Profilowanie bezrobotnych to sposób, żeby odciąć konkretne grupy od pomocy państwa.
Krzysztof Juruś: W scenie otwierającej serial Newsroom grany przez Jeffa Danielsa Will McAvoy mówi, że Ameryka była najlepszym państwem na świecie, gdy „walczyliśmy z biedą, nie z biednymi ludźmi”. A Polska? Państwo zamiast walczyć z biedą walczy z biednymi? A zamiast z bezrobociem – z bezrobotnymi?
Jędrzej Niklas, Fundacja Panoptykon: Trochę tak to wygląda. W liberalnej gospodarce często słyszy się, że tylko my jesteśmy odpowiedzialni za nasze życie. Ci, którzy osiągają sukces, są bardziej moralni, natomiast ubodzy czy bezrobotni raczej na szacunek i zaufanie nie powinni zasługiwać. Być może są to mocne słowa, ale wydaje mi się, że nowe metody prowadzenia polityki społecznej – również za pomocą różnych narzędzi nadzorczych – na takiej filozofii się opierają.
Dobrze widać to w przypadku profilowania bezrobotnych. Obecnie w urzędach pracy zarejestrowane są prawie 2 miliony osób. Oprócz oczywistych problemów ze znalezieniem pracy liczba ta wynika również z tego, że praktycznie brakuje innych metod na uzyskanie w Polsce ubezpieczenia zdrowotnego niż po prostu zarejestrowanie się jako bezrobotny. Wszystko to pomimo, że nasza konstytucja w art. 68 zapewnia wszystkim prawo do ochrony zdrowia. Aparat pomocy myśli więc poniekąd racjonalnie: „Skoro mamy taką masę ludzi, musimy dobrze podzielić ograniczone środki finansowe”. W związku z tym bezrobotnych trzeba w jakiś sposób „posortować”. Podzielono ich więc na trzy kategorie – za pomocą punktów, które są wyliczane na podstawie różnych danych i odpowiedzi na pytania, których udzielają. To jest właśnie profilowanie.
Jak to działa?
W skrócie – każda osoba, która rejestruje się w pośredniaku, musi wyrazić zgodę na bycie sprofilowanym. Na podstawie zebranych o niej danych osobowych przypisuje się ją do jednej z trzech kategorii.
Do pierwszej z nich kwalifikują się osoby, które są najbliższe rynku pracy, mogą same sobie poradzić, umieją napisać CV, istnieje duże prawdopodobieństwo, że znajdą sobie pracę, więc urząd uważa, że nie trzeba im pomagać. Z kolei w drugim profilu znajdują się osoby mające problemy – jednak rokujące. To im urzędy pracy oferują cały wachlarz pomocy, od stażu przez bardzo różne formy dotowanej pracy itp. W związku z tym jest to również najbardziej pożądana grupa. Jak wynika z małych badań, które przeprowadziliśmy na podstawie informacji pochodzących z ponad 30 powiatowych urzędów pracy, grupa druga jest również również największa, wpada do niej prawie 69% bezrobotnych.
Jest i trzeci profil, który wydaje się tą grupą beznadziejną, której urząd pracy nie może lub nie chce pomóc. Ale powstaje pytanie – kto ma pomagać, jeśli nie urząd?
W tej grupie są na przykład samotne matki, niepełnosprawni, osoby słabo wykształcone. Podręcznik do profilowania używa bardzo dziwacznych określeń. Są tam nie tylko samotne matki, ale też „osoby o specyficznym »charakterze mentalnym«” – wyrażenie jak z XIX-wiecznych podręczników kryminologii – czy osoby, którym nie chce się wstawać rano do pracy, bo wolą małą, ale pewną pomoc z ośrodków społecznych. Co istotne, do trzeciego profilu mają wpadać osoby, które rejestrują się w pośredniaku tylko dlatego, że chcą uzyskać ubezpieczenie zdrowotne, zaś dochód uzyskują np. dzięki pracy na czarno. Zgodnie z logiką „oszczędzającego państwa” wyłudzają więc nieprzysługujące im świadczenia. Trzeci profil staje się więc grupą „ludzi odpadów”: biednych, niezasługujących na pomoc, oszustów.
Można więc powiedzieć, że istnieją pewne wytyczne polityczne, mające swe źródło w moralnym przekonaniu, że niektórym pomagać „nie warto”. To właśnie ich odbiciem jest taka a nie inna segregacja ludzi za pomocą systemu informatycznego, w której z powodu kilku zmiennych można zostać zaklasyfikowany jako „gorszy” lub „lepszy”. „Urząd nie może pomóc” – to cynizm i umywanie rąk, możliwe dzięki tym nowym narzędziom biurokratycznym.
Jak się wpada w poszczególne kategorie?
O każdym bezrobotnym zbierane są 24 informacje. Każdej informacji przedzielona jest odpowiednia liczba punktów. Dane są przeliczane przez algorytm, który na końcu wypluwa konkretny profil. Zakres danych branych pod uwagę przy profilowaniu to w pewnym sensie uproszczona historia całego życia. Wydawać by się mogło, że mają one w miarę neutralny charakter: płeć, wiek, niepełnosprawność, przyczyny, dla których osoba jest bezrobotna, odległość zamieszkania od dużego miasta, wykształcenie. Jednak budowane na ich podstawie profile bywają często niesprawiedliwe i upraszczające. Mówią to również sami pracownicy urzędów pracy. Jest np. pytanie o przyczyny bezrobocia – one mogą być bardzo różne, jednak system wykorzystywany przy profilowaniu wymienia ich tylko 21.
Przepisy o ochronie danych osobowych i ich przetwarzaniu przez urzędy pracy mówią, że nie wolno przetwarzać danych wrażliwych – np. o pochodzeniu etnicznym, o skazaniu, stanie zdrowia. Jednak przecież bywają sytuacje, że ktoś nie może dostać pracy, bo np. jest Czeczenem albo wyszedł z zakładu karnego. Tak więc z punktu widzenia administracji, która chce tworzyć racjonalne systemy służące sortowaniu ludzi, trzeba by gromadzić jeszcze większe ilości danych. Prowadziłoby to wprost do „szaleństwa katalogowania” co samo w sobie wzbudza uzasadnione wątpliwości.
Inną sprawą jest to, że przyczyny niemożności znalezienia pracy mogą być bardzo różne, że żaden – nawet najlepiej zaprojektowany system – nie będzie w stanie wszystkich uwzględnić. Co więc robić, gdy moje życie nie wpisuje się w schemat wyznaczony przez administrację?
Zdarzają się przecież sytuacje, że system mówi: „Droga bezrobotna, powinnaś być w pierwszym profilu, przecież doskonale sobie radzisz sama ”. Tymczasem dostaję listy od bezrobotnych, którzy piszą, że te pytania w ogóle nie są do nich dostosowane i po prostu nie znaleźli odpowiedzi pasujących do ich konkretnej sytuacji. Powinna istnieć taka konstrukcja, że idziemy do urzędnika, rozmawiamy i jakoś negocjujemy. Obecne przepisy tego nie przewidują. Trzeba tu od razu powiedzieć, że część urzędów dopuszcza taką formę. Jednak działając z empatią i szacunkiem dla obywateli, urzędnicy mogą narazić się na zarzut naruszenia obowiązujących przepisów.
Zarzuciliście nowym przepisom dotyczącym profilowania niekonstytucyjność. Na czym dokładnie miałaby ona polegać?
Te przepisy są problematyczne na wielu poziomach. Przede wszystkim kwestie formalne: polska konstytucja uznaje, że ograniczenie praw i wolności – a więc i wykorzystywanie danych osobowych – musi być jasno określone w ustawie. Nie może to zejść do poziomu decyzji ministerstwa ujętej w rozporządzeniu. Takie rozporządzenia można bardzo łatwo zmieniać, a przy jego tworzeniu nie ma wystarczających gwarancji demokratycznych – np. nad projektem nie ma dyskusji w Sejmie. To pierwsza rzecz, bo faktycznie w przypadku profilowania bezrobotnych wiele kluczowych kwestii zostało przesunięte do bezpośredniej decyzji ministerstwa. Druga to niejasności dotyczące tego, jakie dane były brane pod uwagę przy profilowaniu, co jest o tyle istotne, że jako obywatel, kiedy idę do urzędu, chcę wiedzieć, co mnie będzie czekało, o co będę wypytywany, jak te informacje będą wpływały na moją sytuację. A tutaj bezrobotni tego nie wiedzą, a pytania nie do końca pokrywały się z przepisami. Z jednego z urzędów pracy otrzymaliśmy informację, że osoby bezrobotne, które korzystają z jego wsparcia, czują się tak, jakby były przesłuchiwane. W toruńskim pośredniaku zdezorientowana osoba, która nie była zadowolona z profilowania, wezwała na pomoc policję. By jakoś pomóc i zmniejszyć poziom braku transparentności, postanowiliśmy napisać do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz opublikować pytania z kwestionariusza.
Mimo że Ministerstwo prosiło was, żebyście nie pokazywali tego nikomu na wypadek, gdyby bezrobotni uczyli się odpowiedzi.
Z punktu widzenia Ministerstwa wydaje się to bardzo racjonalne. Ich argument, że ktoś się będzie uczył i zmyślał, pasuje do ogólnego przesłania na temat osób bezrobotnych, jakie często wypływa z ministerialnych dokumentów.
Zwłaszcza ktoś z tej „strasznej” trzeciej grupy.
Tak. Kolejny problem to dyskryminacja. Na podstawie naszego małego badania doszliśmy do wniosku, że osoby w trzecim profilu, czyli te, do których często nie dociera właściwie żadna pomoc, albo bardzo ograniczona, to są np. osoby, które mieszkają w bardzo biednych regionach. Ściana wschodnia, województwa północne, w których były PGR-y – tam jest po 40% osób w trzecim profilu. W Wałbrzychu – 49%! Mam wrażenie, że na poziomie systemowym dochodzi do dyskryminacji osób, które i tak już są dyskryminowane. Zarzuciliśmy to zresztą resortowi pracy. Biorąc pod uwagę możliwość dyskryminacji, z którą wiąże się przetwarzanie danych o osobach bezrobotnych i ich sortowanie, może dochodzić nie tylko do naruszania indywidualnych wolności, ale również praw społecznych – w tym prawa do pracy.
Umowy międzynarodowe podpisane przez Polskę – w tym Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych – wymagają, by państwa gwarantowały równy dostęp do pomocy społecznej oraz narzędzi, które mogą pomóc w znalezieniu pracy. W przypadku profilowania bezrobotnych ta zasada wydaje się podważona.
Jeżeli więc na tym poziomie dochodzi do dyskryminacji, a wydaje mi się, że może dojść, to byłoby to złamanie konstytucji. Tę argumentację przedstawiliśmy jakiś czas temu Irenie Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich, i być może ta sprawa skończy się w Trybunale Konstytucyjnym.
Warto również dodać, że Panoptykon nigdy też nie dostawał takiej ilości listów jak w przypadki profilowania. Często są to dramatyczne historie osób, które czują się pokrzywdzone. Dostajemy listy od samotnych matek, które piszą: „dlaczego mam być w »trójce«, liczyłam na staż, to jest 600 zł dotowania na krótki okres”. A nie dostała dlatego, że jest samotną matką – tak brzmi odpowiedź z Powiatowego Urzędu Pracy. Takich sytuacji jest znacznie więcej. Pisał do nas pan, który wysłał do urzędu pismo z pytaniem, co mu przysługuje jako osobie w „trójce”. Urząd wymienił dokładnie wszelkie formy pomocy, które mu nie przysługują. W sumie – w tamtym momencie nie przysługiwało mu nic. To są ludzkie dramaty.
Pomocy odmawia się dokładnie tym, którzy jej najbardziej potrzebują?
Byłbym w stanie pojąć tę filozofię, gdyby chodziło tylko o przypadki osób uzależnionych, z jakimiś dużymi problemami życiowymi czy zdrowotnymi, które szukają pomocy w urzędzie pracy. One powinny być skierowane np. do ośrodka pomocy społecznej, jeśli w pierwszym rzędzie szukają nie zatrudnienia, tylko właśnie wsparcia. Nie miałbym nic przeciwko temu, gdyby urząd mówił „Nie możemy panu pomóc, ale proszę, tu jest moja koleżanka, ona się panem zajmie” – czegoś takiego u nas nie ma. Albo ten ktoś się od urzędu odbije, albo wpadnie w najgorszą kategorię i w ostateczności i tak nie otrzyma pomocy.
To czemu służy cały ten system informatyczny?
Państwa mają coraz mniej środków na wsparcie społeczne.
Systemy informatyczne mogą służyć temu, żeby bardziej precyzyjnie dystrybuować to wsparcie, ale – mówiąc brutalnie – również odcinać od niego konkretne grupy.
W tym wypadku są to grupy marginalizowane, które teoretycznie mają być odsyłane do innych instytucji, ale w rzeczywistości bardzo często nie są. Państwo na nich oszczędza. To jest kwintesencja biopolityki – zarządzania życiem, zdrowiem i śmiercią obywateli. Chowa się ona jednak za systemami biurokratycznymi czy informatycznymi. Gdy coś nazwiemy procedurą, rejestrem albo bazą danych, to z automatu ma to być wyłączone z debaty politycznej. Wszak narzędzie informatyczne mogą oceniać tylko eksperci od technologii. Ministerstwo Pracy zresztą wielokrotnie zarzucało nam, że my oraz np. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po prostu nie rozumiemy profilowania bezrobotnych. Jednak tworzenie takich systemów czy mechanizmów jest takim samym wyborem politycznym jak np. podniesienie podatku czy wypowiedzenie wojny. Niestety w związku z tym, że systemy IT są trudne do zrozumienia, nietransparentne – obywatele mają bardzo małe możliwości poznania konsekwencji ich działania.
Wspomniałeś, że dostajecie sporo listów, ale nietrudno się domyślić, że jest znacznie więcej spraw, o których nie wiecie. Nie każdy zdaje sobie sprawę z istnienia Fundacji Panoptykon, nie każdy wie, gdzie w Kodeksie Postępowania Administracyjnego szukać odpowiednich przepisów dotyczących skarg. A nawet jeśli wie, to i tak na niewiele się to przydaje, skoro profil może zostać zmieniony tylko na gorszy.
Praktyka pokazuje, że może być też zmieniony na lepszy, ale Ministerstwo nie pokazuje tego jasno urzędnikom w swoich wytycznych. Przepisy mówią, że profil można zmienić, gdy zmieni się sytuacja bezrobotnego. To dosyć sztywna regulacja, która daje urzędnikom małe pole manewru, zwłaszcza gdy, jak wspomniałem wcześniej, kwestionariusz nie przystaje do sytuacji bezrobotnego. Z kolei wytyczne ministerstwa wskazują, że można zmienić profil, jeśli bezrobotny „manipuluje swoim obrazem w oczach urzędnika”, w czym tylko ujawnia się arbitralność tego systemu i jednoczesne założenie, że biedni i pozbawieni pracy kłamią, manipulują, zmyślają.
Trzeba też dodać, że same urzędy bardzo różnie podchodzą do tematu zmiany profilu. Najbardziej jaskrawą różnicę widać w zestawieniu statystyk z Wrocławia i Bydgoszczy. W obydwu miastach jest ok. 11 tys. bezrobotnych, tymczasem w pierwszym z nich doszło do zmiany profilu w 288 przypadkach, w drugim – w zaledwie 9. Dopóki przepisy się nie zmienią, takich różnic w interpretowaniu regulacji będzie więcej.
Żeby uzyskać dane na nasz temat, urzędnicy potrzebują naszej zgody. Jednak w przypadku osób starających się o pomoc społeczną ciężko mówić o wyborze.
Sankcją za niewyrażenie zgody jest niezarejestrowanie w urzędzie. Gdy od tego zależy ubezpieczenie zdrowotne dla mnie i moich dzieci, co to za wybór?
Pamiętam dyskusję parlamentarną dyskusję na ten temat, w której wzięliśmy udział. Wtedy też próbowaliśmy wytłumaczyć, że w takim przypadku trudno mówić o zgodzie – bo przecież ona musi być dobrowolna. Pamiętam posłów, którzy mówili, że w zamian za pomoc państwa trzeba oddać część wolności. To jest dla mnie zrozumiała sytuacja, ale niech to ma ręce i nogi, niech będzie dokładnie uregulowane i pozbawione hipokryzji. Bo zakładanie fikcji dobrowolnej zgody jest hipokryzją w najczystszej postaci.
Naruszanie naszej prywatności zazwyczaj kojarzy się z dużymi korporacjami internetowymi albo lotniskami, służbami specjalnymi, międzynarodowymi problemami politycznymi, jak terroryzm, a tu okazuje się, że osoby ubogie mogą zostać okradzione ze swojej prywatności przez instytucje państwowe mające im pomagać.
Okazuje się, że w przypadku osób korzystających z pomocy państwa dochodzi do pewnej zmiany w rozumieniu tego, co prywatność znaczy. W klasycznym XIX-wiecznym ujęciu amerykańskim prywatność to było pozostawienie samemu sobie, pozostawienie sfery intymnej jednostce. Zresztą pierwsze orzeczenie dotyczące prywatności dotyczyło kobiety, która nie chciała, by przy jej porodzie był obecny mężczyzn. W przypadku osób potrzebujących wsparcia państwo nie ma im dawać prawa do prywatności – wąsko rozumianej jako „bycie samemu ze sobą”. Aparat państwa nie ma zostawiać ubogich samym sobie, przeciwnie – ma wkroczyć z całym impetem, ale też zagwarantować godność, szacunek, zaufanie. Być może do są bardzo ogólne pojęcia, ale na poziomie działania pewnych instytucji niezwykle ważne.
Mamy przykłady dowodzące, że w kontekście pomocy społecznej dużo się zmienia na gorsze. Niedawno zajmowaliśmy się zmianą kompetencji pracowników socjalnych, którzy mieli uzyskać dostęp do kont bankowych, wyciągów z kont, informacji od lekarza, szkół, ZUS-u, KRUS-u, danych z uniwersytetów dotyczących osób, które pobierają lub chcą pobierać zasiłki. Oczywiście te informacje miały być gromadzone na potrzeby sprawdzenia, czy danej osobie przysługują uprawnienia do tych świadczeń. Powstałby represyjny system, w którym znowu człowiekowi nie ufamy, musimy prześwietlić całe jego konto, jego wydatki, musimy zobaczyć, czy on gdzieś nie oszukuje.
Dodatkowo Ministerstwo Pracy tworzy system, będący częścią szerszego projektu o nazwie – o ironio! – Emp@tia, który ma na poziomie centralnym przetwarzać dane osób korzystających z pomocy społecznej. Mamy tu pewien paradoks: z jednej strony ministerstwo mówi, że mamy 1% osób, które oszukują, na przykład pobierają zasiłki w dwóch miastach, więc musimy dla nich stworzyć system. Z drugiej premier Kopacz mówiła w exposé : nie będziemy zaostrzać przepisów dlatego, że 1% przedsiębiorców oszukuje. Oszukuje tylko 1% przedsiębiorców, więc nie twórzmy represyjnych przepisów, natomiast gdy „aż” 1% osób ubogich oszukuje, tworzymy specjalny system. Człowiek poszukujący pomocy jest redukowany tutaj do ryzyka dla budżetu państwa czy gminy, którym trzeba zarządzić. Pytanie, czy tym ryzykiem w taki sam sposób zarządza się we wszystkich przypadkach. Czy rolnicy albo przedsiębiorcy dostający dotacje unijne czy wsparcie ze środków publicznych są prześwietlani równie dokładnie? Dzięki wyciekowi danych ze banku HSBC wiemy, że 500 Polaków mogło sobie nielegalnie kupować doskonałą szwajcarską „tajemnicą bankową”. Prokuratura jednak nie zamierza podjąć śledztwa w tej sprawie. Czy prawa człowieka stają się luksusem, na który stać będzie tylko niewielką garstkę?
Jędrzej Niklas – z wykształcenia prawnik, członek zespołu Fundacji Panoptykon. Monitoruje prace legislacyjne w Unii Europejskiej, interesuje się nadzorem nad granicami i w ochronie zdrowia, publicznymi bazami danych, wolnością w Internecie oraz filozoficznymi i ekonomicznymi aspektami społeczeństwa nadzorowanego.
Czytaj także:
Jędrzej Niklas, Nadzorować i karać bezrobotnych
Lech Antkowiak, zastępca szefa urzędu pracy w Warszawie: Walka z bezrobociem musi kosztować
**Dziennik Opinii nr 84/2015 (868)
