Jaki los czeka lokatorów reprywatyzowanych kamienic, budynki użyteczności publicznej i finanse publiczne, jeżeli nie będzie ustawy reprywatyzacyjnej?
Na razie to problem rządzącej w Warszawie Platformy, potężne obciążenie budżetu miasta i niekończąca się lista kłopotów. Czy PiS będzie chciał dzięki ustawie reprywatyzacyjnej przenieść ten problem na poziom całego kraju? W obliczu tych już trwających oraz zapowiadanych reform społecznych (500+, Mieszkanie+, reforma emerytalna) obciążenie budżetu państwa wydatkami na rekompensaty rzędu kolejnych kilku miliardów złotych (przy zapowiadanych rekompensatach w wysokości ok. 20%) jest mało prawdopodobne. Oczywiście, dynamika konfliktu politycznego między obozem władzy a opozycją oraz dymisja bądź pozostanie na stanowisku pani Prezydent Warszawy mogą odmienić sytuację i wpłynąć na potrzebę uregulowania (zakończenia, ograniczenia?) reprywatyzacji przez PiS. Trzeba się jednak przygotować też na to, że ustawa reprywatyzacyjna nie zostanie uchwalona.
„Tworzeniu szkodzi marzeń niecierpliwość”
Tak śpiewał Jacek Kaczmarski w Stworzeniu świata. I faktycznie, słysząc pomysły polityków – póki co głównie opozycji – na rozwiązanie problemu reprywatyzacji w Warszawie oraz widząc szaleńcze tempo ich powstawania, chyba lepiej, żeby tej ustawy nie było. Nowoczesna założenia do ustawy reprywatyzacyjnej przygotowała w tydzień, PO była jeszcze szybsza, bo w tym samym czasie złożyła już jej projekt. Żadna z tych propozycji nie uwzględnia treści fragmentami „rewolucyjnego” wyroku TK z 19 lipca (sygnatura Kp 3/15) wydanego po wniosku Prezydenta Komorowskiego o zbadanie zgodności z konstytucją „małej ustawy reprywatyzacyjnej”. Do tego pani Prezydent Gronkiewicz-Waltz oświadczyła, że wstrzymuje zwroty do czasu uchwalenia ustawy. Tak po prostu? To znaczy, że jak nie będzie ustawy, to nie będzie już zwrotów? Może to by było jakieś rozwiązanie?
Na razie zostają nam odseparowane propozycje rozwiązania poszczególnych kłopotów związanych z reprywatyzacją zgłaszane przez poszczególnych aktorów konfliktu (ruchy lokatorskie, ruchy miejskie, zrzeszenia byłych właścicieli itd), populistyczne hasła i postulaty skierowane do elektoratu (Nowoczesna), przyprawione szczyptą lewicowej wrażliwości projekty ustaw rodem z czasów, gdy „własność była święta” (PO), albo po prostu cisza (PiS).
Nikt z polityków niestety nie słucha podpowiedzi tych, którzy jak prof. Ewa Łętowska wiedzą i widzą więcej: „To złożony problem, a tymczasem teraz wszyscy zaczną mówić, że trzeba nam jednej ustawy reprywatyzacyjnej i wszystko będzie dobrze. Nic nie będzie dobrze”.
Skoro są tak niewielkie szanse na to, że dobra ustawa reprywatyzacyjna w najbliższym czasie zostanie uchwalona, zastanówmy się, co brak ustawy oznacza dla kluczowych problemów związanych z reprywatyzacją? Co ze zwrotami budynków mieszkalnych i sytuacją lokatorów mieszkań komunalnych, co z budynkami użyteczności publicznej, co z horendalnymi często odszkodowaniami, co z handlem roszczeniami itd. Co dalej zatem z Warszawą, jeśli zrealizuje się najbardziej prawdopodobny scenariusz i po kilku tygodniach szumnych i troskliwych zapowiedzi politycy skierują swoją medialną uwage na jakiś inny palący problem społeczny, pozostawiając prace nad reprywatyzacją w komisji sejmowej na kolejne długie lata?
To samo, a jednak inaczej
Reprywatyzacja będzie trwała dalej, ale w zupełnie innym kształcie. Już nie zwroty nieruchomości, a roszczenia o zapłatę odszkodowań będą jej istotą (co nie znaczy że nie będzie zwrotów w ogóle). Jej prawną podstawą będzie „mała ustawa reprywatyzacyjna” wraz z wyrokiem TK Kp 3/15 jako wiążącą wykładnią oraz przede wszystkim orzecznictwo sądów w zakresie roszczeń o zapłatę za niezwrócone nieruchomości (reprywatyzacja sądowa).
Zarówno „mała ustawa”, jak i wyrok Kp 3/15 przesądzają sprawę roszczeń dotyczących zwrotu budynków użyteczności publicznej. Szkoły, szpitale, przedszkola, muzea, bibloteki nie będą już zwracane. Nie będą one zwracane nawet w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który takie przeznaczenie nieruchomości określa (do tej pory na podstawie art. 7 Dekretu Bieruta taki plan był konieczny, żeby odmówić zwrotu.). Już nie tylko obecne przeznaczenie, ale przyszłe czy potencjalne będą mogły być podstawą odmowy zwrotu nieruchomości. To moim zdaniem przesądza sprawę zwrotów.
Niestety, twórcy ustawy zapomnieli o terenach zieleni publicznej, parkach i skwerach. Nie widzę podstawy prawnej – ani w małej ustawie ani w wyroku Trybunału – do odmowy zwrotu terenów zielonych. Taki to już los problemów społecznych, dla których regulacje prawne tworzy się w gorączce kampanii wyborczej, a nie w gorączce codziennej politycznej troski o ład społeczny.
Taki to już los problemów społecznych, dla których regulacje prawne tworzy się w gorączce kampanii wyborczej, a nie w gorączce codziennej politycznej troski o ład społeczny.
Reprywatyzacja budynków mieszkalnych będzie trochę bardziej złożona. Zwroty tych budynków będą wyjątkiem i dotyczyć będą tylko tych nieruchomości, które przetrwały wojne w stanie prawie nienaruszonym. Zgodnie z art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonym „małą ustawą” miasto może odmówić zwrotu budynku mieszkalnego, który został po wojnie odbudowany w więcej niż w 66% z funduszy publicznych lub jego wartość jest większa niż wartość gruntu, na którym został wybudowany lub odbudowany. Miażdżąca większość wciąż objętych roszczeniami budynków mieszkalnych będzie podpadać pod wskazany przepis (inna sytuacja może być na warszawskiej Pradze, gdzie większość kamienic w lepszym lub gorszym stanie przetrwała wojne). Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Kp 3/15: „za rozwiązaniem przyjętym w art. 214a pkt 3 u.g.n. przemawia aksjologia Konstytucji. Prawo do mieszkania, wywodzone z art. 75 Konstytucji, traktowane jest jako jedno z praw człowieka”.
Nie jestem takim optymistą, jak przedstawiciele warszawskiego Ratusza i nie sądzę że „mała ustawa” pozwoli ostatecznie zatrzymać wszystkie patologie reprywatyzacji uderzające w lokatorów. Myśle, że większość tych, którzy zgłosili swoje roszczenia będzie starała sie udowodnić, że ich budynki nie podpadają pod wskazany przepis. A to oznacza lata procesów, dziesiątki odmiennych ekspertyz, odwołań i apelacji, a dla lokatorów wieloletnie życie w strachu o to, co będzie dalej. Czy nasz budynek zostanie zreprywatyzowany, a jeśli tak, to czy nowi właściciele podniosą czynsz, kto będzie miał większość we wspólnocie, czy wzrośnie fundusz remontowy? Takie obawy mają destrukcyjny wpływ na jakość życia w podstawowym sensie.
Szybkie decyzje odmawiające zwrotu będą wydawane w sytuacjach ewidentnych – tzn. w przypadku budynków, co do których nie ma wątpliwości, że zostały zniszczone w całości (zwłaszcza gdy istnieją urzędowe potwierdzenia powojennego stanu „do rozbiórki”) albo dużych budynków stojących na małych działkach, bo różnica ich wartości będzie łatwa do stwierdzenia.
Jednak w przypadku setek budynków mieszkalnych przepis ten może być podstawą wieloletnich sporów sądowych.
Na marginesie chciałbym dodać, że jest taki fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Kp 3/15, który m.st Warszawa może wykorzystać w sytuacjach, w których nie ma innych przesłanek do odmowy zwrotu danej nieruchomości.
Zdaniem Trybunału, wyodrębnienie przesłanki pozytywnej – posiadania gruntu w chwili wystąpienia z wnioskiem – rzutuje zasadniczo na określenie kręgu podmiotów, którym może przysługiwać uprawnienie restytucyjne na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i tym samym – na podstawy odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego.
O co tu chodzi? Zasada zwrotu nieruchomości była dość prosta. Po wejściu w życie dekretu i przejęciu przez ówczesną gminę Warszawy nieruchomości objętych dekretem, każdy właściciel miał 6 miesięcy na złożenie wniosku dekretowego, czyli wniosku o zwrot nieruchomości. Na podstawie art. 7 dekretu urząd miasta musiał zwrócić nieruchomość, jeżeli nie była przeznaczona na cele publiczne. Jednak w tym przepisie jest jeszcze mowa o „władaniu nieruchomością” w chwili składania wniosku dekretowego. Trybunał stwierdza, że należy badać nie tylko, czy nieruchomość jest przeznaczona na cele publiczne, ale też to, czy składający władał nieruchomością w chwili składania wniosku. W dotychczasowej praktyce i orzecznictwie, badanie „władania nieruchomością” nie było brane pod uwagę jako przesłanka zwrotu. Jeżeli sądy i organy administracji uwzględnią te ustalenia Trybunału, ilość zwracanych nieruchomości może zostać bardzo ograniczona. Każdy wnioskodawca będzie musiał udowodnić, że składający wniosek dekretowy władał nieruchomością.
Rekompensaty nie odszkodowania!
Odszkodowania to może być w przyszłości główny problem reprywatyzacji, zwłaszcza jeżeli dalej będzie to „reprywatyzacja sądowa”, a nie „ustawowa”. W tym miejscu warto przywołać kolejną radę prof. Łętowskiej: „Bo z tą „dziką” reprywatyzacją to idzie o odszkodowania, a nie o zwroty.” Dlaczego odszkodowania to “dzika reprywatyzacja”? Właśnie dlatego, że są odszkodowaniami, a nie rekompensatą!
Jak przy większości problemów społecznych, w języku, w używanych pojęciach zostaje zakodowany nasz stosunek do tychże problemów. Pojęcie odszkodowania w prawie oznacza naprawienie powstałej szkody, która na podstawie art. 361 k.c. i 160 kpa oznacza rzeczywistą stratę. W przypadku reprywatyzacji chodzi o stratę wartości nieruchomości, która w wyniku bezprawnej odmowy jej zwrotu w latach 50. XX wieku nie weszła do majątku byłego właściciela lub jego spadkobiercy. I mamy podstawę do wypłaty równej temu, ile jest warta nieruchomość dzisiaj! Rekompensata natomiast to świadczenie, którego wysokość może być określona, z uwzględnieniem wszystkich dodatkowych okoliczności (o których poniżej) w równej wysokości dla każdego przypadku jednego rodzaju – np. kwotą 20% procent wartości nieruchomości.
Kwestia rekompensat za nieruchomości wywłaszczone Dekretem Bieruta jest bardzo skomplikowana, bo praktycznie nieuregulowana i spoczywa w całości na sądach. A kwota wszystkich rekompensat czy odszkodowań wyliczona w oparciu o stosowane w obecnym orzecznictwie pojęcie „szkody rzeczywistej” może obejmować konieczność wypłaty nawet kilkudziesięciu miliardów. (skoro nieco ponad 2 tysiące m2 przy Emilii Plater ma wartość ok. 150 mln).
„Mała ustawa reprywatyzacyjna” nie reguluje tej kwestii. Inne przepisy przyznają właśnie „odszkodowania” za nieruchomość, jeżeli została przejęta przez państwo po 1958 roku. W innych przypadkach nie mamy żadnych przepisów, a tych innych przypadków jest najwięcej, bo zdecydowana większość nieruchomości została przejęta przed rokiem 1958. To orzecznictwo Sądu Najwyższego i NSA kształtuje zasady, według których zasądzane świadczenia są „odszkodowaniami” w kwotach odpowiadającym obecnym wartościom nieruchomości. Orzecznictwo to było przez dwie dekady bardzo korzystne dla byłych właścicieli gruntów warszawskich (zob. referat dr hab. Romana Traskowskiego na konferencji w Sądzie Najwyższym).
Najprawdopodobniej dalej wszystko zależeć będzie od orzecznictwa. Zarówno wspomniany powyżej, jak i inne wyroki TK (np. SK 41/09), orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ale też najnowsze orzecznictwo Sądu Najwyższego (np. I CSK 467/14) są podstawą do sformułowania nowego standardu orzeczniczego dotyczącego pojęcia rekompensaty, kręgu uprawnionych do ich dochodzenia oraz ich wysokości. Standard ten powinien uwzględniać przede wszystkim to, czy nieruchomość wciąż jest własnością miasta, czy też nie. W tym drugim przypadku możliwe jest uznanie – analogicznie do przepisów KC o bezpodstawnym wzbogaceniu – że miasto nie jest w ogóle zobowiązane do wypłaty rekompensat, bo nie jest wzbogacone. Ponadto trzeba uwzględniać wartość nieruchomości z chwili jej przejęcia przez państwo, szeroką wykładnię „nieodwracalnych skutków prawnych”, to, czy była zadłużona w momencie przejęcia, stan finansów publicznych (to wartość chroniona przez Konstytucję!) i upływ czasu od zdarzenia, które wywołało szkodę (często ponad 60 lat).
Współczuję sędziom orzekającym w sprawach reprywatyzacyjnych na wszystkich szczeblach orzeczniczych. Znając konsekwencję naszych polityków w realizacji swoich programów i głoszonych postulatów, myślę, że czeka nas dalsza „reprywatyzacja sądowa”, a sędziów czekają pracowite czasy.
**Dziennik Opinii nr 254/2016 (1454)
