W piątek 7 grudnia Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy skargi kasacyjne w sprawie zmian nazw warszawskich ulic, których dokonano w ramach procesu tzw. dekomunizacji. Bardzo prawdopodobne, że na mapę stolicy wrócą m.in. Aleja Armii Ludowej oraz ulice Lewartowskiego, Związku Walki Młodych, Kulczyńskiego czy Tołwińskiego. Wśród zaplanowanych rozpraw nie ma tej dotyczącej ulicy Dąbrowszczaków. Dlaczego?
O procesie „dekomunizacji” nazw ulic, czyli próbie realizacji prawicowej polityki historycznej w przestrzeni polskich miast i gmin, można opowiadać na wielu płaszczyznach. To opowieść o wzroście zainteresowania swoją historią i tradycją wśród ruchów progresywnych i wolnościowych w reakcji na próbę jej wymazania. To opowieść o konflikcie samorządów z organami władzy centralnej próbującymi wchodzić w ich kompetencje. To również opowieść o oddolnym oporze wobec odgórnie narzucanych zmian, który połączył społeczności lokalne, organizacje lewicowe i środowiska akademickie. To opowieść o próbie zadekretowania przez Instytut Pamięci Narodowej jedynej słusznej narracji historycznej, w której nie ma miejsca na niuanse, konteksty i wątpliwości. To także opowieść o nieudolności funkcjonariuszy owego Instytutu oraz wojewodów, którzy nie potrafili – według niektórych orzeczeń sądowych – poprawnie wykonać od strony formalnej przepisów stworzonej „pod nich” ustawy. To wreszcie opowieść o źle napisanym prawie, które jest niejasne, pozostawia szerokie pole do interpretacji i sprawia, że wyroki sądów administracyjnych w sprawach dotyczących „dekomunizacji” bywają absurdalnie niespójne. Niniejszy tekst dotyczy przede wszystkim tego ostatniego zagadnienia.
czytaj także
Naczelny Sąd Administracyjny, czyli „decydujące starcie”
Rozpatrywanie skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny to ostatni, rozstrzygający etap trwających od ponad dwóch lat sporów o zmiany nazw ulic. Teoretycznie istnieje możliwość, by NSA skierowało jeszcze sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednak dotychczasowa praktyka pokazuje, że wydawane są orzeczenia, które definitywnie kończą spór, uniemożliwiając przegranej stronie dalszą drogę odwoławczą.
Jak znaleźliśmy się w tym punkcie? W 2016 roku została przyjęta (głosami wszystkich klubów!) tzw. ustawa dekomunizacyjna, czyli właściwie „Ustawa o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej”. Założeniem ustawy było, aby „dekomunizacja” przestrzeni publicznej – temat, który dotąd pojawiał się jedynie na poziomie lokalnym (m.in. w Warszawie, gdzie z inicjatywy radnych PiS stworzono jeszcze w 2015 roku listę nazw ulic rekomendowanych do zmiany w związku z rzekomym propagowaniem komunizmu – w reakcji na nią powstała inicjatywa „Łapy precz od ul. Dąbrowszczaków”) – została przeprowadzona w skali ogólnopolskiej i w usystematyzowany sposób.
Pierwszym etapem miała być realizacja „dekomunizacji” przez władze samorządowe, którym ustawa dawała 12 miesięcy na usunięcie nazw „budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób”. Początkowo nie istniał katalog nazw rekomendowanych do zmiany, a przepisy nie upoważniały, ani tym bardziej nie zobowiązywały, nikogo do jego stworzenia. Wytyczne zapisane w ustawie były na tyle ogólne, że wśród niektórych radnych pojawiały się pomysły usuwania ulic Ludwika Waryńskiego czy Stefana Okrzei jako symbolizujących komunizm, a wśród jeszcze innych także wątpliwości, czy ulica Dworcowa nie jest aby upamiętnieniem radzieckiego pisarza i również nie powinna w związku z tym zostać zlikwidowana (była to autentyczna, wbrew późniejszym głosom innych funkcjonariuszy Instytutu Pamięci Narodowej o prowokacjach, sugestia Adama Kality – krakowskiego radnego z ramienia PiS oraz pracownika IPN-u).
Pomysłowość niektórych samorządowców w zakresie wymyślania rozwiązań, które pozwalałyby na zachowanie dawnych nazw, była doprawdy niesłychana (za przykład niech posłuży gmina Tuchomie na Pomorzu, gdzie uchwalono, że ulica Buczka nie upamiętnia już Mariana Buczka, a oddaje w zamian hołd młodemu drzewu). Ważne jest jednak to, że już w tamtym okresie część lokalnych władz wiedziała, że odgórny przymus zmian nazw ulic będzie zarzewiem konfliktu z władzą centralną. Konfliktu, w którym możliwa jest wygrana, gdyż ustawa napisana jest bardzo nieprecyzyjnie, a zdaniem wielu ekspertek i ekspertów jej zapisy naruszają przepisy Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
We wrześniu 2017 roku, zgodnie z ustawą, kompetencja usuwania rzekomych upamiętnień komunizmu przeszła w ręce wojewodów, którzy mieli ją realizować poprzez zarządzenia zastępcze. Jedynym podmiotem wskazanym w ustawie, z którym wojewodowie byli zobowiązani konsultować swoje decyzje, był IPN. Zarówno władze samorządowe, jak i społeczności lokalne zostały pozbawione głosu nie tylko odnośnie tego, jakie nazwy zostaną zmienione, ale także tego, kogo ulice będą upamiętniać po zmianach. To ważny element, gdyż zdaje się, że w niemałym stopniu opór wobec zarządzeń wojewodów wynikał z niechęci do nowych patronów (bardzo często polityków związanych blisko z PiS-em), a niekoniecznie z przywiązania do starych.
Władze samorządowe odpowiadają dwojako. Pierwszą strategią było składanie skarg na zarządzenia zastępcze wojewodów do wojewódzkich sądów administracyjnych. Drugą, zmienianie narzuconych odgórnie nazw ulic – z powrotem na wcześniejsze lub na inne. Ustawodawca nie przewidział takiego obrotu spraw, więc na początku 2018 roku weszła w życie nowelizacja ustawy „dekomunizacyjnej”, a w niej m.in. dwa zapisy będące odpowiedzią na „kontratak” samorządów: uniemożliwienie złożenia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody (poza wyjątkowym przypadkiem, który w rzeczywistości się nie zdarza) oraz specjalna „ochrona” nazw nadanych poprzez zarządzenia zastępcze – do zmiany potrzebna jest zgoda wojewody i IPN-u.
Chociaż nowelizacja ustawy zabrała lokalnym władzom narzędzia do sprzeciwiania się odgórnym decyzjom wojewodów, to skargi złożone przed jej wprowadzeniem zachowały swoją ważność i zostały rozpatrzone przez wojewódzkie sądy administracyjne. Te w znacznej większości spraw przyznały rację samorządom i zadecydowały o uchyleniu zarządzeń oraz przywróceniu dawnych nazw (o decyzji WSA w Warszawie ws. ul. Dąbrowszczaków na warszawskiej Pradze można przeczytać tutaj). Co ciekawe jednak, uzasadnienia wyroków wydawanych przez sądy były bardzo różne: niektóre wskazywały na braki formalne ze strony wojewodów, inne – na niekonstytucyjność przepisów, jeszcze inne zagłębiały się w kwestie historyczne i podważały stwierdzenia zawarte w opiniach IPN-u, które miały uzasadniać konieczność usunięcia określonych nazw.
czytaj także
Kolejnym etapem tego sporu było składanie skarg kasacyjnych przez przegraną stronę (zwykle wojewodów), czyli kierowanie spraw do rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od kilku miesięcy zapadają rozstrzygające wyroki, z których znów znaczna większość – ale nie wszystkie – przyznaje rację samorządom i cofa odgórne „dekomunizacyjne” decyzje wojewodów. Na jutro zaplanowane są rozprawy dotyczące ulic w Warszawie. Co ważne – nie wszystkich, a brak dwóch rozpraw wydaje się być nieprzypadkowy w kontekście wyroków z innych miast.
45 z 47, czyli bez Dąbrowszczaków i Kruczkowskiego
W Warszawie poprzez zarządzenia zastępcze wojewoda Zdzisław Sipiera dokonał zmiany 50 nazw ulic. Odbywało się to w dwóch turach – w pierwszej, w listopadzie 2017 roku, wydał decyzje odnośnie 47 ulic; w drugiej, w grudniu 2017 roku, odnośnie kolejnych 3 (ich sytuacja jest aktualnie nieco inna niż pozostałych, więc zostawmy je na marginesie). W odniesieniu do wszystkich 47 ulic zmienionych w listopadzie, WSA w Warszawie wydał wyroki uznające skargi Rady m.st. Warszawy za zasadne i przywracające dawne nazwy. Wśród nich jest m.in. ul. Dąbrowszczaków, która urosła do rangi symbolu walki z odgórnie narzucaną „dekomunizacją” i próbami wymazywania pod jej przykryciem wszelkiej lewicowej pamięci historycznej. Wobec wszystkich 47 wyroków wojewoda Sipiera złożył skargi kasacyjne.
Jutro NSA rozpatrzy jednak 45, a nie 47 spraw dotyczących „dekomunizacji” w Warszawie. Pośród ulic, które mają szansę już ostatecznie powrócić na mapę Warszawy, brakuje wspomnianej ulicy Dąbrowszczaków oraz Leona Kruczkowskiego. Można by to uznać za przypadek (wszakże w sądzie niższej instancji także nie wszystkie sprawy odbywały się tego samego dnia), gdyby nie pewna cecha wspólna, która odróżnia je od pozostałych 45 ulic. Oba patronaty łączy to, że w ich sprawie NSA wydał niespełna miesiąc temu wyroki niekorzystne dla Rady Miasta Gdańska, czyli zadecydował o oddaleniu skarg i podtrzymaniu decyzji wojewody pomorskiego Dariusza Drelicha.
Co się stało w Gdańsku?
13 listopada Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył 7 skarg kasacyjnych wojewody na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przywracające nazwy ulic sprzed dekomunizacji (m.in. Dąbrowszczaków w miejsce Lecha Kaczyńskiego). Pomimo właściwie identycznej sytuacji formalnej wszystkich 7 ulic, sąd wydał różne wyroki – 4 na korzyść władz Gdańska, a 3 na korzyść wojewody pomorskiego. Wśród tych 3 znalazły się właśnie sprawy ulic Dąbrowszczaków i Kruczkowskiego.
Ulica Dąbrowszczaków: Zwycięstwo Adamowicza w Gdańsku, tchórzliwość Platformy w Warszawie
czytaj także
W uzasadnieniu ustnym wyroków skład sędziowski nie ukrywał, że oparł swoje decyzje na kwestiach historycznych, oznajmiając, że 3 patronaty (Dąbrowszczaków, Kruczkowskiego i Buczka) istotnie należy uznać za związane z totalitaryzmem, zaś pozostałe 4 (Sołdka, Pstrowskiego, Wassowskiego i Zubrzyckiego) niekoniecznie. Na jakiej podstawie – nie wiadomo.
Sytuacja stała się jeszcze bardziej absurdalna, gdy kilka dni temu w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pojawiły się pisemne uzasadnienia części wyroków. Okazało się bowiem, że w przypadku wyroków na korzyść władz miasta opinia IPN-u „nie jest wystarczająca dla stwierdzenia faktu utożsamiania z symbolem komunizmu”, zaś w przypadku np. sprawy Dąbrowszczaków opinia jest „wyczerpująca dla wydania zarządzenia zastępczego”.
W uzasadnieniu dotyczącym sprawy ulicy Dąbrowszczaków napisano także, że w opinii IPN-u „przytoczono fakty historyczne, co do których nie ma podstaw do ich podważenia”. W tym miejscu warto przypomnieć fragment listu otwartego, pod którym podpisało się kilkadziesiąt autorytetów naukowych, w tym wielu historyków: „Definicja Dąbrowszczaków autorstwa Instytutu Pamięci Narodowej, na podstawie której zaleca się zmianę nazwy ulicy, zawiera szereg błędów, nadużyć, uproszczeń oraz ideologicznych interpretacji historycznych faktów. Dotyczy to takich zagadnień jak: skład osobowy XIII Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego, przynależność ideowa, motywacje, powojenne losy polskich ochotników i ochotniczek”. To niewiarygodne, że sąd za niepodważalną i wyczerpująco uzasadniającą jego decyzję uznał akurat tę opinię, wobec której jest najwięcej zarzutów o manipulację i zakłamywanie historii.
czytaj także
W sprawie ulic Kruczkowskiego i Dąbrowszczaków w Warszawie NSA postawił się w trudnej sytuacji. Ma dwa wyjścia – powtórzyć absurdalne i niespójne z pozostałymi orzeczeniami wyroki, które wydano w sprawie tych ulic w Gdańsku lub wydać inne wyroki, co jednak wiązać się będzie z pewnym podważeniem własnego autorytetu.
Teza zakładająca, że na jutrzejszej wokandzie brakuje tych dwóch spraw właśnie ze względu na odkładanie w czasie przez NSA rozwiązania tego dylematu, zdaje się być całkiem prawdopodobna.
Dąbrowszczaków wraca w Olsztynie
W międzyczasie, 15 listopada, czyli dwa dni po rozstrzygnięciach dotyczących nazw ulic w Gdańsku, NSA zadecydował o podtrzymaniu wyroku sądu niższej instancji i przywróceniu ulicy Dąbrowszczaków na mapę Olsztyna. Pisemne uzasadnienie tej decyzji nie zostało jeszcze opublikowane. Warto wspomnieć jednak, że uzasadnienie podtrzymanego wyroku WSA w Olsztynie w znacznej mierze opierało się na krytyce merytorycznej wartości opinii IPN-u o Dąbrowszczakach, czyli tego samego dokumentu, który w przypadku Gdańska NSA uznał za niedający podstaw do podważania i wystarczający do wydania decyzji o zmianie nazwy ulicy. Zarówno wyrok w sprawie Olsztyna, jak i ten w sprawie Gdańska, są prawomocne i nie ma możliwości dalszych odwołań.
„Czy Dąbrowszczacy w Gdańsku są bardziej komunistyczni od tych olsztyńskich?” – pytał Prezydent Gdańska Paweł Adamowicz. Pojawiały się także sugestie, że być może decyzja NSA w sprawie Gdańska nie była wcale kierowana oceną kwestii formalno-prawnych czy nawet oceną historyczną samych Dąbrowszczaków, a wynikała ze strachu przed likwidowaniem patronatu Lecha Kaczyńskiego.
Dobre informacje w sprawie Olsztyna napawają optymizmem odnośnie szans na powrót upamiętnienia Dąbrowszczaków na ulice innych polskich miast – w tym Warszawy. Dają nadzieję, że kolejne składy orzekające także będą traktować wyrok ws. Gdańska nie jako precedens wyznaczający słuszną interpretację przepisów dla danego przypadku, a raczej jako „wypadek przy pracy”.
Co dalej?
Istnieje spora szansa, że jutro zostanie ostatecznie przypieczętowany powrót 45 ulic, które w ramach „dekomunizacji” zlikwidował wojewoda Sipiera wraz z IPN-em. Byłby to niewątpliwie olbrzymi sukces – nie tylko w zakresie ocalenia obecności znaków lewicowej pamięci historycznej w warszawskiej przestrzeni publicznej, ale także w zakresie walki o zachowanie samorządności oraz prawa mieszkanek i mieszkańców do współdecydowania o swoim otoczeniu.
Pewności jednak nie ma, a jak widać na przykładach z innych miast, prawo napisane jest nieprzejrzyście i pozostawia szerokie pole do interpretacji, zaś dotychczasowe orzeczenia są niespójne i zdarza się, że ten sam skład sędziowski wydaje odmienne wyroki w niemal identycznych sprawach.
W kalendarzu rozpraw zaplanowanych do rozpatrzenia przez NSA do końca lutego 2019 roku nie ma tych dotyczących warszawskich ulic Dąbrowszczaków i Kruczkowskiego. Można jednak przypuszczać, że jutrzejsze rozstrzygnięcia wyznaczą prawdopodobny kierunek orzeczeń także w tych dwóch brakujących sprawach. Niezależnie od tego, na ostateczną decyzję odnośnie powrotu ulicy upamiętniającej ochotniczki i ochotników walczących przeciwko faszyzmowi podczas wojny domowej w Hiszpanii trzeba będzie jeszcze trochę poczekać.
***
Uzupełnienie/sprostowanie od autora: W powyższym tekście zawarty jest błąd dotyczący sprawy ulicy Kruczkowskiego w Warszawie, która została jednak rozpatrzona przez NSA w piątek 7 grudnia. Źródłem pomyłki był błąd w elektronicznym wykazie rozpraw NSA (błędne wpisanie sygnatury akt sprawy ulicy Kruczkowskiego). Podobnie jak w przypadku 43 innych spraw, oddalono skargę kasacyjną wojewody i podtrzymano wyrok WSA przywracający nazwę sprzed „dekomunizacji”. Jedna z wyznaczonych na piątek 7 grudnia spraw (ul. Tołwińskiego) została odroczona ze względów formalnych. Oprócz ulicy Dąbrowszczaków, drugą ulicą, której sprawy nie zaplanowano na 7 grudnia, była ulica Kaliskiego na Bemowie. Wspólnym mianownikiem tych trzech spraw (Dąbrowszczaków, Kaliskiego i Tołwińskiego) jest udział Stowarzyszenia Miasto Jest Nasze w postępowaniu w charakterze strony społecznej.
***
Michał Kulka-Kowalczyk – absolwent Instytutu Socjologii oraz Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych UW, aktywista, współzałożyciel Stowarzyszenia Ochotnicy Wolności (powstałego na bazie inicjatywy Łapy Precz od ul. Dąbrowszczaków) zajmującego się pamięcią historyczną lewicy, w tym przede wszystkim polskimi ochotnikami i ochotniczkami biorącymi udział w hiszpańskiej wojnie domowej.
