sprawiedliwe, nowoczesne, cywilizowane. Skupiamy się na politykach publicznych, na rozwiązaniach ekonomicznych. Wyjaśniamy, jakie podatki, regulacje rynku pracy, ochrony zdrowia czy finansowania kultury są nam potrzebne dziś.
**
Gdybym dziś miał napisać tekst o wykluczeniu transportowym, to powtarzana od 5 lat liczba 13,8 mln osób mieszkających w gminach bez zorganizowanego transportu publicznego (mylnie podawana przez wielu jako liczba osób „wykluczonych transportowo”) nie byłaby już tak szokująca. W 2022 roku gminy, które wciąż nie czują się w obowiązku uruchamiać autobusów, zamieszkuje już tylko 6,4 mln osób.
Od 2015 roku nominalne wydatki samorządów na transport wzrosły o prawie 5 mld zł rocznie, zawiązano nowe związki gminne zajmujące się transportem publicznym, a 150 powiatów zakasało rękawy i zabrało się do uruchomienia własnych przewozów autobusowych. Patrząc tylko na te dane i na ogłaszany przez rząd sukces Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych, w ramach którego niezliczone linie łączą tysiące miejscowości, można by pomyśleć że zwalczyliśmy wykluczenie transportowe.
„Sfinansowaliśmy wam tory i nawet perony, ale jak pociągi nie jeżdżą, to już nie nasz problem”
czytaj także
Nic bardziej mylnego. W 2022 roku przewozy autobusami pozamiejskimi spadły o 200 mln pasażerów w stosunku do stanu z 2015 roku, czyli niemal o połowę. W tym samym czasie komunikacja miejska „zgubiła” około 1,3 mld pasażerów, co oznacza że co trzeci pasażer zniknął z autobusów i tramwajów – głównie w wyniku pandemii COVID. Jednym słowem – dopłacamy ze środków publicznych więcej, a pasażerów jest o 1,5 mld mniej. Ten sam medal, ale druga strona.
Na białym koniu powinien w tym miejscu wjechać konfederacki kandydat na posła i powiedzieć, że na chłopski rozum to ten cały transport publiczny w Polsce jest do zaorania, a jedyna droga dla kraju to te dwa samochody dla każdego. Na szczęście świat nie jest taki prosty, więc spójrzmy na to co można poprawić, żeby Polska naprawdę była „fajnym krajem do życia”.
Pandemia zmieniła wszystko, prawie wszystko
Po pierwsze, przez ostatnie lata przeszliśmy przez trzęsienie ziemi w transporcie publicznym. Pandemia COVID zdemolowała, budowane głównie na unijnych inwestycjach, potoki pasażerskie w transporcie publicznym. Kolej, o której napisał już Karol Trammer, odbiła się od dna i choć nie bez problemów, to jednak wraca na swoją ścieżkę wzrostu.
Transport miejski i pozamiejski na gumowych kołach nadal nie może się odnaleźć. Zmienione nawyki pasażerów wskutek polityki nakazującej zajmowanie co drugiego miejsca, pociągnęły za sobą falę likwidacji połączeń, głównie tych komercyjnych (na których opierał się transport pozamiejski). W komunikacji miejskiej w wielu miejscach również dokonano cięć w rozkładach, co również podważyło zaufanie do transportu publicznego. Miasta zaczęły szukać oszczędności i błędne koło likwidacji ponownie poszło w ruch.
Kolejowe wyzwania na następną kadencję? Po pierwsze, sensowny rozkład jazdy
czytaj także
Pieniądze powinny pomóc. Nie pomogły
Gminy wiejskie i powiaty ziemskie otrzymały ratunek w postaci Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych (FRPA). Ten jednak, nie posiadał i nie posiada żadnych kryteriów jakościowych w przyznawaniu środków, co w połączeniu z brakiem umiejętności większości samorządów w organizowaniu transportu publicznego skończyło się fiaskiem. Owszem, samorządy opłaciły i uruchomiły setki nowych kursów, ale ich efekty – co widać po wcześniej zacytowanych danych – są delikatnie mówiąc mierne.
Poza nielicznymi przypadkami w skali kraju, nowe połączenia nie są zintegrowane z niczym. Korzystanie z nich wymaga zakupu odrębnego biletu, godziny połączeń w wielu przypadkach są losowe, podobnie jak trasy, a powiązanie z istniejącą komunikacją miejską lub połączeniami kolejowymi – nie istnieje.
Do tego, w kilku miejscach gminy i powiaty „obwarzankowe” wokół miast zaczęły wypowiadać umowy miastom, bo od teraz, mając wsparcie finansowe od rządu, znacząco odwróciła się ich rola. Teraz to one stały się organizatorami podmiejskich linii autobusowych, nie musząc już płacić – często zawyżonych – stawek na rzecz miejskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, które obsługiwały również podmiejskie miejscowości. Kutno, Grudziądz czy Elbląg to tylko niektóre miasta, którym krajobraz komunikacyjny się przez ostatnie lata wywrócił.
Te wywrotki systemu to efekt wieloletniego stawiania twardych barier podziału podlanych chaosem organizacyjnym. Formalnie, mamy bliżej nieokreśloną „komunikację miejską” (dla ustawodawcy to wszystko czym zajmuje się gmina miejska), kolej i przewozy autobusowe.
W efekcie warszawska Szybka Kolej Miejska jest komunikacją miejską, bo płaci za nią Warszawa, ale trójmiejska SKM to już nie komunikacja miejska, tylko kolej, bo płaci za nią marszałek województwa pomorskiego. Tramwaj podmiejski z Łodzi do Ozorkowa umarł śmiercią techniczną, bo przecież jest komunikacją miejską, a utrzymanie infrastruktury tramwajowej i ruchu na niej leży na barkach wiejskich samorządów. Jednocześnie, kiedy szyna już ma profil kolejowy, to jej właścicielem może być państwowa spółka, a za pociągi które po niej jeżdżą zapłaci marszałek województwa. Mało?
Na tych samych trasach, prowadzących do dużych miast, równolegle do siebie jeżdżą autobusy finansowane przez gminy (najczęściej jako komunikacja miejska dużego miasta) i prywatni przewoźnicy autobusowi (a to już przewozy autobusowe, najczęściej bez dofinansowania). W efekcie w obu jest inna taryfa, inne ceny, inny standard, choć w praktyce obsługują te same miejscowości i te same przystanki. Ani samorządy, ani rząd nie dostrzega w tym problemu, choć efektywność takiego rozwiązania jest znikoma, a mieszkańcy masowo wybierają własny samochód.
Organizatorem transportu może być każdy (samorząd) i nikt – bo przecież prawo nie zmusza samorządu do zapewnienia komunikacji, w przeciwieństwie do wywozu śmieci czy zapewnienia edukacji. Rozbicie odpowiedzialności, połączone z patologiczną zasadą samorządu „robimy to, na co jest dofinansowanie”, skończyło się podobnie jak z Aquaparkami – nikt nie wie po co, ale autobusy (finansowane z FRPA) są. A jak pieniędzy z projektu nie ma, to się je likwiduje. Proste, tylko znowu bez sensu i bez efektu.
Dlatego problemem transportu publicznego w Polsce nie są pieniądze. Tych jest aż nadto, choć ustalenie tego, kto i ile wydaje nie jest łatwe, choćby dlatego że pieniądze przepływają między samorządami w wyniku porozumień. Bez wydatków na kolej regionalną, gminy, powiaty i województwa wydały w 2022 roku ponad 13,5 mld zł, z czego przeważającą większość wydają miasta na prawach powiatu (w tym są również pieniądze od podmiejskich gmin).
Do tego prawie 700 milionów popłynęło w postaci dopłat do ulg ustawowych w autobusach niebędących komunikacją miejską. Dodatkowo, 1,1 mld zł samorządy gminne wydały na dowóz uczniów do szkół, który muszą realizować na mocy ustawy oświatowej. Łączna kwota, jaką dysponują samorządy, nie jest niska, a zarazem nie stanowi dramatycznego obciążenia dla nich – mówimy bowiem o 4,4 proc. ich łącznych wydatków. Problem polega na efektywności jej wydawania.
Ten autobus dalej nie pojedzie
Pierwszym i podstawowym problemem jest wąwóz finansowy pomiędzy transportem publicznym w dużych miastach i poza nimi. Ustawowy podział na komunikację miejską i niemiejską doprowadza do sytuacji, w której mamy relatywnie drogie autobusy w mieście i permanentnie niedofinansowane linie pod- i pozamiejskie. Samorządy nie potrafią tego zintegrować, a przepisy dotyczące organizacji transportu publicznego, jak również te podatkowe (rozliczenie VAT w rekompensacie od samorządu) nie pomagają im w tym.
W efekcie nie robi się nic, albo marnuje się czas i potencjał na poszukiwanie luk w prawie. Chaos pogłębiają różne zasady rozliczania ulg ustawowych i ich niespójny wymiar. Jedyne krajowe rozwiązania w tym zakresie polegają na zasypaniu dziury finansowej poprzez duże miasto, które bierze na siebie całość kosztów, więc nietrudno się domyślić, że działa to wyłącznie w aglomeracji warszawskiej. W pozostałych miejscach szuka się różnego rodzaju obejść i wytrychów, które mają imitować istnienie „jednego biletu”.
czytaj także
Usunięcie barier administracyjnych to podstawowe wyzwanie w tym zakresie, tak aby transport publiczny organizowany przez organy władzy publicznej, był traktowany jednakowo w kwestii finansowej i prawnej. System ulg ustawowych musi zostać ujednolicony, a kwestia rozliczeń samorządów z operatorami powinna zostać uproszczona tak, aby wybór modelu funkcjonowania transportu publicznego nie powodował dodatkowych obciążeń fiskalnych.
Kto zapłaci za ten autobus?
Drugim problemem jest rozproszenie odpowiedzialności. Transport lokalny jest dziś traktowany jak gorący kartofel, który przerzuca się pomiędzy poszczególnymi samorządami, a ten, kto go złapie i zacznie za niego płacić, jest frajerem.
Żeby pokazać skalę tej patologii, warto spojrzeć na różnice w wielkości środków wydawanych przez samorządy na transport publiczny. 48-tysięczna Września wydaje na autobusy 311 tys. zł, co przekłada się na efemeryczne kursy jednego albo dwóch autobusów na całe miasto, podczas gdy 46-tysięczne Wejherowo wydaje ponad 12 mln zł.
Podobnie sytuacja wygląda w powiatach – powiat wołomiński poczuwa się do odpowiedzialności za transport, więc wydaje na niego ponad 9 mln zł rocznie, podczas gdy podobnie liczny i bogaty krakowski „obwarzanek” nie wydaje ani grosza, podobnie jak ich kieleckie i białostockie odpowiedniki.
Sąsiadka podrzuci, mąż weźmie wolne i zawiezie do lekarza, bo autobusu już tu nie ma
czytaj także
Mamy więc całą masę samorządów, które nie mają ochoty wydawać pieniędzy na transport, chociaż niewątpliwie byłoby je na to stać, bo biedniejsi od nich potrafią znaleźć środki. Brak ustawowego obowiązku współfinansowania przewozów, brak wskazania jednoznacznie odpowiedzialnego organizatora i brak standardu, jaki powinien zostać wypełniony – to wszystko składa się na stan rzeczy, w którym, owszem, dalekobieżny czy regionalny przewoźnik kolejowy albo autobusowy dowiezie nas do Krotoszyna, Ropczyc, Biłgoraja, Lublińca czy Nidzicy, ale już dalej jesteśmy zdani na własne nogi.
Oile wiemy już, że miasta na prawach powiatu – lepiej lub gorzej – potrafią zorganizować autobus spod dworca kolejowego, to już w przypadku całej reszty niezbędne jest jasne ustalenie odpowiedzialności, za którą pójdą pieniądze i ustawowe wymagania jakościowe.
O której odjeżdża busik?
Trzecią kwestią do rozwiązania, zdawać by się mogło że najłatwiejszą, jest zapewnienie jednolitej informacji pasażerskiej dla wszystkich przewozów w Polsce i odpowiedniej jakości. Trzeba położyć kres sytuacji, w której nieoznakowany bus z tablicą z nazwą miejscowości za szybą podjeżdża pod słupek, na którym jedyne co widać, to resztki zdrapanej kartki z rozkładem.
O ile największe miasta zasadniczo zapewniają dostęp do aktualnych danych o rozkładach jazdy i lokalizacji przystanków, to już w „Polsce powiatowej” ciężko w ogóle dowiedzieć się kto, gdzie i w jakich godzinach wykonuje przewozy. Cyfryzacja danych o rozkładach nie istnieje, albo jest wykonywana metodą skanowania papierowych zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych.
Potrzebujemy nie tyle centralnej bazy danych, co ustandaryzowanych repozytoriów danych o rozkładach i taryfach tak, aby ich dostępność była identyczna dla wszystkich użytkowników. Państwo nie musi zajmować się informowaniem o rozkładach i sprzedażą biletów – wystarczy że każdy chętny do takiej działalności będzie miał zapewnione pewne źródło danych.
O ile skala zmian niezbędnych do wprowadzenia w polskim systemie organizacyjno-prawnym jest spora, to należy pamiętać że wiele z nich funkcjonuje z powodzeniem w innych krajach i nie czeka nas wymyślanie koła na nowo.
Najpoważniejszą barierą będzie jednak nauczenie polskich samorządowców umiejętności współpracy w zakresie wspólnej budowy systemów transportowych, bez prowadzenia rozmów z pozycji siły i bez pazerności w szukaniu pieniędzy w kieszeniach pasażerów i innych podmiotów samorządowych. Działanie we wciąż funkcjonującym w polskich gminach i powiatach paradygmacie „prywatnego samorządu” nie poprawi nic, nawet mimo najlepszych rozwiązań prawnych. Warto też żeby samorządowcy potrafili w temacie transportu publicznego stanąć po stronie mieszkańców, a nie interesów lokalnego busiarza czy własnej spółki komunikacyjnej.
**
Bartosz Jakubowski – prowadzący podcast Węzeł przesiadkowy i koordynator zespołu ekspertów ds. transportu w Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Z wykształcenia ekonomista. Autor książki Zderzenie czołowe. Historia katastrofy pod Szczekocinami.
