Unia znajduje właśnie trzecią drogę, obok polityki „kija i marchewki”. Oby pozostała konsekwentna.
Pozornie uśpiony konflikt izraelsko-palestyński znów się rozbudził. Seria wydarzeń wywołana porwaniem i zamordowaniem trzech izraelskich uczniów i spaleniem żywcem palestyńskiego nastolatka kolejny raz popchnęła region w otchłań przemocy. Ataki izraelskich osadników z Zachodniego Brzegu na Palestyńczyków, naloty i aresztowania, zamieszki na Zachodnim Brzegu i we wschodniej Jerozolimie, ogień rakietowy z Gazy, rozpoczęcie przez izraelskie siły zbrojne operacji pod kryptonimem Protective Edge i powiększająca się liczba ofiar tejże, podobnie jak izraelskich działaniań naziemnych w strefie Gazy – oto unoszące się nad Izraelem i Palestyną widmo trzeciej intifady. Jak powinna zareagować Unia Europejska i państwa członkowskie, wobec eskalacji konfliktu i wszechogarniającego chaosu w całym regionie, a także przewidywalnych niepowodzeń dotyczasowej mediacji prowadzonej przez amerykańskiego sekretarza stanu Johna Kerry’ego?
UE nigdy nie była i raczej już nie zostanie podstawowym mediatorem w konflikcie izraelsko-palestyńskim. Odegrała jednak w procesie mediacji pionierską rolę. Od Deklaracji Weneckiej w 1980 roku do otwartego wsparcia dla rozwiązania dwupaństwowego w roku 2001, Unia wielokrotnie wychodziła przed szereg. Ponadto w ostatniej dekadzie – z dala od uwagi mediów – powoli, ale pewnie zmieniała paradygmat, który wyznaczał jej wcześniejsze relacje z Izraelem i Palestyną – odchodząc od politycznej rozwagi i zachowawczości na rzecz bardziej zdecydowanych kroków i skonkretyzowanych reguł. UE nie może się już dziś uchylać od związanej z tą pionierską ścieżką w „procesie pokojowym” odpowiedzialności.
Uznaniowe sankcje
Po zwycięstwie Hamasu w palestyńskich wyborach parlamentarnych w 2006 roku w ramach działań kwartetu madryckiego UE poparła i wprowadziła wysoce uznaniowe sankcje wobec administracji w Gazie pod przewodnictwem Hamasu. Podczas gdy warunek niestosowania przemocy jest świętością mocno umocowaną w prawie międzynarodowym, pozostałe warunki stawiane rządowi palestyńskiemu miały charakter polityczny. Przy tym były właściwie niemożliwe do spełnienia.
Europejską politykę „warunkowości” wobec Palestyny oparto na przekonaniu, że skonfrontowany z sankcjami Hamas w najgorszym wypadku skapituluje, a w najlepszym powoli obumrze. Pomimo że sankcje utrzymano przez prawie dekadę, polityka ta poniosła dotkliwą porażkę.
Nie można też powiedzieć, żeby ruch oporu zniknął, nawet na Zachodnim Brzegu.
Implicite przyznając się do fiaska swojej polityki, UE (oraz, do pewnego stopnia, Stany Zjednoczone) udzieliła też milczącego poparcia kolejnemu rządowi palestyńskiemu, utworzonemu poprzez porozumienie pomiędzy frakcjami w roku 2014. Ku niezadowoleniu Izraela ta technokratyczna koalicja (prawdopodobnie bliższa Autonomii Palestyńskiej niż Hamasowi) była pierwszym znakiem wewnątrzpalestyńskiego pojednania od czasu upadku rządu „jedności narodowej” w 2007 roku.
Przetrwanie nowego rządu jest jednak ogromnym wyzwaniem. Nie tylko musi on stawić opór izraelskiemu szturmowi na Gazę, ale także podjąć się formalnie skomplikowanego ponownego zjednoczenia po siedmiu latach fizycznej separacji, braku zaufania i wrogości. Autonomia Palestyńska z siedzibą w Ramallah wciąż jest w Strefie Gazy nieobecna. Tam z kolei od czasu utworzenia rządu 50 tys. urzędników zatrudnionych przez Hamas nie otrzymało swoich wynagrodzeń. Autonomia Palestyńska, nie dość, że również nie dysponuje takimi środkami, obawia się przy tym, że ewentualna wypłata spotkałaby się z odwetem ze strony Stanów Zjednoczonych i UE. Ponowna integracja aparatów bezpieczeństwa Hamasu i Autonomii to perspektywa bardzo odległa, nie mówiąc już o rehabilitacji i rekonstrukcji Gazy, tym bardziej po ostatniej fali przemocy.
UE wreszcie została wezwana do tablicy. Jeśli rzeczywiście wspiera palestyńskie pojednanie i zaakceptuje obecny technokratyczny rząd, powinna zrobić co w jej mocy, by zapewnić mu przetrwanie.
A skoro wszystko zdaje się zwracać przeciwko niemu, potrzeba aktywnego wsparcia, zamiast dotychczasowej biernej akceptacji.
„Działania zasadnicze”
W ostatnich latach dokonała się ewolucja unijnego konsensusu w sprawie „działań zasadniczych” wobec Izraela – to jest: procedur i postępowania w oparciu o uprzednio ustalone reguły. Przez dziesięciolecia UE akceptowała binarny podział strategii politycznych – kooperacja versus naciski – w ramach którego wewnątrzunijne trendy zwracały się w stronę nacisków. Z biegiem czasu naginanie zasad celem utrzymania dobrych relacji z Izraelem (weźmy na przykład przepisy dotyczące pochodzenia produktów i unijne faworyzowanie wyrobów osadników izraelskich) zaczęło Unii coraz bardziej doskwierać.
Nastroje się zmieniły. W przeciwieństwie do metody kija i marchewki na zasadzie „jedno albo drugie” oparta na twardych zasadach współpraca powoli staje się jedyną i przy tym najbardziej pożądaną trzecią drogą.
To dla lubującej się w przepisach Unii także najbardziej efektywna strategia utemperowania (zamiast podsycania) rozwoju konfliktu.
Europejskie wytyczne z 2013 roku w sprawie finansowania projektów realizowanych w Izraelu, które jednoznacznie wykluczyły jako beneficjentów podmioty izraelskie na terytoriach okupowanych, to jeden z pierwszych przykładów nowego podejścia. Wprowadzanie wytycznych zadziała na finansową szkodę przedsiębiorstw w nielegalnych osadach, może być krokiem nakłaniającym Izrael do zaprzestania okupacji. Ale to nie dlatego są tak kluczowe. Ostry Izraelski sprzeciw wobec nich jest wywołany głównie tym, że Unia po raz pierwszy zadziałała zgodnie z deklarowanym wcześniej wsparciem dla międzynarodowego prawa humanitarnego i rozwiązania dwupaństwowego.
O efektywności tej polityki najlepiej świadczy fakt, że Izrael ostatecznie zaakceptował wytyczne. Pomimo krytyki rząd izraelski nie zatrzasnął Unii drzwi przed nosem. W końcu zapisał się do programu UE Horizon 2020, zadowalając się załączeniem deklaracji, w której ponownie przedstawił swoją politykę wewnętrzną, nie spotykając się z prawnymi konsekwencjami ze strony UE. Gdy Unia przedłożyła swoją nową pozycję jako prawną konieczność, a nie polityczny akt rozwagi, Izrael krzyczał i protestował, ale wreszcie się do niej zastosował.
Dziś największe wyzwanie stanowi dalsze podążanie tą ścieżką i potraktowanie finansowych wytycznych jako pierwszego zwiastuna nowego podejścia UE, a nie jednorazowego odstąpstwa od starych zwyczajów. Catherine Ashton obiecała utworzenie nowego zestawu wytycznych dotyczących oznaczania wyrobów izraelskich ze wskazaniem na ich dokładne pochodzenie, w ten sposób pozwalającego konsumentom w UE na świadome podejmowanie decyzji. Ale tych wytycznych nikt nie widział, skoro Unia po raz kolejny znalazła się pod urokiem „procesu pokojowego”, a dokładniej jego ponownego uruchomienia z inicjatywy departamentu stanu USA pod przewodnictwem Kerry’ego. Zamiast uznać wytyczne dotyczące etykietowania za następny kroczek towarzyszący przewodzonym przez USA staraniom pokojowym, UE i państwa członkowskie zaprzestały prac nad nimi. Po powołaniu następczyni Ashton prace powinny zostać wznowione. Tym skwapliwiej, im bardziej prawdopodobne jest wznowienie negocjacji izraelsko-palestyńskich.
Te epizody pokazują zdolność Unii do komunikowania Izraelowi i reszcie świata szerszej zasady rządzącej jej postępowaniem w relacjach bilateralnych. Jak tylko to zasadnicze podejście zostanie w działaniu UE uwewnętrznione, zacznie mieć właściwie nieskończone możliwości zastosowania – od współpracy policyjnej do pomocy Unii dla kontrolowanej przez Izrael Strefy C na Zachodnim Brzegu. Pomyślane i ułożone jako spójna strategia, może zyskać poparcie poza Unią, a może nawet pewnego dnia zawitać po drugiej stronie Atlantyku.
„Proces pokojowy”
A co z procesem pokojowym? Od rozpoczęcia rozmów z Kerrym w roli mediatora prawie nikt nie wierzył, że wreszcie doprowadzą do rozwiązania dwupaństwowego, z trudem projektowanego przez dwie dekady, które minęły od czasu porozumień z Oslo. A jednak społeczność międzynarodowa, przede wszystkim UE, z entuzjazmem chwaliła proces i modliła się o jego sukces. Optymiści tłumaczyli, że ślepa wiara jest niezbędna: negocjacje może nie rozwiążą konfliktu, ale zapobiegną jego eskalacji wobec rosnącego chaosu w regionie, a poza tym – nie było alternatywy.
Wydarzenia ostatnich dni obnażyły fałsz tego rozumowania. O procesie skazanym na porażkę – a po dwóch dekadach trudno temu zaprzeczyć – nie można powiedzieć, że lepszy taki niż żaden. Rzeczywiście, wywołuje nadzieje, ale zawiedzione nadzieje zwiększają ryzyko eskalacji przemocy zamiast je zmniejszać – stąd charakter konfliktu z częstymi kulminacjami w formie wybuchów przemocy.
Ponadto dogmatyczny upór likwiduje przestrzeń na twórcze myślenie o alternatywnych procesach i rozwiązaniach wprowadzanych przez Europę już w latach 80.
UE nie jest mediatorem, ale ma swoją rolę i odpowiedzialność. Również dla niej rozwiązanie konfliktu to gra o wysoką stawkę. Dużo w nie już zainwestowała: po 20 latach finansowego wsparcia dla rządu palestyńskiego, który ma naprawdę niewielką szansę ujrzenia światła dziennego, Unia powinna zastanowić się, czy to dalej realistyczne rozwiązanie na przyszłość.
Nie chodzi o to, żeby UE zrezygnowała z dążności do rozwiązania dwupaństwowego albo odwróciła się od „procesu pokojowego”. Powinna raczej rozpocząć debatę, przynajmniej wewnętrzną, na temat fundamentów procesu i jego przewidywanego zakończenia. Dzisiejszy Bliski Wschód zmienił się nie do poznania od wczesnych lat 90., kiedy konstruowano porozumienie z Oslo. UE nie może ślepo zakładać, że dorobek Oslo odpowiada obecnej sytuacji, tylko z powodu paraliżującego strachu przed rozważeniem innych opcji. Właśnie dlatego, że nie jest obciążona brzemieniem mediacji, Unia powinna posłużyć się swoją wolnością i obowiązkiem wobec skonfliktowanych stron, aby zaangażować się w odbiegającą od schematów dyskusję na temat przyszłych rozwiązań.
Nathalie Tocci – dyrektorka włoskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych Istituto Affari Internazionali w Rzymie i redaktorka pisma „The International Spectator”
Przeł. Aleksandra Paszkowska i Jakub Dymek. Tekst został opublikowany na licencji Creative Commons Attribution-NonCommercial 3.0 i pierwotnie ukazał się na stronach OpenDemocracy.net
***
Serwis >>WYBORY EUROPY jest współfinansowany ze środków Ministerstwa Spraw Zagranicznych
